城乡统筹视角下社会保障法律制度的理论述评
摘 要：社会保障法律制度是理论界研究的热点问题。关于社会保障法律制度研究主要集中在以下几个方面：社会保障法律制度中的公平与效率的关系、社会保障权以及社会保障的城乡统筹等。考察当前我国社会保障法律制度研究的热点问题，对进一步完善该制度具有重要意义。
关 键 词：法律制度；社会保障权；城乡统筹
中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）04-0014-06
收稿日期：2013-11-28
作者简介：林俏（1978—），女，辽宁大连人，大连财经学院讲师，管理学博士，研究方向为社会保障法。
基金项目：本文系大连市社会科学院项目“城乡统筹发展背景下大连社会保障法律制度改革与创新研究”的阶段性成果，项目编号：10DLSK278。
党的十六届中央委员会第六次全体会议发布的公报中提出，到2020年，要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系；党的十七大报告提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系；2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》又一次强调了统筹城乡发展问题。在中央一系列政策方针特别是统筹城乡发展这一新的发展思路的指引下，理论界积极探索推进统筹城乡社会保障法律制度发展的途径和方法，取得了一些积极成果。
对于社会保障法律制度的研究，法学界和非法学界的研究视角有所不同。非法学界主要从社会保障建设目标、路径选择等角度展开，而从法学角度对社会保障法律制度进行研究起步较晚。近年来，随着社会保障地位的日益凸显，法学界开始关注社会保障法律制度研究，国内学者也对社会保障法的基础理论进行了有益的探索，在社会保障法国际比较研究、社会保障主体、社会保障责任以及养老保险、最低生活保障、失业保险等单项社会保障制度领域取得了一些进展。但这些研究成果多以城镇或农村社会保障法律制度为研究对象，对统筹城乡社会保障问题研究不多。根据现有的研究成果，法学界对城乡统筹的社会保障法律制度研究主要集中在社会保障法的基本原则和农民社会保障权等方面，研究面比较小、深度也很有限。然而，在研究城乡统筹的社会保障法律制度问题时，法学界和非法学界都不能绕开的一个问题就是社会保障法律制度中的公平与效率的关系问题。
一、关于社会保障法律制度建设目标的理论述评
关于是否建立统筹城乡的社会保障法律制度，法学界研究较少，非法学学者主要有三种不同的观点。
第一种观点（反对说）认为，现阶段还不具备一体化的条件。比如：郑功成（2002）认为，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点。[1]原因在于，我国人口众多，区域经济发展极不平衡；并且统一的社会保障会增加人力成本，成为阻碍中国发展的沉重负担。违背当前小政府、大市场的世界改革潮流，将重蹈西方和东欧的覆辙。一体化的社会保障“在经济上将是乌托邦式的洋跃进。”[2]
第二种观点（赞成说）认为，统筹城乡社会保障必要并且可行。比如胡荣（1995）认为，应当彻底打破城乡界限，取消身份差别，将全体社会成员都纳入到社会保险的安全网内。通过社会保障的一体化，接纳社会转型过程中产生的新的结构因素，并且有利于维护社会稳定。[3]因为，市场经济需要人力资本的顺畅流动。因此，应建立城乡统筹的社会保障制度。关于如何统筹，王国军（2000）提出了从“二元到三维”对城乡社会保障制度进行衔接的观点。[4]
在《社会保险法》立法讨论过程中，上述两种观点即反对说与赞成说一直争论不休。《社会保险法》草案一稿，反对说得到了大多数学者的支持；2008年《社会保险法》二审确立了养老保险逐步全国统筹；《社会保险法》三审，增加了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的相关规定。最终，《社会保险法》颁布时采纳了“全国一统”的观点。中央的政策渐次明朗，尤其是《社会保险法》的颁布施行，反对说逐渐销声匿迹。
然而，大多数学者持第三种观点，他们主张社会保障法律制度应统一但应逐步实现统一。比如景天魁（2004）认为，城乡统筹不是城乡统一、划一，而是整体的保障体系，灵活的保障方式，多样化的保障模式。[5]李和森（2004）认为，城乡统筹是社会保障的必然要求。[6]郭影帆、高平、郭熙（2009）认为，统筹城乡不等于城乡同一，并不是要在现阶段强求城乡完全相同。即不是要马上完全消除不平等，而是在一定程度内承认差距和不平等的基础上，实现“适度公平”，逐步缩小城乡差距。[7]
