以政策支持体系助推智慧居家养老服务发展
余晓艳+赵银侠
摘 要： “智慧居家養老”是应对老龄化挑战、破解养老压力、提高养老服务质量与效率、促进养老产业转型创新升级的突破口与重要途径。未来10年，我国养老服务将走出传统服务模式，迎来智慧居家养老产业的爆发期。西安市智慧养老发展有五种模式，这五种模式在西安市养老市场的发展还比较缓慢，智慧化水平还不够高，政府的推动力还不够强，智慧养老产品拓展市场还需努力。明确发展思路，提高智慧养老服务的覆盖面，加强规范化管理与政策激励，加强对线下养老服务机构的制度化、规范化管理，加大宣传倡导力度，提高老人对智慧养老服务的知晓率等是西安市居家养老服务发展的努力方向。
关键词： 政策； 支持体系； 智慧养老； 居家养老
中图分类号： F840.67 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.006
一、智慧居家养老服务发展的背景及重要意义
（一）研究背景
“智慧居家养老”理论研究与实践始于20世纪90年代，通过对前期相关研究成果梳理发现，其大致经历了以下发展脉络：
国外研究：国外智慧居家养老发展主要得益于科技进步与养老理念转变的双重影响。一是基于科技进步的智能化设备的居家养老应用。国外对机器人的研究起步较早，研究较为透彻，很早便开始探索运用机器人来解决一些老年问题。英国生命信托公司最早提出了 “全智能化老年系统”的构想，即基于物联网技术，在居家养老设备中植入电子芯片装置，使老年人的日常生活处于远程监控状态，如地面装置传感器，在老人摔倒时可发出警报，厨房装置传感器，在煤气泄漏时可发出报警等等。[1]随着科技进步，这一监控设备得到了不断丰富，已由最初的家庭内部的固定装置发展到可携带的挂件、手表、手环等设置，监控范围也拓展到老人生理体征、活动以及GPS定位等方面，并通过监控信息，提供老人所需的服务。二是基于养老理念的创新与转变。一方面，20世纪80年代，针对全球老龄化现象，联合国在维也纳召开了第一届老龄问题世界大会，通过了《老龄问题国际行动计划》，推进各国积极应对老龄化问题。随后，世界卫生组织通过推进“健康养老”、“积极养老”、“在地养老”等新理念，不断探寻解决养老问题的有效方案。[2] 另一方面，2008年11月IBM 在纽约召开的外国关系理事会上提出了“智慧地球”的理念与建设“智慧城市”的愿景，得到了世界各国的共鸣和认同，一些国家如美国、德国、丹麦、日本、韩国、新加坡等相继制定实施了智慧城市建设战略，在各国智慧城市的基础上衍生出的“智慧养老”的概念。[3] 国外关于智慧养老方面的研究主要集中在老年人使用互联网信息服务意愿调查、服务资源整合、法律法规与智慧养老评估体系等方面，智慧养老实践普遍处于局部小范围的探索阶段，尚未规模化大范围推进。
国内研究：国内智慧养老发展得益于国家养老发展战略与IT技术的合力推进。一是“居家养老”被国家确立为养老服务的重要发展方向。2006年，国家确立了建设“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务体系的战略构架，构想通过大力支持城乡社区居家养老服务中心（站） 建设等举措，应对“9073”老人的养老问题。而实践结果显示社区因服务人员短缺、专业服务水平低下等因素制约，无力承接国家政策赋予的居家养老服务功能。二是IT技术产品向居家养老服务市场的拓展应用，具有替代人力、提高服务效益的功能。我国IT界将现代信息、智能技术应用于居家养老，通过通信、定位、行动和生理体征等监测技术对老年人行为进行实时监测，提供急救、健康管理等服务。智能设备能较好地替代人工服务，缓解社区居家服务人员短缺的问题。[2] 自2007年开始，居家养老服务与信息科技结合的研究进入国内研究视野，十年间推出了大量的研究成果，主要集中在智慧养老服务实施的必要性、重要性、可行性研究，内涵与性质研究，运作模式、管理机制、技术分析、信息安全与专业人才等研究方面 [4]，研究范围与内容经历了不断扩展与深化过程。
但目前国内的研究成果多以理论层面的研究分析和实践经验研究为主，尚未深入到政策研究层面。本课题试图立足西安市养老服务发展需求，以智慧居家养老政策为切入点，全面分析智慧养老发展状况与发展瓶颈，理清发展思路与政策支持框架，为制定和完善智慧居家养老服务支持性政策提供理论参考。
（二）发展智慧居家养老的重要意义
“智慧居家养老”是现代技术革命推动催生的全球范围内的一场养老理念与模式创新，日益受到国内外的广泛关注，被视为应对老龄化挑战、破解养老压力、提高养老服务质量与效率、促进养老产业转型创新升级的突破口与重要途径。智慧居家养老将在整合养老服务资源、扩大服务范围、开展多样化与个性化服务、提高服务的便捷性与可及性、提升服务质量与专业化水平以及政府的决策水平等方面发挥独特的优势作用，将促进传统居家养老服务方式发生颠覆性改变。相对于传统养老，“智慧居家养老”具有普惠、高效、便捷、低成本、资源整合、多样化与个性化服务、促进传统养老服务业转型升级的积极功效。一是扩大了服务范围。“智慧居家养老”有能力将触角伸向每个有服务需求的老人，照顾到不同阶层老人的需要，扩大传统养老服务范围。二是提高了服务的便捷性与可及性。每个老人都能利用互联网信息技术平台上传自己的服务需求突破了时间、空间的限制，能实现服务需求与服务供给的及时有效对接，使服务获取变得更加便捷与及时。三是有利于养老服务资源整合，提高服务质量与专业化服务水平。通过智慧居家养老服务系统将分散的各类养老服务资源整合起来，针对服务需求，配置专业化服务资源，保障服务质量。四是有利于多样化、个性化服务的开展。“智慧养老将打破传统养老服务点对点，包对包的服务形式，实现了点对包的连接，运用相关技术将养老信息集成到一个载体上，该载体同时连接个人（点）和服务商（包），实现多样化服务与个性化服务”。[1]五是有利于科学决策。“智慧养老”利用信息服务平台，能大规模地收集涉老数据资料，提高政府的决策水平。“智慧养老”正是具备了以上传统养老服务所不具备的独特优势，得到了各级政府与企业、社会的普遍关注与推崇。中国政府已将智慧居家养老提升到国家老龄事业发展与产业创新的战略高度，出台了一系列政策进行重点推进。据预测，未来10年，我国养老服务将走出传统服务模式，迎来智慧居家养老产业的爆发期。
二、西安市智慧居家养老发展与政策支持状况
笔者对近年来中、省、市出台的智慧养老服务政策进行梳理，研究分析政策走向与特征。深入西安市智慧养老服务开展较好的机构、社区、企业进行实际调查，了解它们获得政策支持情况与政策需求。主要调查了莲湖区信息服务中心、碑林区瑞泉养老服务中心、西安市老年协会、陕西省荣德健康管理中心、西安力邦医疗网络科技有限公司、华美集团康桥健康管理中心、全乐康养服务中心等机构，与机构负责人进行了座谈。西安市智慧居家养老服务也取得一定进展，涌现出五种服务模式：
