新公共服务视角下的服务型政府建设研究

    摘 要：服务型政府建设是一个长期的、复杂的系统工程。本文阐释了新公共服务视角下服务型政府的内涵，并在分析当前我国服务型政府建设中存在问题的基础上，提出了新公共服务视角下服务型政府建设的路径选择：确立政府公共服务的公共利益价值，进一步转变和理顺政府职能，健全政府公共服务监督与问责机制，确立以公众为中心的多元化绩效评估主体，坚持政府公共服务要以人为本，推进政府公共服务的协同治理。

    关 键 词：新公共服务；服务型政府；公共利益；协同治理

    中图分类号：C916.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）03-0001-04

    收稿日期：2014-01-03

    作者简介：高玉贵（1979—），男，河南长葛人，河南农业职业学院讲师，管理学硕士，研究方向为公共政策、行政改革与发展。

    党的十八大报告提出：要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。新公共服务理论作为一种全新的现代公共行政理论，提出了一系列的公共服务创新理念和价值。我国可以借鉴新公共服务理论，强化服务型政府建设。

    一、新公共服务视角下服务型政府的内涵

    美国著名的公共行政学者珍妮特·V·邓哈特和罗伯特·B·邓哈特在《新公共服务—服务，而不是掌舵》一书中认为，新公共服务以公民为中心，政府的职能是服务，而不是掌舵；公共利益是目标而不是副产品；在思想上具有战略性，在行动上具有民主性；为公民服务而不是为顾客服务；责任并不简单；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要。由此可见，新公共服务的基本理论内涵体现在服务于公民、追求公共利益、重视公民权和重视人的价值等方面。

    借鉴新公共服务理论，结合我国国情，笔者认为，服务型政府是在依法对国家和社会事务进行管理和服务的活动中坚持以公民为本，追求公共利益，注重公平正义和法治，坚持以人的发展为主题，注重公共服务中的协同治理的政府。新公共服务视角下服务型政府具有显著特征。一是关注人的价值。服务型政府建设坚持科学发展观，以人为中心，尊重人的生存权和发展权，满足人的合理需求，把人当作一个真正的“社会人”和“自我实现人”来看待。政府注重全社会公民的参与，以一种符合民主理念、信任和尊重的方式对待公民。二是追求公共利益。政府及其公务员必须追求公共价值，实现自我的“利益超越”。政府政策要体现出广泛的公共性，确保社会发展过程中的正义、公平和公正。三是注重社会的协同治理。在服务型政府建设中，政府要与社会团体、营利性组织、公民等建立良好的合作伙伴关系，共同治理社会。

    二、当前我国服务型政府建设中存在的问题

    （一）政府公共服务异化现象

    由于在认识上对公共服务存在误区，以及对于人的发展及其人性规律认识的不够，在服务型政府建设中还存在这片面强调经济发展，忽视人尤其是弱势群体的发展；片面追求物质增长，忽视公民权利；将发展等同于经济（GDP）的增长，忽视生态效益的提升等倾向。认为公共服务就是不计成本上项目、重投入轻产出，在不了解市场供给与需求的情况下，依靠行政手段为企业制定政策。政府公共部门不是着眼于长期为公众提供优质、高效的服务，而是采取“动员式”的方法进行突击服务，公众没有得到应有的实惠，导致“形式化服务”、“利益化服务”、“强制化服务”、“运动式服务”等服务异化问题的存在。另外，“官本位”思想的影响及政府公共部门的“自我利益的追求”、“自我利益最大化”使公共服务政策在维护公共利益、实现公民权利方面显得乏力。

    （二）政府职能转变不到位

    在改革实践中，政府通过深化行政审批制度改革、引人市场机制，促进了政府职能的转变。但由于历史的原因，长期以来我国一直是“强政府、弱社会”，公众过多地依靠于政府。目前的状况是，政府职能仍未发生根本性转变，公共服务职能仍未落实到位。政府在经济发展中起主体作用，包揽了许多本该由市场自身承担的经济职能，直接管了一些管不了也管不好的事情。职能“越位”、“缺位”和“错位”的问题还同时存在。从现实情况看，许多现代社会所需要的政府服务未能得到及时、有效供给。在“缺位”方面，如社会保障、公共预防保健、老龄人口服务、基础教育、流动人口服务、农村公共服务、就业服务、住房、产权保护、弱势群体权益维护等服务不到位；在“越位”方面，如微观手段多，宏观手段少，过多干预企业的生产经营活动，设有过多的行政审批关卡，致使企业常常围绕着政府转，甚至有的地方政府热衷于帮企业跑项目、要贷款、搞销售和办展览等具体事务。在“错位”方面，政府既是市场规则的制定者，又是国有资产的所有者，还是社会的管理者，政府一方面以管理者身份管理市场，一方面又作为国有企业的所有者进入市场，这必然会导致市场竞争的扭曲。竞争缺乏造成的垄断，导致“寻租”行为发生，严重损害了社会的公共利益。

