制度化视角下基层社会协商治理实证研究

    摘要：现代乡村社会治理的实质是立足于乡村经济社会发展的具体情况，由一种传统的非程序化治理方式向现代的制度化治理模式转变的过程，而协商治理则是实现这种制度化的重要途径。本文以协商治理制度化为研究视角，以夏履程序为研究对象，通过对制度化理念、机制和绩效衡量的分析，探索新型的乡村社会协商治理途径。

    关键词：协商民主；协商治理；制度化；夏履程序

    中图分类号：D63-3文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0007-05

    收稿日期：2014-04-14

    作者简介：祝丽生（1980—），男，山西祁县人，中共绍兴市委党校讲师，研究方向为基层民主治理。

    基金项目：本文系2013年浙江省社科联年度课题“现代乡村社会协商治理制度化研究——基于夏履程序的分析”的阶段性成果，项目编号：2013N116。

    一、理论阐释

    从我国基层民主政治建设的具体实践看，选举民主已经成为最重要的民主形式。但是，选举民主也存在一些不足，如果缺乏必要的协商和监督，很容易让少数人的决策变为多数人的意愿。在这种情况下，协商民主的重要性就显现出来。党的十八大报告明确指出：社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。协商民主的核心是协商，体现的精神是理性的个人和组织能够通过讨论达成共识。上世纪80年代，在西方兴起了一种全新的民主治理理论即协商民主理论。协商民主可以理解为“一种理性的决策形式，或者是一种组织形态，或者是一种治理形态。概括起来讲，协商民主是一种治理形式”。［1］协商民主的实质是实现和推进公民有序的政治参与，强调在多元的社会现实背景下，通过普通公民的有效参与，实现民主的本质。从行政学角度而言，协商治理就是通过协商的方式，实现对公共事务的治理。［2］协商治理是当下公共事务管理中“协商”取向与“治理”取向相结合的结果，因此，该种治理是一种基于公民理性参与的新型治理，“协商”与“治理”的结合充分体现了人们对民主的迫切需要。

    协商民主理论的引入和发展，为乡村社会治理提供了一种新的研究视角。同时，协商治理及其实践形成了基层民主选举与协商民主互补的机制，拓宽了村民民主参与和利益表达的渠道，协商治理的制度化也体现了社会主义民主的本质。即“借助于民主恳谈、听证会、村民代表会议等形式，以协商民主促进乡村治理，让广大村民在参与中学习参与，在民主中学习民主。”［3］在乡村社会中，传统的协商是村民在生产生活中形成的非程序化的约定，它反映了村民的共同意志，在相应的历史时期有其合理性和可行性。但是，伴随着基层民主政治建设与乡风文明建设的开展，传统的乡规民约也凸显了其固有的局限性，而基层社会协商治理则发挥了重要的作用。从这个角度来看，基层民主自治的发展过程则是乡村社会治理逐步规范化、程序化的过程，也是适应村民自治要求，建立现代基层社会协商治理制度的过程。

    在百度百科里，制度被解释为要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规则。制度化被解释为群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。制度化是群体与组织发展和成熟的过程，也是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程。制度化与制度更多地是一种过程与模式的关系，通过制度化的过程来达到一种稳定的行为模式。马克斯·韦伯从社会学的角度分析认为：社会制度是一种事实上发生着的东西，是被人们主观上认作自己行为取向的客观准则。作为这样一种准则或规则，社会制度必然在一定社会环境中实际适用于人们的行动，而不是逻辑的、理想的规范，也不是某种“规范意向”。［4］20世纪中后期，随着新制度主义的盛行，出现了一系列新制度主义理论，诺斯的制度创新理论则是其典型代表。诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。［5］从诺斯对制度的分析可以看出，他更多地是以绩效为研究视角，这与罗伯特·帕特南的制度绩效研究具有一定的共性。罗伯特·帕特南认为，制度之间是有一定的绩效差异的，因此要求制度合理与正规。否则，正如他所言：“相互猜疑、背叛、垂直的依附和剥削、孤立、混乱、犯罪和落后，在无休止的恶性循环中，它们互相支持，互相强化。［6］上述学者从不同的视角对制度的内涵进行了深刻的剖析，他们大多认为制度是一种规则和规范，而且存在绩效差异。哈贝马斯在分析民族认同时认为，规则更多地是人的感情与经验对管理方式的认同与许可。因此，笔者认为，可以把制度理解为作为一种基于人的感情与经验的认同，并为人之行为去遵守的规范化规则。制度化作为一个过程的关键是要保证确立的制度规范得到认同。正如亨廷顿所言：“所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式，每个组织和程序的制度化程度各不相同。……制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程”。［7］因此，制度化一方面要关注制度形成时期的合法性；另一方面还要对制度运行情况进行监督与管理，保障制度的有效性。