（一）以政府为主导的“公建民营”模式
“公建民营”模式的基本特征是政府出资建设，交由社会机构运营，政府每年拨付一定运营经费，平台为政府提供老龄人口基本信息，为辖区老人免费提供信息咨询服务、派单服务以及政府购买养老服务的监管等业务，具有显著的公共服务性质。西安市莲湖区信息服务中心是这一模式的典型代表。2011年莲湖区政府投资180万元建立了莲湖区居家养老服务信息平台，采取“公建民营”的方式交给社会组织管理运营，每年提供最低20万元的运营补贴支持。莲湖区创建了一级信息平台、二级服务、三级联动的社会化居家养老管理模式，一级平台是指区级居家养老服务信息平台，包括965668服务热线和www.965558.cn网两大部分；二级服务是指信息平台线上服务与社区居家养老线下服务相结合；三级联动是指区、街道、社区养老政务与服务需求信息联动。信息平台设置了政府审批和监督管理系统、社区养老服务管理系统、养老护理员外勤管理手机应用系统，平台终端延伸到区民政局老龄办、9个街道办、134个社区、老人和服务人员，平台吸纳区域内1000多家单位加盟，为辖区所有老人提供信息咨询、服务派单、服务监督、服务评价、主动关怀、紧急救助等公共服务。目前西安市由政府直接投资建设并正常运营的养老信息平台仅此一家。
（二）以企业为主导、政府支持建设运营的PPP模式
PPP模式的基本特征是企业筹建并自主运营，政府为平台建设提供一定的资金支持，为辖区老人提供低偿的线上线下服务。如，碑林区瑞泉智慧居家养老服务中心，是由瑞泉集团旗下的社会服务机构建设运营，碑林区政府为其提供了场地与200万元建设资金支持，中心还得到了陕西省福彩金支持的智慧居家养老服务项目400萬元的资金支持。中心采取服务中心+服务站点+信息平台+派出服务的运营方式，涉及日间照料、托管、医疗、配餐送餐、信息网络平台管理与服务等多方面服务内容，目前已建立了7个社区服务站，向辖区内的200多位老人免费发放了关户通、腕表等智能终端产品，终端用户每人每天交纳1元钱（360元/年）的信息服务费，便可享受全方位的信息服务。网络信息平台通过老年人携带的智能终端产品获取服务需求信息，指派企业或社会机构开展线下服务。这种模式在西安市也仅此一家。
（三）社会机构嵌入社区、以健康管理服务为重点内容的连锁自营模式
连锁自营模式的基本特征是，社区提供业务用房，社会机构自建信息网络平台、自购智能设备，以社区老人健康管理服务为主业，以日常生活服务为延伸，连锁经营、自负盈亏的运行方式。陕西全乐康养服务中心的“健康管理平台”是这一模式的典型代表。陕西全乐“健康管理平台”采取线上+线下管理服务模式，以互联网、物联网为媒介，建立了健康管理云平台，通过通讯、手机APP、网站、微信公众平台，开展线上健康管理服务；以社区为基地，现已接管了15个社区居家养老服务站，在每个社区服务站配备了健康一体机、中频治疗仪、艾灸治疗仪、远红外按摩仪等智能保健康复设备，通过连锁经营的方式，为社区老人提供慢性病管理、健康咨询、远程医疗、康复保健、义诊、营养配餐、健康宣传等医疗健康保健方面的线下服务，以及日间照料、精神慰藉、娱乐休闲、采购、交费等生活方面的线下延伸服务。中心实行会员制管理，会员每人每天交一元钱，将享受管理平台的健康管理服务。全乐康养服务中心以社会企业为主导，社区为阵地、智慧平台为载体、连锁经营为方式、健康管理为重点，便民服务为延伸的服务模式具有一定的创新性，将健康服务作为切入点，贴合了普通老年人医疗健康服务旺盛需求与失能老人的照护需求。
（四）以市场为主导的健康管理服务企业模式
健康管理服务企业模式的基本特征是：由社会资本或企业资本支撑，以健康管理服务为专营业务的智慧服务平台。一种是以医疗机构为支撑的健康管理服务平台。如：陕西康桥健康管理公司，以中医医院为支撑，建立了健康信息监测网络平台，实行会员制管理，为入会会员配置了腕表，通过监测数据为会员提供体检、健康讲座、远程诊疗等健康管理与服务。另一种是以智能产品研发企业为支撑的智慧健康管理服务平台，如：西安力邦医疗网络科技有限公司， 2016年企业成功研制出了“医患智能一体机”和智能腕表，为配合智能产品销售，企业建立了独立的老年人慢性病管理信息化平台，开发了 “医-医-患”服务机制，通过老人穿戴智能设备或社区安放的一体机采集身体健康数据（包括心率、体脂、血压、血糖、尿酸、总胆固醇、血脂、体温、身高、身体指数、体重等健康数据），企业网络信息平台与基层社区卫生中心（站）连网，基层签约家庭医生第一时间便能了解老人的身体状况并及时给予指导；老人的健康数据同时也到达企业的慢性病管理信息平台，进入慢性病预防与分析系统，根据分析结果，线上的医师助手给予用药指导或通过线上远程诊疗系统与大医院专家对接，给予更好的诊疗。西安市新城区卫生局采购了该企业研发的500块腕表，为本区困难老人免费发放，与企业合作为老人提供健康管理服务。这一服务机制的理论设计很好，但在实践中还没有被广泛应用，实践效果还无从考证。
（五）社区托养机构信息化管理模式
社区托养机构信息化管理的基本特征是，社区养老机构投资建立信息化管理平台，主要用于老年人基本信息、服务情况的管理与老人家属的互动。如莲湖区金宝美养老服务中心从2014年起，租赁小区单元房，建立社区嵌入式小型托老院，接收失能与半失能老人，提供全托护理服务。该机构目前在全市已建立了7所社区小型托老院。为了方便小型养老院管理与监督，机构花费60万元专门定制了一套信息管理平台，设置了APP软件和远程视频系统。通过智能信息平台实现了机构人事、财务、资产管理，护理服务管理，统计查询等信息化管理，通过在线视频能适时了解服务情况、老人身体状况与每天服务内容完成情况，改变了传统的管理方式，坐在屏幕前就能了解各分支机构的服务情况，大大节约了管理资源，提高了管理效率。
从西安市运行的各类智慧养老服务平台可以看出，政府主导和支持的智慧养老模式，服务对象更侧重于困境老人与普通老人，以提供信息服务与助餐、助医、家政等生活类服务为主要内容，具有较明显的公共服务性质。而以企业或社会机构为主导的智慧养老模式，其服务对象更侧重于有健康需求的人群，以提供健康管理、指导服务与健康产品为主要内容，具有较强的专业化服务性质，可以说老年人健康管理服务市场是企业与社会机构瞄准的拓展空间。
三、智慧居家养老存在的主要问题与困难
自从2008年国家提出“加强养老服务信息化建设”以来，已过去了近十年时间。在理论层面，概念不断演化，从“信息化养老”、“智能化养老”再到“智慧化养老”越提越高，重要性也日益得到高度肯定。但从实践层面看，全国各地大都处于局部试点、小范围运营状态，没有大的起色，西安市更是如此。