比较以上三种观点，笔者认为第三种观点更可取，也更适合中国国情。虽然中国经济持续高速发展，但中国仍处于社会主义初级阶段，东西部差距较大，还有一部分人口处于贫困线以下。因此，中国的城乡社会保障体系建设不可能在短期内迅速实现完全一体化。也就是说，现阶段不应要求城乡完全相同，而是应该在承认差距和不平等的基础上逐步实现一体化。
二、关于社会保障立法目的价值理念的理论述评
社会保障立法理念会直接影响到社会保障具体法律制度的设计。理念不明确，目标就无法明确。法律的终极目标是公平和正义，而效率也是社会发展的价值目标。因此，社会保障制度中的公平和效率问题，是其建立和完善过程中不可回避的问题。该问题不但引起了法学界的关注，其他学者也从多种角度对公平与效率在社会保障中的关系展开了论述。
1.是“效率优先”还是“公平优先”。在社会保障法律制度研究初期，有些学者强调效率。范进学（1994）认为，在社会主义市场经济体制确立的过程中及其初期，应当以追求效率为首要目标，通过发展经济为社会保障提供资金保证。“建立社会保障法律体系必须遵循效率优先、兼顾公平的原则，追求在保护‘经济之饼做得更大一些的基础之上的公平，使社会保障既能保障生活，又能促进生产的发展。” [8]张代谦（2003）则认为，效率与公平是一对永恒的矛盾，是经济发展到一定阶段的必然产物。坚持效率优先是必然选择。[9]
长期以来，由于理论学术界与政策层面强调效率优先，导致了诸多社会不公平现象的出现。由此一些学者呼吁公平优先。郑功成（2002）反对绝对的效率至上，认为应该追求社会保障制度的公平、公正与权利平等；反对理论学术界与政策层面提出的“社会保障不是免费午餐”的口号。因为，一个公平的社会保障制度是不应当按照身份等级来确定待遇的。最低保障制度就是免费午餐。在社会保障制度中应坚持公平分配的原则。[10]鲁全（2009）通过对德国社会保障的分析得出结论：社会保障制度建设应当将维护社会公平作为核心价值理念，而强化政府责任则是提高社会保障制度公平性的关键因素。[11]
刘振杰（2010）在论述中国社会保障价值理念的演进路径中认为，中国社会保障理念分为三个时期：计划经济时期，过分强调公平，实行平均主义；改革开放以后至1998年以前又强调效率至上。1998 年至今社会保障理念回归为公平、正义、共享的价值理念。[12]2009年《人民日报》刊载文章《中国社会保障发展战略研究的新突破——访“中国社会保障发展战略研究”项目负责人、中国人民大学教授郑功成》，在接受记者采访时郑功成（2009）表示，“几年前，学术界还在对发展社会保障应坚持效率优先还是公平优先而争论不休，今天，社会保障发展应坚持公平、正义、共享的理念已在学术界达成共识，这堪称为中国社会保障理论研究和发展中的一个里程碑。”[13]
以上对于效率和公平关系的论述，大多数学者都主张，在社会保障中，公平是首位的。这种公平应是起点公平、过程公平、社会公平、底线公平。景天魁（2004）论述了“底线公平”，认为这种公平是社会意义上的公平，是社会为了实现已经确定的目标而制定一系列规定，如果这些规定得到了执行，目标得以实现，就实现了社会公平。 [14]陈少强、薛泽海、王永挺（2010）认为，虽然国家和社会不能完全实现全体社会成员的结果公平，但应该采取有效措施适当缩小结果的不公平，创造条件实现个人发展的起点公平和过程公平。[15]都春雯（2004）认为，公平不是绝对的平等，而是与帕累托最优状态相关的社会收入的相对公平。[16]
2.社会保障中的不公平对社会的负面影响。社会保障制度本应以促进社会公平为目标，但在我国却成了导致社会保障不公平的来源。谷成（2004）指出，“城镇职工与务工农民、本地户口居民与外地户口居民、城镇居民与农村人口的社会保障权益均与个人身份及等级密切相关，并因身份与等级的差异形成了中国社会保障制度极不平等的格局。现行社会保障制度的不平等，损害了市场经济公平竞争的环境，激化了阶层矛盾，使潜在的政治风险持续扩张，最终形成个人风险——群体风险——群体要求及相应行动——社会动荡的链条。”[17]赵永红（2011）认为，当前中国社会保障制度中存在不公平问题：农村社会保障制度建设滞后，城乡差别较大；农民工群体缺乏较为完善的社会保障。[18]郑功成（2009）认为，“当前社会公平问题日益凸显，……中国社会开始进入一个关注公平的新时代。”“在经济变革与社会发展进程中，国家特别需要消除制度性歧视、弥补制度缺失，根据公平、正义共享原则来改造社会保障制度，通过对弱势群体的特殊援助和推进民主政治建设来促进社会公平，并为之提供健全的制度保障。”[19]