    乡村社会协商治理制度化建设是一个长期而复杂的过程，需要在基层民主建设过程中不断创新和发展。中国乡村社会协商治理制度化转型必然是“中国式”的或“中国特色”的现代中国乡村治理制度的建立。

    二、夏履程序——乡村协商治理的制度化模本

    夏履镇位于浙江省绍兴市柯桥区西北部，面积52平方公里，辖11个行政村、1个居委会。1997年夏履镇被联合国命名为生态环境“全球500佳”，2004年获“全国环境优美乡镇”称号，2007年获“中国非织造布名镇”称号，多年跻身“浙江省最发达100名乡镇”行列。但近年来，由于经济的快速发展，村级民主管理水平与经济社会发展呈现出“剪刀差”的趋势，农村缺乏有效的民主监督制度，而且村级事务决策主观性较大，村级事务管理缺乏透明度。为此，2004年夏，夏履镇率先在莲东村试点，逐步建立了一套程序化模式的村级民主管理制度，使村里的一切事务都按民主管理办事，让村民知情、参与、决策、监督，逐渐改变了过去村级事务管理的非正规局面，调动了村民参与村级事务管理的积极性。

    （一）夏履程序的具体实践

    所谓夏履程序，就是“以制度治村，按程序办事”。凡涉及村民利益的事项，以保障村民“知情权、参与权、决策权、监督权”为原则，按照一系列村级民主管理制度设定村民自治路径。村两委会根据这一流程，在一定时限内，按程序、有步骤地逐一实施，从而使民主管理从事后监督转到事前参与，最终实现由非程序化、非制度化民主向程序化、制度化民主转变。

    ⒈在保障知情权方面：一是深化党务、村务、财务公开。为了把“三务公开”工作落到实处，规定由村支书负总责，由村文书负责具体工作并列入村干部岗位责任制考核内容之中。特别是对村民最关心的财务公开工作更是严格要求，做到所有往来账目逐笔公开、每月公开，使财务公开更加及时，确保村民在第一时间了解到村级财务和资金使用情况。二是做到情况通报制度化。规定每月召开一次党员大会，每季度召开一次村民代表大会，每年至少召开两次民情恳谈会，把村里已做的和想做的事情逐一向党员、普通村民报告。三是把近年来镇党委为推进民主政治建设出台的一系列制度汇编成册，发送到党员、村民代表手中。尤其是涉及民主决策的事项以及决策程序上墙公开，使党员、普通村民不但了解自己拥有哪些民主权利，还懂得了如何正确行使手中的权利。

    ⒉在民主决策方面，坚持涉及村民利益的重大问题由村民代表或全体村民表决，以确保村民拥有民主管理村务的权利。为使村民的民主决策权得到有效落实，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关文件精神，要求村公益事业建设、土地承包、资产出租、村干部报酬等八个涉及村民利益的事项都必须实行民主决策。同时明确了决策形式，如规定村民代表在决定村民普遍关心的热点问题和与村干部自身利益密切相关的事项时，必须采用无记名投票的方式表决。又如在决策程序上，不但对从决策事项的提出到听证再到最后决定等每一个环节都作了详细的规定，而且细分出七方面内容并设置了不同的程序，出台了违规决策责任追究和处罚意见。

    ⒊在民主参与方面，实行村级事务全过程让村民参与。一是村里要做什么事让村民先发言。每年全镇各村在确定当年工作计划时先下发一张《年度工作计划和重大项目安排的意见建议征求表》，由每家每户填写后上交村里，经统一梳理汇总后由村两委会依据多数村民的意见提出初步方案再提交全体党员、村民代表研究讨论决定。二是制定了“1+1”联系农户制度和村干部夜谈制度。村里每月发给每位党员和村民代表1张“1+1”联户情况反馈表，由联户党员负责填写村民的意见、建议和要求，村两委会根据反馈表内容进行讨论处理，然后再通过联户党员、村民代表把村里的意见、答复告知农户。三是实行重大村务听证制度。该制度规定，在重大村务决策前都必须召开听证会，广泛听取村民意见。村两委会通过民主听证，充分听取两方面的意见，再把议题提交村民代表会议进行表决，然后做出决定。