    （三）政府公共服务监督机制不健全

    政府公共服务监督机制不完善、监督效果不理想，存在着监督“重叠带”和“真空带”。一是公共行政监督法规不完善，监督制度规定过于抽象与笼统，可操作性不强。公共服务立法不完善，缺乏健全的监督法规体系。我国宪法中规定的有关群众的监督权利还没有通过专门法律加以具体规定，权利的行使还缺乏法律设定的可操作性程序，致使公众对政府机关的监督在一定程度上受到限制。二是各种监督机构和监督力量各自为政，缺乏有效的沟通与协调机制，没有形成全方位的“网络”式监督。政府部门内外的各种监督之间的关系还没有理顺，各监督主体都程度不同地存在着监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体的问题，且彼此又缺乏联系和沟通，工作中往往各自为政，未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体。因此，监督工作中难免存在“重叠带”和“真空带”，导致有的事情多个部门插手，有的事情无任何部门问津，尤其是对那些界限模糊不清的案件，各监督部门之间更是互相推诿扯皮、无人问津或无人监督。在缺乏监督合力的同时，有些制度规定的内容也滞后于实践，执行制度的随意性比较大。三是缺乏由外向内和自下而上以及全过程的监督机制。公共行政监督方式可分为事前、事中、事后三种形式。只有三者有机结合，全方位展开，方能形成有效的监督合力。

    （四）政府绩效评估主体单一

    政府绩效评估主体单一，多元化主体参与度不够，难以提高公众对政府绩效的满意度。评估政府绩效的根本标准是人民群众对其绩效的满意程度。但我国目前的政府绩效评估是以官方为主，其评估主体多是政府内部的评估，尤其是上级对下级的评估，部门的自我评估较少，公众的参与就更少，即使有时举行“公民评议政府”活动，但由于信息不对称，政府公共服务行为的全过程缺乏公开性、透明性等诸多原因，公民不可能对其绩效作出客观和准确的评价，绩效评价也不能直接有效地反映公民的需要，只能是公民的“形式参与”或“有限参与”。

    （五）政府公共服务供给与公民需求未能契合

    公共服务尚不适应人民群众日益增长的公共需求。政府公共决策缺乏“公共性”，集中体现在将公共决策仅视为政府的事务，公众不能有效参与公共决策。在政府公共事务管理与服务决策供给中，公众参与公共决策的机制尚未建立，政府既没做到广泛开展公共政策与实施的宣传和教育活动，广大公众也不了解相关信息以及自己所具备的话语权。政府在有效依靠社会公众或非政府组织协调各种社会力量参与公共服务供给平台的创建方面，没有与公众形成有效的互动对话机制，致使社会组织的力量难以得到有效发挥，公众的合理需求得不到满足，进而造成了政府公共服务供给与公众需求未能契合。

    （六）公共服务效率低且不均衡

    由于政府决策机制的相对封闭和公众参与有限，导致政府提供的公共服务很难满足公众的实际需求，公共服务供给在城乡、区域不平衡，严重浪费了社会的公共资源，导致了贫富差距、城乡差距和地区差距日益加大，在一定程度上使公民的生存权和发展权的保障和维护受到了影响，尤其是弱势群体的权益没有得到应有的保障。这既不利于创造一个良好、公正、健康和机会均等的人文制度环境，也不利于公共资源的有效、均衡配置。

    三、新公共服务视角下服务型政府建设的路径选择

    （一）确立政府公共服务的公共利益价值

    新公共服务的核心原则之一就是重新确定公共利益在政府公共服务中的中心地位。政府公共部门及其工作人员要超越部门利益和个人利益，将群众利益、公共利益放在首位，并且按照公共利益行事，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。政府必须广泛开展政策制定和政策执行过程中的对话活动，以确保公民有效参与的实现。在增进公共利益过程中，政府不一定要制定出使每一个公众都非常满意的政策，而是要注重公众在公共事务中广泛而有效的参与。政府作为社会治理系统中的一个关键角色，它的行为必须符合公众的意愿和利益要求，以公共利益为诉求出发点，将实现社会的公共利益作为其存在的合法性基础。

    （二）进一步转变政府职能

    当前，政府的重要任务之一是推进政府职能的进一步转变。目前，政府的职能为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。其中公共服务职能是核心职能。政府要创新公共服务和管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，减少对微观经济活动的干预，努力完善市场规则制度，加强在产权保护、质量监管、优秀人才培养等方面的公共服务，严格按照规则办事。市场经济与和谐社会呼唤有限政府，要求公共行政权力接受监督和制约，就是将政府职能相应地转移给市场和社会。随着社会治理主体的多元化、政府权力将逐渐缩小。随社会自由活动范围的逐渐扩大，社会能力的增强，必然要求减少行政权力，将原来由政府管理的经济、教育、科学、文化、生态环境等部分职能“外包”给社会。政府应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡市场能解决的就交给市场去处理，凡市场不能解决的就由政府部门处理或政府和市场合作处理，也就是要根据市场和公众的需要实现政府职能的分解和重组。政府要认真履行好监管和服务职责，承担 “监管者”、“服务者”和“协调者”的角色，尊重市场和企业的主体地位。