（一）西安市智慧养老发展存在的主要问题
1. 发展缓慢。政府主导的莲湖信息化养老服务模式，从2011年建成运营至今，西安市13个区县中仅此一家。企业主导与政府支持的碑林区瑞泉智慧养老模式，2016年建成运营后，关户通与腕表仅发放了200多部（块），利用智慧平台，仅开展了配餐送餐与陪护就医服务，服务对象较少、覆盖面小、服务内容较为单一，作用尚未得到充分发挥。市级信息服务平台已建成，目前还没有开始正式投入运行。
2. 运营困难。从健康管理切入的市场智慧养老模式，随着国家对保健品市场的治理与规范化管理，市场前景变得模糊不定，大多处于亏损或不赢利状态。如：陕西德荣智慧健康养老服务中心，从2015年开始在西安市社区陆续建立36所健康养老服务站，由于不赢利，目前大部分关门歇业，只剩下8家在运营。该机构负责人说：“社区服务比较难做，不赢利，叫好不叫座。企业在社区很难生存，没有可持续性。”另外，德荣公司前期投入了400多万元，建立了健康信息服务平台。由于后期运营还需要投入1300万元，机构无力投资，一直没有运行。该机构负责人说：“信息平台需要至少上3万用户，上1500家服务商，从理论上讲才能达到赢利点，才有可能实现可持续运营。由于投入费用太高，机构后期投不起，平台一直没有運行。”
3. 智慧化水平不高。从构架上看，在现有运行的信息网络平台中，要么是以居家老人生活类服务为主，要么以健康管理服务为主，没有一个平台具备链接政府、医疗卫生服务机构、社区、家庭及社会资源，多功能、多层次、宽覆盖的养老服务网络信息功能。另外各平台独立运行，互不搭界，养老服务信息数据无法共享和利用。从智能产品应用上看，高智能产品种类较少、普及率极低。一些基本的远程监控设备还没有普及，针对失能老人的安全监控服务、GPS定位服务普遍还没有开展起来；社区托老机构还没有配备基本的智能适老产品。在调查中我们仅看到健康体检“一体机”或“腕表”在西安市小范围内使用，只有个别机构引进了移动助浴车、双螺旋共振检测仪、安全监测设备等高智能设备，其他类智能产品鲜有应用。
4. 本地产品在本市较难打开销路。西安力邦医疗网络科技有限公司是一个集医药生产、医疗产品研发与医疗科技网络服务为一体的医疗产业集团，排名全国企业第80位，企业实力较强。2016年企业功成研制出了“医患智能一体机”和智能腕表，目前在全国各地已累计销售智能一体机2000多台、腕表80多万块。企业产品主要销往东南沿海城市、内蒙、洛阳、宁夏等地，在西安市的销量非常少，仅有新城区卫计局采购了500块腕表。这一现象说明本地企业的智能养老产品还没有得到政府的关注和扶持，另一方面也反映出西安智慧养老服务市场发展相当缓慢和滞后，急需给力。
（二）制约西安市智慧居家养老服务发展的因素分析
1. 国家相关信息化、智能化、智慧化养老发展政策不能及时落地。近十年来，国家出台了一系列推动信息化、智能化、智慧化养老服务发展方面的政策，这些国家政策大多是倡导性、宏观性政策，原则性较强，操作性较弱，一般不能直接指导地方具体实践，需要地方政府根据地情、市情对宏观政策进行细化、具体化、可操作性转化。纵观这么多年国家信息化、智能化养老方面的政策，真正转化为地方具体政策的不多。国家政策仅停留在倡导层面，得不到地方的响应与部署，智慧养老服务发展缺乏直接推力。
2. 地方智慧养老服务的发展定位不明确，缺乏整体规划设计。智慧养老服务与传统养老服务所不同的是服务手段发生了变化，传统养老服务是直接服务，智慧养老服务是借助互联网、物联网、科学技术手段与智能产品，通过信息网络平台中间环节而实现的服务，服务的对象人群没有变，服务方式发生了变化，服务内容有了较大拓展。那么，承接养老服务中间转介的信息网络平台，由谁来建设、由谁来运营、如何收费，收多少才能让老人满意、如何可持续运营；哪些服务属于公共服务范畴，哪些服务属于市场范畴等是地方智慧养老服务发展需要解决的根本性问题。只有理清了这些问题，地方智慧养老服务才能取得实质性发展。西安市政府对这一问题，目前还缺乏深入思考与全面规划，智慧养老服务发展缺乏明确思路。
3.老年人的消费观念与消费能力并没有因智慧养老时代的到来而有所改观。传统养老服务模式下存在的养老服务消费意识与能力弱，老年人不愿购买养老服务的现象，近年来并没有大的改观，未来一段时间智慧养老仍面临消费水平低、消费意愿不足等老问题。老年人的服务消费能力与意愿缺乏，难以形成市场规模仍旧是制约智慧养老平台可持续生存与发展的关键因素。
4. 政府投入不足。与其他同类城市相比较，西安市各类智能终端产品的应用率相对较低。如：杭州市政府采购，免费向老人安装“呼叫器”或发放“关爱手机”与“健康一体机”等终端设备累计达到15万块[5]（向运华2016），武汉政府免费发放智能腕表20万块，而西安市政府免费向老人发放的各类终端产品据不完全统计还不足1000块，受众面非常小。西安市政府购买智慧居家养老服务水平偏低。苏州姑苏区，全区约20多万老人，区政府每年购买智慧居家养老服务支出为1000万元；西安市莲湖区全区约13万老人，区政府每年购买智慧养老服务支出为200万元，差距较大。
5. “信任缺乏”是制约智慧养老服务发展的重要瓶颈。 信任关系”是影响智慧养老服务顺利开展的关键环节。智慧养老服务由线上服务+线下服务来完成，如何保障线上服务信息的可靠性与线下服务机构可靠性与安全性是智慧养老需要面对的重要问题。居家养老服务多为家政与生活照护方面的上门近身或贴身服务，获得老人与家属的高度信任是智慧居家养老服务开展的前提。调查中一位机构负责人说：“小区一位老人需要家政服务，我们推荐平台上注册的家政服务公司为他提供服务，他不接受，他要求我们的工作人员上门服务。老人们不信任平台推荐的社会机构，这也是我们目前上门服务开展不起来的一个重要原因。”无论智慧养老平台建设的多么高大上，无论进驻平台的商业服务机构有多多，不打通老人的“信任”关，一切都无从谈起。
四、推进智慧居家养老服务发展的对策建议
（一）正确定位智慧养老平台建设与运营的性质，统一认识