    ⒋在民主监督方面：一是监督村级财务。各村分别成立了理财小组，村里的各种票据必须经理财小组人员审核同意后，村支部书记方可审批，然后入村财务账。二是监督“三务公开”。各村成立的“三务公开”监督小组人员名单在公开栏公示。其中，财务公开的内容由镇会计代理站统一按时提供，每个村一式二份，一份给村里公开用，一份给村监督小组备查。财务公开内容必须由监督小组长签字后才可公开，以避免半公开、假公开现象的发生。三是监督工程招投标。村各项建设工程都必须实行公开招投标，在招投标时，村财务监督小组应全程参与。如果需要改变标的，必须经过监督小组同意后才可实施。四是监督村干部绩廉。对全镇各村主职干部实行业绩、廉政评议制度，年初召开全村党员和村民代表大会，村干部进行绩廉承诺，年终先由村干部述绩、述廉，然后由党员和村民代表进行评议，评议结果与村干部报酬和先进评比挂钩。

    （二）夏履程序取得的成效

    ⒈实现了村级管理的民主化。夏履程序是根据夏履农村实际在实践中创设的一种制度安排，集中体现了村民自治精神，使村里的一切事务都按民主管理办事，让村民知情、参与、决策、监督，改变了过去村级事务完全由村干部说了算的状况，激发了村民参与村级事务管理的热情。

    ⒉提高了村民参政议政的积极性。夏履程序的实施满足了村民的民主需求和参政议政的意愿，调动了村民参与村务管理的积极性，有力地推动了农村经济社会的协调发展。其采取的一系列措施在乡村民主治理方面发挥了积极的作用，得到了村民的认同。

    ⒊贯穿了民主执政的理念。夏履程序贯穿了科学执政、民主执政的理念，为村级事务的公开、公正、公平提供了有效保证，有利于从源头上避免出现各种问题，即使在村级事务管理上产生矛盾，也可以在实施民主管理的过程中得以化解。

    ⒋形成了有效的监督机制。实施夏履程序，使村级事务全方位让村民参与，确保了“阳光工程”的全面推行，形成了结构合理、科学有效的村级组织间的权力制约机制，加强了村民对村务的监督和管理，从而有效地规范了村干部的行为，增强了村干部为村民办事和廉洁高效的自觉性，为从源头上遏止腐败提供了有效的方式和途径。

    （三）夏履程序实现了乡村社会协商治理制度化

    ⒈主体参与的制度化。 就制度化而言，制度化的过程也是不断满足人的需求的过程，而这个过程需要发挥人的主观能动性。社会发展的目标是人的全面发展，是人的自由性的全面展开，而“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”［8］以此类推，农民自由而全面的发展就是乡村社会协商治理的价值归宿，应该以农民为社会治理的主体，坚持农民本位的价值取向。［9］因此，夏履程序推行村干部联系农户制度、村务听证制度、村务公决等制度，不是简单、随意地让村民参与农村经济社会发展事务，而是在一种制度的安排下，村民自发地去管理乡村各项事务，这是一种治理意识的转变，更是一种制度的建立过程。

    ⒉民主方式的制度化。当前，在村民自治过程中，由于民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节之间没有很好地实现四位一体，使得基层政府往往把过多的精力投入到民主选举中，为此建立了一套制度化的选举程序，而对于选举之后的决策、管理和监督则考虑甚少，其结果是：一方面对村干部的村务决策缺乏相应的监督，使得决策存在主观随意性；另一方面也使得村民很难实质性地参与到村级事务的管理中去，难以保证决策的公正与公平。夏履程序是一种基于村民自治而形成的协商治理模式，村民可以按照自己所认可的方式来处理乡村事务，协调乡村社会的各种关系，保障了基层民主的真正实现。因此，夏履程序的实践证明，让村民全程参与到民主管理过程之中，实现自我管理，避免了非制度化决策带来的资源浪费，保障了基层社会协商治理的顺利进行。

    ⒊程序运行的制度化。针对新农村建设中存在的诸如制度不健全、监督不到位、财务管理混乱等较为突出的问题，夏履镇形成了一套较为完善的民主治理机制。如建立了农村公共产品供给决策监督机制，实现了决策程序由干部说了算向村民说了算的转变，实现了公共产品供给的透明化，避免了暗箱操作和权力寻租。同时，从深化村务公开和落实村民的“四权”入手，对集体资产经营、村干部报酬、误工补贴、村干部公务消费补贴、重大工程招投标、财务审批等六方面做出了详细规定。而全面推行村级公益事业建设“一事一议”和筹资筹劳制度，调动了村民参与“民主决策、民主管理、民主监督”的积极性，保障了程序的制度化运行。

    三、现代乡村社会协商治理制度化的路径

    随着改革开放的不断深入，农民参与乡村社会公共生活的机会越来越多，民主意识不断增强，民主诉求不断增多，由此也带来了一系列的社会问题，而这些问题的解决有赖于乡村社会协商治理的规范化和合作化。因此，在新的经济社会发展形势下，协商治理即成为乡村社会发展的必然选择，而制度化则能够保障协商治理的有序进行，增强协商治理的实效性。