    （三）健全政府公共服务监督与问责机制

    孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”当今社会是信息化的社会，信息是一种资源，也是一种权利，公共信息公开是大势所趋。公共服务的提供需要一系列的条件作支撑，除了推进法律法规的制定外，政府的有效监管也是公共服务供给法制化的关键。政府要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素，把握好监管的尺度，对其中的关键环节和重要因素实施监控，建立有效的责任追究制度。政务公开是现代公共行政改革的潮流，是政府有效履行公共管理和服务职能的保证。让权力在阳光下运行，就必须公开政府公共部门信息，公开权力运行的全过程，加强对权力运行过程中决策权和执行权的有效监督和制约，完善行政问责机制。政务信息公开要及时准确，要充分保障公民的知情权和监督权，打造透明政府，推进服务型政府建设。

    （四）确立以公众为中心的多元化绩效评估主体

    服务型政府建设需要健全政府绩效评估机制。政府绩效评估是对政府及其公务员行为的间接控制。当今中国，公众的权利意识不断增强，按照新公共服务理论的要求，评估政府绩效的参照系应该是社会公众。由于当前我国公众的参与意识、参与能力有待进一步提升，有效实现对政府绩效的监督和评价需要公众、政府部门、新闻舆论、营利性组织、第三部门和独立的绩效评估组织的联合。政府绩效评估要以“公众满意度”为导向，通过以公众为中心的多元化绩效评估实现对政府的有效监督，取得更为科学、准确、有效的评估结果，促进服务型政府建设与发展。

    （五）政府公共服务必须坚持以人为本

    科学发展观的核心是以人为本。就政府工作而言，所谓以人为本，就是指政府要始终把实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点，真正做到施政为了人民、施政依靠人民、施政成果由人民分享。服务型政府建设需要以人为本，努力改善民生，需要社会的健康持续发展，更需要关注发展中人的存在。实现以人为本，要切实维护社会的公平正义；法治应成为整个社会的准则，政府需要通过完善法律、完善的制度和清晰的规则让公民充分感受到社会的公平正义；坚持以人为本，政府要尊重人民主体地位，在制定政策或进行决策时，应吸纳公众的建议和意见，接受公众监督，将人民高兴不高兴，人民满意不满意作为检验工作成效的标准。

    （六）推进政府公共服务的协同治理

    新公共服务理论关注社会治理和公民参与，实现社会治理和改进对话。根据政府与市场、社会组织各自在公共服务中的角色定位，重建政府与市场、社会的合作互动关系，是推进服务型政府建设的又一路径选择。

    ⒈合理界定政府、市场、社会的边界。政府与市场、社会的边界需要法律加以规制。合理界定政府、市场、社会的边界，优化政府公共服务市场化、社会化的制度环境，形成公共服务职责体系。对那些不具备规模经济效应、进入门槛不高的公共服务，逐步向民营企业和民间组织开放；对那些规模经济效应明显、进入门槛较高的公共服务，主要引入市场机制，加强公共部门内部的竞争；对仍需要依靠公共部门来提供的公共服务，例如基础教育、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公平公正，提高供给的效率和效果。

    ⒉建立公共服务多元主体协同的有效机制。积极推进社会管理和公共服务由政府单一主体向市场、社会、公民参与管理等多元主体的转换。政府需要灵活和适时采取政府出售、政府间协议、特许经营、合同承包、补助、公私协作、凭单、志愿服务、自我服务等多种模式提供公共服务。着力于建立政府部门与企业、市场、社会、公众个人的合作伙伴关系是建设服务型政府应采取的有效措施。要充分利用企业的资金与技术优势以及志愿者服务组织的服务，提高公共服务的质量、效益。

    ⒊增进政府与公众之间的互动。新公共服务理论以公众对行政过程的参与而著称。政府与公民之间需要彼此敞开心扉，开诚布公。政府要善于倾听公众的心声，创造条件和环境使政府与公众能够相互学习和对话。增强政府的回应性，将市场细分原则引入服务型政府建设以回应不同公众的多样化需求。信息化社会中信息的激增导致“等级制”趋向于“扁平化”和“网络化”的制度设计，因此，政府要创造环境和条件进行政务公开，与公众分享政府信息，知晓公众需求，回应公众需求，建立透明政府，以促进服务型政府的建设。

    【参考文献】

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    （责任编辑：牟春野）