智慧养老服务平台建设与运营同样面临“养老事业”与“养老产业”的归属界定问题。首先市、区县政府应理清楚哪类智慧养老平台承接的是基本公共服务内容，体现的是政府公共责任，属于养老事业推动的范畴；哪类智慧养老平台承接的是商业性服务内容，应由市场来实现，属于养老产业发展的范畴。笔者认为，应将面向一个区域所有老年人的、综合性的信息网络服务平台确立为公共服务性质。这类平台的服务具有大众化、普惠性、非营利性、兜底性明显特点，满足的是普通老人与困境老人基本的生活照料、医疗健康、安全监控、养老资讯、心理帮扶等信息服务需求，是促进居家养老服务落地的有效保障，而这类服务没有多少赢利空间，市场一般不会进入，但又是智慧居家养老服务非常重要的、必不可少的内容，应纳入养老事业的范畴，其建设和运营应是政府义不容辞的责任。而那些以部分老年人为服务对象，专注于某一领域的提供专业化服务的智慧养老平台，具有明显的赢利空间或潜在的赢利空间，应归于养老产业发展范畴，由市场力量来推动，政府不需过多介入。在智慧养老服务发展初期各级政府应认清这一点，才能正确部署安排未来智慧居家养老工作，避免走弯路。
（二）明确发展思路，提高智慧养老服务的覆盖面
推进智慧居家养老服务实现全覆盖，充分满足97%居家老人的养老需求。尽快改变多年来西安市信息化、智能化养老服务局部、小范圍发展的现状，提高智慧养老服务的覆盖面，使其成为全市老人获取养老服务的基本手段与主要路径。笔者认为，西安市各级政府应积极行动起来，将研究部署公共智慧居家养老服务平台建设工作提上重要议程，就智慧养老平台构架、功能、标准、服务内容与方式、服务范围、运营方式等进行可行性研究。近期急需要做的有以下工作：
1. 研究制定公共智慧养老服务平台建设标准、服务标准与运营规范。首先，研究制定构建区县两级信息网络平台与街镇、社区、老人及社会服务机构网络联接或终端联接的，与政府政务信息平台、医疗信息平台、社会专业服务平台、市场服务平台对接的，多层次、多功能的智慧养老服务网络体系的方案。在方案中应明确区县级智慧居家养老服务平台所肩负的信息发布（包括养老政策信息、服务需求信息、服务资源信息等）、咨询、派单、服务监督、定位监控等基本服务功能；明确街道办与社区应肩负老年人口基本信息数据采集、服务资源聚集与审核等功能；明确服务商的服务规范与服务要求。其次，研究制定区县智慧养老平台硬件建设标准、服务体系标准、平台对接标准、行业规范、服务质量评估标准等制度规范，尽量使新建平台在规格、层次上趋于一致，顺利实现与市级平台对接、数据资源共享等功能。再次，合理定位市级信息平台的服务功能，研究确立市级平台与区县平台的服务功能分工与合作方案。市级信息平台应将重心放在养老服务数据统计分析与预判等功能方面。
2.制定区县公共智慧养老服务平台建设行动计划。除莲湖区与碑林区外，西安市其余11个区县应尽快将建设区县级智慧养老服务平台提上重要议程。市级层面要制定专门行动计划，具体部署区县平台建设任务。笔者强调在区县层面建立公共智慧网络信息平台，而不是在街镇或社区建立平台，主要是基于以下考虑：区县层面具有一定规模的老年人口，能形成规模效应，有利于实现企业的规模化、连锁化经营，提高养老服务的专业化服务水平；在区县范围内聚焦了一定规模的社会服务机构，有利于各种养老服务资源的整合，提高服务效率；在区县建立一个高规格的信息网络平台，比建立很多低规格的社区信息平台，更有利于节约建设成本、运营成本；区县属于独立行政主体，财政独立核算、社会福利政策独立实施，有利于开展针对困境老人的福利性服务，落实政府责任。只有西安市所有区县都建立起了公共智慧居家老服务平台，切实承担起本辖区综合性、普惠性养老信息化、智能化服务工作，智慧居家养老服务水平才有望真正得以提高。
（三）加大公共投入，引导智慧居家养老服务发展
西安市在前几年养老服务信息化建设过程中，公共财政投入力度较弱，与其他同类城市比较，发展较为滞后。在新一轮智慧居家养老服务发展中，西安市各级政府应积极行动起来，实现追赶超越。而加大各级财政以及国有资本的投入，是实现追赶超越的基础与保障。近期国家出台《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》提出：“充分发挥工业转型升级资金、专项资金、地方财政资金等财政资金的扶持作用，充分发挥国有资本的引领和放大作用，积极推进政府购买智慧养老服务”等方式推进智慧养老服务发展。《行动计划》为智慧养老服务建设资金投入指明了政策方向。西安市各级政府应按照中央政策框架，积极研究制定本地区智慧养老服务发展公共资金支持方案。应从以下方面切入：
1.制定区县公共智慧居家养老服务平台建设和运营的资金投入政策方案。对于承接政府公共服务的区县级智慧居家养老服务平台，政府应发挥主导作用，通过财政投入、福彩金投入和政府购买服务等方式支持平台建设与日常运营。
2.制定社会机构从事智慧居家养老服务的引导鼓励性政策。居家养老服务利润空间较小，从事这一服务的社会机构和企业基本上处于微利状态或维持状态。在智慧居家养老服务发展初期阶段，对于加盟公共智慧养老平台的服务商，应减免加盟费，减免税收，鼓励他们为老年人提供低偿服务；对当地智慧养老产品研发生产企业应给予政策支持，在同等质量条件下应优先在本地推广，培育本地智慧居家养老服务企业发展。对企业开发运营的智慧养老服务平台，制定扶持性政策，通过第三方评估，根据服务质量与社会反响，通过以奖代补的方式给予支持。
3.制定智能终端产品应用普及推广的支持性政策。市区县政府应加大购买智慧养老产品的力度，根据老年人的实际需要，尽量免费发放，免费使用，免费对象并逐步从困难老年群体扩展到普通老年群体，促进智慧居家养老服务的使用率，培育社会氛围。
（四）加强规范化管理与政策激励，构建“信任关系”
智慧养老是一个新生事物，需要一个认识和接受过程。智慧养老服务体系中的线上线下服务，只有被老人或家属信任、接受，才具有实质意义。
1. 加强对线下养老服务机构的制度化、规范化管理。加强对智慧居家养老线下服务机构资质的严格认定与规范化管理，将社会信誉良好、专业服务水平高的机构吸纳进平台。
2. 建立政策激励机制。研究制定智慧居家养老服务平台下线服务机构激励性政策，如税收优惠或减免、奖补等政策，引导社会服务机构为老人提供优质高效服务。
3. 建立服务监督、跟踪与反馈机制。利用现代信息技术手段，使平台管理者、老人及家属对下线服务商的服务质量进行适时跟踪监督、考核与评价，根据平时监督考核记录，每半年或一年进行一次服务质量评估，优胜劣汰，以高品质服务取信于老人。
4. 加大宣传倡导力度，提高老人对智慧养老服务的知晓率。“知晓”与“了解”是建立“信任关系”的前提。各类媒体应加大对智慧养老服务理念、智能产品与优势作用的宣传力度，通过多样化宣传设计，扩大宣传范围，提高知晓率，为建立信任关系奠定基础。
总之，智慧居家养老服务是一项新生事物，处于起步阶段，只有尽快构建支持性政策体系，才能有效保障这项事业健康可持续发展。
参考文献：
[1]白玫，朱慶华.智慧养老现状分析与发展对策[J].现代管理科学，2016，（9）.
[2]刘建兵，齐智， 邢永杰.智慧居家养老应如何发展？[J].中国信息界，2015，（12）.