3.公平与效率的相互影响。有学者认为，在社会保障中强调公平不会影响经济发展的效率。周永新（2002）认为，经济发展与社会保障目标不同，发展的轨迹也各有差异。有学者认为，社会保障的开支影响经济发展速度，缺乏理论依据。[20]景天魁（2004）提出了“底线公平”的观点，认为“底线公平”是政府和社会必须保障的、必须承担的责任，即责任的“底线”。底线公平并不牺牲效率，它是实现效率的必要条件。[21]
还有学者认为，当前的二元社会保障制度是不公平的，影响了效率的提高。徐凯赟、欧阳亮辉认为（2004），“效率优先、兼顾公平”不可避免地会出现两极分化现象，效率优先显然不符合社会保障制度的内在要求。现实的农村凸显了二元社会保障制度的不公平性。[22]张瑛（2007）则认为，公平是社会保障的本质和核心，效率是社会保障制度正常运行的物质保证。中国农村社会保障中公平的实现，需要在城乡之间合理配置社会保障资源。因为过低的农村社会保障水平有失公平，也影响了效率的提高。当前，我们必须通过建设适应中国经济社会发展水平的农村社会保障体系，以增进公平与提高效率。[23]
在现代法学理论关于法的目的的价值中，效率几乎没有被置于最高位阶，其往往排在正义、公平、平等之后。毋庸置疑，公平是法的终极目的，效率也是法律的价值目的之一。因此，处理好效率与平等、公平的关系就显得比较重要。原因在于：效率是以公平竞争为前提的。在市场经济条件下，一方面，只有赋予主体尽可能广泛的追求利益的自由和最大限度的活动空间，才能保证资源利用的效率；另一方面，主体之间只有以平等的资格，在平等的条件下公平竞争，才能激发和保证持续的效率。”[24]（p219）
笔者认为，在不同的社会条件和背景下，对公平抑或效率优先的理解有所不同，如果把社会保障看成是独立的法律制度，那么当然是公平优先；如果把社会保障放在整个经济制度中，那么效率就成了重点。就目前中国的情况来看，阻碍经济效率的因素之一就是欠缺公平的分配机制。因此，在理解社会保障制度中公平和效率的问题上，应从社会保障制度自身出发，坚持公平优先，在某些情况下，可以牺牲暂时的效率以实现社会、经济的持续发展。 正如郑功成所言，“创造并维护社会公平，是社会保障制度安排的基本出发点，也是社会保障实践的基本归宿”；“社会保障要以维护并创造社会公平为原则，并非一定要以不讲效率为条件”；“只有最大限度地发挥社会保障资源的效率，才能更好地实现社会公平并促进社会进步。”[25]（p257-259）
三、关于《社会保险法》的理论述评
在《社会保险法》颁布之前，学者们就对《社会保险法》草案的优点和缺陷展开了讨论。2010年10月28日，《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议四审通过，自2011年7月1日起施行。可以说，《社会保险法》是中国特色社会主义法律体系中一部起支柱性作用的重要法律。它的颁布施行，是中国社会保障法制建设中的又一个里程碑。但同时，《社会保险法》也存在一些缺陷。主要问题在于《社会保险法》立法比较笼统，规定较为原则，可操作性不强。
⒈城乡统筹视角下《社会保险法》的立法成就。
第一，《社会保险法》作为支柱性作用的重要法律，填补了法律空白，提高了社会保障的立法层次。龚家林认为，《社会保险法》“结束了我国没有社会保险法典的历史，完善了社会主义法律体系。”[26]冯祥武（2011）认为，《社会保险法》“构建了较为系统的社会保险法律制度，赋予了公民较为完整的社会保险权利体系。”[27]
第二，《社会保险法》确立了城乡统筹的社会保险法律体系。“实现了社会保险概念的突破，基本实现了社会保险的全覆盖。”[28]“规定了城乡社会保险统筹发展的方向。把我国克服城乡二元分割、实现城乡统筹发展的探索经验上升为法律。”[29]“扩大了适用范围，确立了城乡统筹的社会保险法律体系。”[30]对三类特殊主体的社会保障权进行了规定，包括进城务工的农村居民、被征地农民及在我国境内就业的外国人。[31]
第三，明确了社会保险的国家责任。林嘉认为，《社会保险法》第5、13、65、71条等规定了国家在基金支持和财政补贴方面的责任。第8条等明确了国家在提供社会保险服务方面的责任。第6条等规定了国家在监督管理方面的责任。[32]王素芬认为，《社会保险法》中规定的国家责任表现在：国家对社会保险事业整体规划的责任（《社会保险法》第5条第1款），国家的资金筹集责任（《社会保险法》第5条第2款），国家通过税收优惠支持社会保险事业的责任（《社会保险法》第5条3款），国家的基金监管责任（《社会保险法》第6条）等。