    （一）协商治理制度化理念的培育

    协商治理是以人为本的具体体现，通过人们之间的对话与合作，满足了人们对公共利益的需求。乡村社会的健康发展不仅需要培育乡村社会经济、政治环境，更需要不断创新社会治理方式和治理理念，其对于实现基层民主自治具有重要的现实意义。一是要提升农民的民主意识。农民是农村社会的主体，建设社会主义新农村需要农民，没有农民民主意识的增强，就不会有新型农民的诞生。民主是实现协商治理的基础，在其制度化的过程中，更多地表现为农民民主权利的实现。二是建立治理责任机制。责任机制的建立能够使农民清楚什么是责任并自觉、认真地履行责任，把责任转化到基层社会协商治理工作中。在农村，参与农村公共事务，维护集体利益，推动农村经济社会发展，是每一个农民的责任，而这种责任的形成过程正是制度化理念的形成过程。三是树立法治理念。这里的法除了一般意义上的法律之外，在农村则更多地体现为民间法。在农村社会交往过程中，每个人都应该树立法治意识，自觉遵守农村的各项民间规则，而对民间规则的认同是协商治理制度化的基础。

    （二）协商治理制度化机制的形成

    长期以来，由于城乡二元社会结构的影响，政府要么简单地对农村实行国家社会一体化的控制，要么从便于向农村汲取资源出发实行严格的社会控制，并没有为农民提供全面、公平和有效的公共服务。传统的乡村社会治理以政府主导为特征，是一种比较“高效”的治理模式，基层政府可以集中力量解决某一特定时期的社会问题。但是，政府主导下的社会管理实施的是一种自上而下的管理，缺少管理主体的有效参与，往往会变成僵化的管理。随着行政体制改革的不断深入，政府逐步从管制型政府转变为服务型政府，政府的行为方式也不再是靠权威发号施令，而是形成了与人民群众协商的互动机制。协商治理制度化机制的培育需要建立有效的利益表达和协调机制，从而促进社会的和谐与稳定。夏履程序就是农民实现自我管理与自我服务的一种治理机制。协商治理改变了基层政府的管理方式，已由单一的行政控制转变为民主合作的方式。因此，基层社会协商治理应将基层政府与农民联系在一起，坚持在服务中实现管理，通过服务促进管理，形成服务+管理的制度化机制。

    （三）协商治理制度化绩效的衡量

    不同的制度选择可以导致不同的经济绩效，但仅仅带来更高经济绩效的制度是不全面的制度。制度化主体必须考虑新制度安排的稳定性、合法性、有效性，力求实现社会成员对其制度的广泛认同。［10］在乡村社会治理中，就村民与其他管理主体之间的关系而言，他们之间应该是以公共利益为核心的合作关系。在传统的管理理念中，政府是公共服务和产品的唯一提供者，但随着民间组织的建立，村民的自主权利得到了很大的发展，对政治、经济、文化等各个方面的需求也日益多样化，单纯依靠传统的政府单一主体很难全面、有效地完成各项任务，满足村民的各种需求。在新公共服务理念下，治理主体是多元化的，除了基层政府之外，村民与民间组织也应是社会治理的主体。当前，政府在社会治理中处于主导地位，因此，应该培育和发展更多的民间组织来解决当前农村社会中存在的许多问题。 对于基层政府而言，社会的稳定和公共产品、公共服务的供给是衡量制度绩效的重要标准，因此，基层政府必须广泛征求村民意见，回应村民的诉求，使其实现自我管理、自我服务和自我约束。同时，政府必须加强与民间组织的联系，发挥各自的功能，实现自上而下与自下而上的相互补充，形成由村民广泛参与的乡村社会协商治理格局。

    【参考文献】

    ［1］陈家刚.协商民主引论［J］.马克思主义与现实，2004，（03）.

    ［2］张敏.协商治理及其当前实践：内容、形式与未来展望［J］.南京社会科学，2012，（12）.

    ［3］陈剩勇.村民自治何去何从［J］.学术界，2009，（01）.

    ［4］（德）马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）［M］.林荣远译.商务印书馆，1997.345.

    ［5］（美）道格拉斯·诺斯.经济史上的结构与变迁［M］.陈郁等译.上海三联书店，1994.225.

    ［6］（美）罗伯特·帕特南.使民主运转起来［M］.江西人民出版社，2001.213.

    ［7］（美）塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平等译.华夏出版社，1988.12.

    ［8］马克思恩格斯选集（第1卷）［C］.人民出版社，1995.294.

    ［9］吴新叶.农村社会管理的动力机制与实现路径［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2010，（03）.

    ［10］刘建伟.新制度主义对国家治理制度化的启悟［J］.辽宁大学学报，2009，（01）.

    （责任编辑：高静）