[3]单忠献.智慧居家养老服务的实践模式与发展对策——以青岛为例[J].老龄科学研究，2016，（8）.
[4]孙梦楚.国内外智慧养老研究进展[J].特区经济，2016，（6）.
[5]向运华，等.养老服务体系创新：智慧养老地方实践与对策[J].西安财经学院学报，2016，（6）.
[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： “智慧居家養老”是应对老龄化挑战、破解养老压力、提高养老服务质量与效率、促进养老产业转型创新升级的突破口与重要途径。未来10年，我国养老服务将走出传统服务模式，迎来智慧居家养老产业的爆发期。西安市智慧养老发展有五种模式，这五种模式在西安市养老市场的发展还比较缓慢，智慧化水平还不够高，政府的推动力还不够强，智慧养老产品拓展市场还需努力。明确发展思路，提高智慧养老服务的覆盖面，加强规范化管理与政策激励，加强对线下养老服务机构的制度化、规范化管理，加大宣传倡导力度，提高老人对智慧养老服务的知晓率等是西安市居家养老服务发展的努力方向。
关键词： 政策； 支持体系； 智慧养老； 居家养老
中图分类号： F840.67 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.006
一、智慧居家养老服务发展的背景及重要意义
（一）研究背景
“智慧居家养老”理论研究与实践始于20世纪90年代，通过对前期相关研究成果梳理发现，其大致经历了以下发展脉络：
国外研究：国外智慧居家养老发展主要得益于科技进步与养老理念转变的双重影响。一是基于科技进步的智能化设备的居家养老应用。国外对机器人的研究起步较早，研究较为透彻，很早便开始探索运用机器人来解决一些老年问题。英国生命信托公司最早提出了 “全智能化老年系统”的构想，即基于物联网技术，在居家养老设备中植入电子芯片装置，使老年人的日常生活处于远程监控状态，如地面装置传感器，在老人摔倒时可发出警报，厨房装置传感器，在煤气泄漏时可发出报警等等。[1]随着科技进步，这一监控设备得到了不断丰富，已由最初的家庭内部的固定装置发展到可携带的挂件、手表、手环等设置，监控范围也拓展到老人生理体征、活动以及GPS定位等方面，并通过监控信息，提供老人所需的服务。二是基于养老理念的创新与转变。一方面，20世纪80年代，针对全球老龄化现象，联合国在维也纳召开了第一届老龄问题世界大会，通过了《老龄问题国际行动计划》，推进各国积极应对老龄化问题。随后，世界卫生组织通过推进“健康养老”、“积极养老”、“在地养老”等新理念，不断探寻解决养老问题的有效方案。[2] 另一方面，2008年11月IBM 在纽约召开的外国关系理事会上提出了“智慧地球”的理念与建设“智慧城市”的愿景，得到了世界各国的共鸣和认同，一些国家如美国、德国、丹麦、日本、韩国、新加坡等相继制定实施了智慧城市建设战略，在各国智慧城市的基础上衍生出的“智慧养老”的概念。[3] 国外关于智慧养老方面的研究主要集中在老年人使用互联网信息服务意愿调查、服务资源整合、法律法规与智慧养老评估体系等方面，智慧养老实践普遍处于局部小范围的探索阶段，尚未规模化大范围推进。
国内研究：国内智慧养老发展得益于国家养老发展战略与IT技术的合力推进。一是“居家养老”被国家确立为养老服务的重要发展方向。2006年，国家确立了建设“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务体系的战略构架，构想通过大力支持城乡社区居家养老服务中心（站） 建设等举措，应对“9073”老人的养老问题。而实践结果显示社区因服务人员短缺、专业服务水平低下等因素制约，无力承接国家政策赋予的居家养老服务功能。二是IT技术产品向居家养老服务市场的拓展应用，具有替代人力、提高服务效益的功能。我国IT界将现代信息、智能技术应用于居家养老，通过通信、定位、行动和生理体征等监测技术对老年人行为进行实时监测，提供急救、健康管理等服务。智能设备能较好地替代人工服务，缓解社区居家服务人员短缺的问题。[2] 自2007年开始，居家养老服务与信息科技结合的研究进入国内研究视野，十年间推出了大量的研究成果，主要集中在智慧养老服务实施的必要性、重要性、可行性研究，内涵与性质研究，运作模式、管理机制、技术分析、信息安全与专业人才等研究方面 [4]，研究范围与内容经历了不断扩展与深化过程。
但目前国内的研究成果多以理论层面的研究分析和实践经验研究为主，尚未深入到政策研究层面。本课题试图立足西安市养老服务发展需求，以智慧居家养老政策为切入点，全面分析智慧养老发展状况与发展瓶颈，理清发展思路与政策支持框架，为制定和完善智慧居家养老服务支持性政策提供理论参考。
（二）发展智慧居家养老的重要意义
“智慧居家养老”是现代技术革命推动催生的全球范围内的一场养老理念与模式创新，日益受到国内外的广泛关注，被视为应对老龄化挑战、破解养老压力、提高养老服务质量与效率、促进养老产业转型创新升级的突破口与重要途径。智慧居家养老将在整合养老服务资源、扩大服务范围、开展多样化与个性化服务、提高服务的便捷性与可及性、提升服务质量与专业化水平以及政府的决策水平等方面发挥独特的优势作用，将促进传统居家养老服务方式发生颠覆性改变。相对于传统养老，“智慧居家养老”具有普惠、高效、便捷、低成本、资源整合、多样化与个性化服务、促进传统养老服务业转型升级的积极功效。一是扩大了服务范围。“智慧居家养老”有能力将触角伸向每个有服务需求的老人，照顾到不同阶层老人的需要，扩大传统养老服务范围。二是提高了服务的便捷性与可及性。每个老人都能利用互联网信息技术平台上传自己的服务需求突破了时间、空间的限制，能实现服务需求与服务供给的及时有效对接，使服务获取变得更加便捷与及时。三是有利于养老服务资源整合，提高服务质量与专业化服务水平。通过智慧居家养老服务系统将分散的各类养老服务资源整合起来，针对服务需求，配置专业化服务资源，保障服务质量。四是有利于多样化、个性化服务的开展。“智慧养老将打破传统养老服务点对点，包对包的服务形式，实现了点对包的连接，运用相关技术将养老信息集成到一个载体上，该载体同时连接个人（点）和服务商（包），实现多样化服务与个性化服务”。[1]五是有利于科学决策。“智慧养老”利用信息服务平台，能大规模地收集涉老数据资料，提高政府的决策水平。“智慧养老”正是具备了以上传统养老服务所不具备的独特优势，得到了各级政府与企业、社会的普遍关注与推崇。中国政府已将智慧居家养老提升到国家老龄事业发展与产业创新的战略高度，出台了一系列政策进行重点推进。据预测，未来10年，我国养老服务将走出传统服务模式，迎来智慧居家养老产业的爆发期。
二、西安市智慧居家养老发展与政策支持状况
笔者对近年来中、省、市出台的智慧养老服务政策进行梳理，研究分析政策走向与特征。深入西安市智慧养老服务开展较好的机构、社区、企业进行实际调查，了解它们获得政策支持情况与政策需求。主要调查了莲湖区信息服务中心、碑林区瑞泉养老服务中心、西安市老年协会、陕西省荣德健康管理中心、西安力邦医疗网络科技有限公司、华美集团康桥健康管理中心、全乐康养服务中心等机构，与机构负责人进行了座谈。西安市智慧居家养老服务也取得一定进展，涌现出五种服务模式：
（一）以政府为主导的“公建民营”模式
“公建民营”模式的基本特征是政府出资建设，交由社会机构运营，政府每年拨付一定运营经费，平台为政府提供老龄人口基本信息，为辖区老人免费提供信息咨询服务、派单服务以及政府购买养老服务的监管等业务，具有显著的公共服务性质。西安市莲湖区信息服务中心是这一模式的典型代表。2011年莲湖区政府投资180万元建立了莲湖区居家养老服务信息平台，采取“公建民营”的方式交给社会组织管理运营，每年提供最低20万元的运营补贴支持。莲湖区创建了一级信息平台、二级服务、三级联动的社会化居家养老管理模式，一级平台是指区级居家养老服务信息平台，包括965668服务热线和www.965558.cn网两大部分；二级服务是指信息平台线上服务与社区居家养老线下服务相结合；三级联动是指区、街道、社区养老政务与服务需求信息联动。信息平台设置了政府审批和监督管理系统、社区养老服务管理系统、养老护理员外勤管理手机应用系统，平台终端延伸到区民政局老龄办、9个街道办、134个社区、老人和服务人员，平台吸纳区域内1000多家单位加盟，为辖区所有老人提供信息咨询、服务派单、服务监督、服务评价、主动关怀、紧急救助等公共服务。目前西安市由政府直接投资建设并正常运营的养老信息平台仅此一家。
（二）以企业为主导、政府支持建设运营的PPP模式
PPP模式的基本特征是企业筹建并自主运营，政府为平台建设提供一定的资金支持，为辖区老人提供低偿的线上线下服务。如，碑林区瑞泉智慧居家养老服务中心，是由瑞泉集团旗下的社会服务机构建设运营，碑林区政府为其提供了场地与200万元建设资金支持，中心还得到了陕西省福彩金支持的智慧居家养老服务项目400萬元的资金支持。中心采取服务中心+服务站点+信息平台+派出服务的运营方式，涉及日间照料、托管、医疗、配餐送餐、信息网络平台管理与服务等多方面服务内容，目前已建立了7个社区服务站，向辖区内的200多位老人免费发放了关户通、腕表等智能终端产品，终端用户每人每天交纳1元钱（360元/年）的信息服务费，便可享受全方位的信息服务。网络信息平台通过老年人携带的智能终端产品获取服务需求信息，指派企业或社会机构开展线下服务。这种模式在西安市也仅此一家。
（三）社会机构嵌入社区、以健康管理服务为重点内容的连锁自营模式
连锁自营模式的基本特征是，社区提供业务用房，社会机构自建信息网络平台、自购智能设备，以社区老人健康管理服务为主业，以日常生活服务为延伸，连锁经营、自负盈亏的运行方式。陕西全乐康养服务中心的“健康管理平台”是这一模式的典型代表。陕西全乐“健康管理平台”采取线上+线下管理服务模式，以互联网、物联网为媒介，建立了健康管理云平台，通过通讯、手机APP、网站、微信公众平台，开展线上健康管理服务；以社区为基地，现已接管了15个社区居家养老服务站，在每个社区服务站配备了健康一体机、中频治疗仪、艾灸治疗仪、远红外按摩仪等智能保健康复设备，通过连锁经营的方式，为社区老人提供慢性病管理、健康咨询、远程医疗、康复保健、义诊、营养配餐、健康宣传等医疗健康保健方面的线下服务，以及日间照料、精神慰藉、娱乐休闲、采购、交费等生活方面的线下延伸服务。中心实行会员制管理，会员每人每天交一元钱，将享受管理平台的健康管理服务。全乐康养服务中心以社会企业为主导，社区为阵地、智慧平台为载体、连锁经营为方式、健康管理为重点，便民服务为延伸的服务模式具有一定的创新性，将健康服务作为切入点，贴合了普通老年人医疗健康服务旺盛需求与失能老人的照护需求。
（四）以市场为主导的健康管理服务企业模式
健康管理服务企业模式的基本特征是：由社会资本或企业资本支撑，以健康管理服务为专营业务的智慧服务平台。一种是以医疗机构为支撑的健康管理服务平台。如：陕西康桥健康管理公司，以中医医院为支撑，建立了健康信息监测网络平台，实行会员制管理，为入会会员配置了腕表，通过监测数据为会员提供体检、健康讲座、远程诊疗等健康管理与服务。另一种是以智能产品研发企业为支撑的智慧健康管理服务平台，如：西安力邦医疗网络科技有限公司， 2016年企业成功研制出了“医患智能一体机”和智能腕表，为配合智能产品销售，企业建立了独立的老年人慢性病管理信息化平台，开发了 “医-医-患”服务机制，通过老人穿戴智能设备或社区安放的一体机采集身体健康数据（包括心率、体脂、血压、血糖、尿酸、总胆固醇、血脂、体温、身高、身体指数、体重等健康数据），企业网络信息平台与基层社区卫生中心（站）连网，基层签约家庭医生第一时间便能了解老人的身体状况并及时给予指导；老人的健康数据同时也到达企业的慢性病管理信息平台，进入慢性病预防与分析系统，根据分析结果，线上的医师助手给予用药指导或通过线上远程诊疗系统与大医院专家对接，给予更好的诊疗。西安市新城区卫生局采购了该企业研发的500块腕表，为本区困难老人免费发放，与企业合作为老人提供健康管理服务。这一服务机制的理论设计很好，但在实践中还没有被广泛应用，实践效果还无从考证。
（五）社区托养机构信息化管理模式
社区托养机构信息化管理的基本特征是，社区养老机构投资建立信息化管理平台，主要用于老年人基本信息、服务情况的管理与老人家属的互动。如莲湖区金宝美养老服务中心从2014年起，租赁小区单元房，建立社区嵌入式小型托老院，接收失能与半失能老人，提供全托护理服务。该机构目前在全市已建立了7所社区小型托老院。为了方便小型养老院管理与监督，机构花费60万元专门定制了一套信息管理平台，设置了APP软件和远程视频系统。通过智能信息平台实现了机构人事、财务、资产管理，护理服务管理，统计查询等信息化管理，通过在线视频能适时了解服务情况、老人身体状况与每天服务内容完成情况，改变了传统的管理方式，坐在屏幕前就能了解各分支机构的服务情况，大大节约了管理资源，提高了管理效率。
从西安市运行的各类智慧养老服务平台可以看出，政府主导和支持的智慧养老模式，服务对象更侧重于困境老人与普通老人，以提供信息服务与助餐、助医、家政等生活类服务为主要内容，具有较明显的公共服务性质。而以企业或社会机构为主导的智慧养老模式，其服务对象更侧重于有健康需求的人群，以提供健康管理、指导服务与健康产品为主要内容，具有较强的专业化服务性质，可以说老年人健康管理服务市场是企业与社会机构瞄准的拓展空间。
三、智慧居家养老存在的主要问题与困难
自从2008年国家提出“加强养老服务信息化建设”以来，已过去了近十年时间。在理论层面，概念不断演化，从“信息化养老”、“智能化养老”再到“智慧化养老”越提越高，重要性也日益得到高度肯定。但从实践层面看，全国各地大都处于局部试点、小范围运营状态，没有大的起色，西安市更是如此。
（一）西安市智慧养老发展存在的主要问题
1. 发展缓慢。政府主导的莲湖信息化养老服务模式，从2011年建成运营至今，西安市13个区县中仅此一家。企业主导与政府支持的碑林区瑞泉智慧养老模式，2016年建成运营后，关户通与腕表仅发放了200多部（块），利用智慧平台，仅开展了配餐送餐与陪护就医服务，服务对象较少、覆盖面小、服务内容较为单一，作用尚未得到充分发挥。市级信息服务平台已建成，目前还没有开始正式投入运行。
2. 运营困难。从健康管理切入的市场智慧养老模式，随着国家对保健品市场的治理与规范化管理，市场前景变得模糊不定，大多处于亏损或不赢利状态。如：陕西德荣智慧健康养老服务中心，从2015年开始在西安市社区陆续建立36所健康养老服务站，由于不赢利，目前大部分关门歇业，只剩下8家在运营。该机构负责人说：“社区服务比较难做，不赢利，叫好不叫座。企业在社区很难生存，没有可持续性。”另外，德荣公司前期投入了400多万元，建立了健康信息服务平台。由于后期运营还需要投入1300万元，机构无力投资，一直没有运行。该机构负责人说：“信息平台需要至少上3万用户，上1500家服务商，从理论上讲才能达到赢利点，才有可能实现可持续运营。由于投入费用太高，机构后期投不起，平台一直没有運行。”
3. 智慧化水平不高。从构架上看，在现有运行的信息网络平台中，要么是以居家老人生活类服务为主，要么以健康管理服务为主，没有一个平台具备链接政府、医疗卫生服务机构、社区、家庭及社会资源，多功能、多层次、宽覆盖的养老服务网络信息功能。另外各平台独立运行，互不搭界，养老服务信息数据无法共享和利用。从智能产品应用上看，高智能产品种类较少、普及率极低。一些基本的远程监控设备还没有普及，针对失能老人的安全监控服务、GPS定位服务普遍还没有开展起来；社区托老机构还没有配备基本的智能适老产品。在调查中我们仅看到健康体检“一体机”或“腕表”在西安市小范围内使用，只有个别机构引进了移动助浴车、双螺旋共振检测仪、安全监测设备等高智能设备，其他类智能产品鲜有应用。
4. 本地产品在本市较难打开销路。西安力邦医疗网络科技有限公司是一个集医药生产、医疗产品研发与医疗科技网络服务为一体的医疗产业集团，排名全国企业第80位，企业实力较强。2016年企业功成研制出了“医患智能一体机”和智能腕表，目前在全国各地已累计销售智能一体机2000多台、腕表80多万块。企业产品主要销往东南沿海城市、内蒙、洛阳、宁夏等地，在西安市的销量非常少，仅有新城区卫计局采购了500块腕表。这一现象说明本地企业的智能养老产品还没有得到政府的关注和扶持，另一方面也反映出西安智慧养老服务市场发展相当缓慢和滞后，急需给力。
（二）制约西安市智慧居家养老服务发展的因素分析
1. 国家相关信息化、智能化、智慧化养老发展政策不能及时落地。近十年来，国家出台了一系列推动信息化、智能化、智慧化养老服务发展方面的政策，这些国家政策大多是倡导性、宏观性政策，原则性较强，操作性较弱，一般不能直接指导地方具体实践，需要地方政府根据地情、市情对宏观政策进行细化、具体化、可操作性转化。纵观这么多年国家信息化、智能化养老方面的政策，真正转化为地方具体政策的不多。国家政策仅停留在倡导层面，得不到地方的响应与部署，智慧养老服务发展缺乏直接推力。
2. 地方智慧养老服务的发展定位不明确，缺乏整体规划设计。智慧养老服务与传统养老服务所不同的是服务手段发生了变化，传统养老服务是直接服务，智慧养老服务是借助互联网、物联网、科学技术手段与智能产品，通过信息网络平台中间环节而实现的服务，服务的对象人群没有变，服务方式发生了变化，服务内容有了较大拓展。那么，承接养老服务中间转介的信息网络平台，由谁来建设、由谁来运营、如何收费，收多少才能让老人满意、如何可持续运营；哪些服务属于公共服务范畴，哪些服务属于市场范畴等是地方智慧养老服务发展需要解决的根本性问题。只有理清了这些问题，地方智慧养老服务才能取得实质性发展。西安市政府对这一问题，目前还缺乏深入思考与全面规划，智慧养老服务发展缺乏明确思路。
3.老年人的消费观念与消费能力并没有因智慧养老时代的到来而有所改观。传统养老服务模式下存在的养老服务消费意识与能力弱，老年人不愿购买养老服务的现象，近年来并没有大的改观，未来一段时间智慧养老仍面临消费水平低、消费意愿不足等老问题。老年人的服务消费能力与意愿缺乏，难以形成市场规模仍旧是制约智慧养老平台可持续生存与发展的关键因素。
4. 政府投入不足。与其他同类城市相比较，西安市各类智能终端产品的应用率相对较低。如：杭州市政府采购，免费向老人安装“呼叫器”或发放“关爱手机”与“健康一体机”等终端设备累计达到15万块[5]（向运华2016），武汉政府免费发放智能腕表20万块，而西安市政府免费向老人发放的各类终端产品据不完全统计还不足1000块，受众面非常小。西安市政府购买智慧居家养老服务水平偏低。苏州姑苏区，全区约20多万老人，区政府每年购买智慧居家养老服务支出为1000万元；西安市莲湖区全区约13万老人，区政府每年购买智慧养老服务支出为200万元，差距较大。
5. “信任缺乏”是制约智慧养老服务发展的重要瓶颈。 信任关系”是影响智慧养老服务顺利开展的关键环节。智慧养老服务由线上服务+线下服务来完成，如何保障线上服务信息的可靠性与线下服务机构可靠性与安全性是智慧养老需要面对的重要问题。居家养老服务多为家政与生活照护方面的上门近身或贴身服务，获得老人与家属的高度信任是智慧居家养老服务开展的前提。调查中一位机构负责人说：“小区一位老人需要家政服务，我们推荐平台上注册的家政服务公司为他提供服务，他不接受，他要求我们的工作人员上门服务。老人们不信任平台推荐的社会机构，这也是我们目前上门服务开展不起来的一个重要原因。”无论智慧养老平台建设的多么高大上，无论进驻平台的商业服务机构有多多，不打通老人的“信任”关，一切都无从谈起。
四、推进智慧居家养老服务发展的对策建议
（一）正确定位智慧养老平台建设与运营的性质，统一认识
智慧养老服务平台建设与运营同样面临“养老事业”与“养老产业”的归属界定问题。首先市、区县政府应理清楚哪类智慧养老平台承接的是基本公共服务内容，体现的是政府公共责任，属于养老事业推动的范畴；哪类智慧养老平台承接的是商业性服务内容，应由市场来实现，属于养老产业发展的范畴。笔者认为，应将面向一个区域所有老年人的、综合性的信息网络服务平台确立为公共服务性质。这类平台的服务具有大众化、普惠性、非营利性、兜底性明显特点，满足的是普通老人与困境老人基本的生活照料、医疗健康、安全监控、养老资讯、心理帮扶等信息服务需求，是促进居家养老服务落地的有效保障，而这类服务没有多少赢利空间，市场一般不会进入，但又是智慧居家养老服务非常重要的、必不可少的内容，应纳入养老事业的范畴，其建设和运营应是政府义不容辞的责任。而那些以部分老年人为服务对象，专注于某一领域的提供专业化服务的智慧养老平台，具有明显的赢利空间或潜在的赢利空间，应归于养老产业发展范畴，由市场力量来推动，政府不需过多介入。在智慧养老服务发展初期各级政府应认清这一点，才能正确部署安排未来智慧居家养老工作，避免走弯路。
（二）明确发展思路，提高智慧养老服务的覆盖面
推进智慧居家养老服务实现全覆盖，充分满足97%居家老人的养老需求。尽快改变多年来西安市信息化、智能化养老服务局部、小范圍发展的现状，提高智慧养老服务的覆盖面，使其成为全市老人获取养老服务的基本手段与主要路径。笔者认为，西安市各级政府应积极行动起来，将研究部署公共智慧居家养老服务平台建设工作提上重要议程，就智慧养老平台构架、功能、标准、服务内容与方式、服务范围、运营方式等进行可行性研究。近期急需要做的有以下工作：
1. 研究制定公共智慧养老服务平台建设标准、服务标准与运营规范。首先，研究制定构建区县两级信息网络平台与街镇、社区、老人及社会服务机构网络联接或终端联接的，与政府政务信息平台、医疗信息平台、社会专业服务平台、市场服务平台对接的，多层次、多功能的智慧养老服务网络体系的方案。在方案中应明确区县级智慧居家养老服务平台所肩负的信息发布（包括养老政策信息、服务需求信息、服务资源信息等）、咨询、派单、服务监督、定位监控等基本服务功能；明确街道办与社区应肩负老年人口基本信息数据采集、服务资源聚集与审核等功能；明确服务商的服务规范与服务要求。其次，研究制定区县智慧养老平台硬件建设标准、服务体系标准、平台对接标准、行业规范、服务质量评估标准等制度规范，尽量使新建平台在规格、层次上趋于一致，顺利实现与市级平台对接、数据资源共享等功能。再次，合理定位市级信息平台的服务功能，研究确立市级平台与区县平台的服务功能分工与合作方案。市级信息平台应将重心放在养老服务数据统计分析与预判等功能方面。
2.制定区县公共智慧养老服务平台建设行动计划。除莲湖区与碑林区外，西安市其余11个区县应尽快将建设区县级智慧养老服务平台提上重要议程。市级层面要制定专门行动计划，具体部署区县平台建设任务。笔者强调在区县层面建立公共智慧网络信息平台，而不是在街镇或社区建立平台，主要是基于以下考虑：区县层面具有一定规模的老年人口，能形成规模效应，有利于实现企业的规模化、连锁化经营，提高养老服务的专业化服务水平；在区县范围内聚焦了一定规模的社会服务机构，有利于各种养老服务资源的整合，提高服务效率；在区县建立一个高规格的信息网络平台，比建立很多低规格的社区信息平台，更有利于节约建设成本、运营成本；区县属于独立行政主体，财政独立核算、社会福利政策独立实施，有利于开展针对困境老人的福利性服务，落实政府责任。只有西安市所有区县都建立起了公共智慧居家老服务平台，切实承担起本辖区综合性、普惠性养老信息化、智能化服务工作，智慧居家养老服务水平才有望真正得以提高。
（三）加大公共投入，引导智慧居家养老服务发展
西安市在前几年养老服务信息化建设过程中，公共财政投入力度较弱，与其他同类城市比较，发展较为滞后。在新一轮智慧居家养老服务发展中，西安市各级政府应积极行动起来，实现追赶超越。而加大各级财政以及国有资本的投入，是实现追赶超越的基础与保障。近期国家出台《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》提出：“充分发挥工业转型升级资金、专项资金、地方财政资金等财政资金的扶持作用，充分发挥国有资本的引领和放大作用，积极推进政府购买智慧养老服务”等方式推进智慧养老服务发展。《行动计划》为智慧养老服务建设资金投入指明了政策方向。西安市各级政府应按照中央政策框架，积极研究制定本地区智慧养老服务发展公共资金支持方案。应从以下方面切入：
1.制定区县公共智慧居家养老服务平台建设和运营的资金投入政策方案。对于承接政府公共服务的区县级智慧居家养老服务平台，政府应发挥主导作用，通过财政投入、福彩金投入和政府购买服务等方式支持平台建设与日常运营。
2.制定社会机构从事智慧居家养老服务的引导鼓励性政策。居家养老服务利润空间较小，从事这一服务的社会机构和企业基本上处于微利状态或维持状态。在智慧居家养老服务发展初期阶段，对于加盟公共智慧养老平台的服务商，应减免加盟费，减免税收，鼓励他们为老年人提供低偿服务；对当地智慧养老产品研发生产企业应给予政策支持，在同等质量条件下应优先在本地推广，培育本地智慧居家养老服务企业发展。对企业开发运营的智慧养老服务平台，制定扶持性政策，通过第三方评估，根据服务质量与社会反响，通过以奖代补的方式给予支持。
3.制定智能终端产品应用普及推广的支持性政策。市区县政府应加大购买智慧养老产品的力度，根据老年人的实际需要，尽量免费发放，免费使用，免费对象并逐步从困难老年群体扩展到普通老年群体，促进智慧居家养老服务的使用率，培育社会氛围。
（四）加强规范化管理与政策激励，构建“信任关系”
智慧养老是一个新生事物，需要一个认识和接受过程。智慧养老服务体系中的线上线下服务，只有被老人或家属信任、接受，才具有实质意义。
1. 加强对线下养老服务机构的制度化、规范化管理。加强对智慧居家养老线下服务机构资质的严格认定与规范化管理，将社会信誉良好、专业服务水平高的机构吸纳进平台。
2. 建立政策激励机制。研究制定智慧居家养老服务平台下线服务机构激励性政策，如税收优惠或减免、奖补等政策，引导社会服务机构为老人提供优质高效服务。
3. 建立服务监督、跟踪与反馈机制。利用现代信息技术手段，使平台管理者、老人及家属对下线服务商的服务质量进行适时跟踪监督、考核与评价，根据平时监督考核记录，每半年或一年进行一次服务质量评估，优胜劣汰，以高品质服务取信于老人。
4. 加大宣传倡导力度，提高老人对智慧养老服务的知晓率。“知晓”与“了解”是建立“信任关系”的前提。各类媒体应加大对智慧养老服务理念、智能产品与优势作用的宣传力度，通过多样化宣传设计，扩大宣传范围，提高知晓率，为建立信任关系奠定基础。
总之，智慧居家养老服务是一项新生事物，处于起步阶段，只有尽快构建支持性政策体系，才能有效保障这项事业健康可持续发展。
参考文献：
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[责任编辑、校对：杨栓保]