第四，详尽地规定了社保基金监管规则。林嘉（2011）认为，“我国《社会保险法》的社会保险监督包括三个层面：一是各级人民代表大会常务委员会的监督，二是各级人民政府社会保险行政部门的行政监督，三是由专门设立的社会保险监督委员会实行社会监督。”[33]王素芬（2011）认为，社保基金监管主体，包括“人大、各级政府、社会各方面和工会参与监督。”[34]
第五，《社会保险法》确立的统筹层次更高。《社会保险法》明确规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定（第64条）。林嘉认为，长期以来，中国社会保障的“统筹层次低，既不符合社会保障的‘大数法则，也容易形成地方政府利益，同时带来社会保险转移接续的困难。”[35]韩克庆（2011）认为，《社会保险法》中规定了养老保险逐步实现全国统筹，其他社会保险逐步实现省级统筹，“使得制度的统一性和整合性更高，社会保险经办的操作性更简化。”[36]
第六，《社会保险法》创新了转移接续制度。“如何做到劳动者在不同地方参加的社会保险能够接续，是保障参保人权利的一个关键。”[37]“一些地方明确规定，社会保险关系转移只能带走个人账户积累的部分，用人单位缴纳部分不能转移，这样的做法使劳动者在跨地区转移时，社会保险关系无法续接。”[38]《社会保险法》第19、32、52条分别规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系、基本医疗保险关系和失业保险关系随劳动者本人转移。
⒉《社会保险法》存在的缺陷。《社会保险法》一经颁布，学者们即指出了该法存在的缺陷。从总体来说，《社会保险法》的可操作性不强，要使其能够得到真正有效的实施，还需要制定与之配套的行政法规和部门规章。
第一，从本质上说，《社会保险法》应属于社会法的范畴，但《社会保险法》中却具有很多行政法的特点。冯祥武（2011）从立法理念的角度分析了《社会保险法》的不足，认为“管理的理念有余而维权的理念不足”。[39]王素芬（2011）从法律定位的角度认为，这部法律中有“更多的行政法色彩，更多的在强调国务院或者相关部门及各级政府对于社会保险事务的管理，对于特殊群体权利的相关规定却不甚明晰。”[40]
第二，可操作性不强。龚家林认为，《社会保险法》对城镇居民社会养老保险制度，公务员和参照《公务员法》管理的工作人员的养老保险制度，以及新型农村合作医疗制度不够具体，不具有可操作性。[41]冯祥武认为，《社会保险法》“回避矛盾有余而解决问题不足，授权条款太多，回避了一些重大的现实矛盾。”
第三，技术处理不够周延。“‘公平与效率相结合、‘权利义务相一致等具体原则没有在该法中予以确认。没有很好地与其他法律相衔接，如社会保险与商业保险的衔接，社会养老责任与家庭成员的赡养责任的衔接，社会养老保险与企业年金制度的衔接等等。同时，疏于对社会保险法律关系的梳理，使得整部法律的法律关系不明确，参保人的权利与义务不够明晰。”[42]“基本养老保险、基本医疗保险的提法与《社会保险法》的名称不统一。一些重要的概念使用混乱。《社会保险法》条文中用了公民、城镇居民、农村居民、个人、职工、社会保险参加人等概念，但它们在很多情况下是不同的，是相互冲突的。删除原草案中有关政府责任规定中的‘应当是错误的。”[43]
第四，路径选择发生了偏差。章惠琴（2012）认为，“社会保障制度好坏的唯一评价标准，应当是社会成员应有的社会保障权利能否得到实现。《社会保险法》制度设计的初衷值得赞赏，但是路径选择发生了偏差，试图用大一统的制度设计来解决全国的问题，偏离了实事求是、因地制宜的原则。”[44]制度设计必须讲究科学性与可持续性。我国当前最大的任务应该是提升统筹层级，在省级统筹运行成熟时再考虑去碎片化问题，过早追求大一统将会危害社会成员社会保障权利的实现。”[45]笔者认为，《社会保险法》的规定大多是原则性的、框架性的规定，对于《社会保险法》中全国一统的趋势是不容否定的，只是在制定相应的配套法规时，应考虑我国的实际情况。因此，《社会保险法》的立法初衷是值得肯定的。
⒊完善《社会保险法》的建议。林嘉（2011）从协调几个关系的角度对完善《社会保险法》提出了建议。该学者认为，“要处理好中央与地方、城镇与农村、发达地区与欠发达地区的关系；要处理好社会保险五个险种之间的关系；要处理好不同人群的社会保险制度的设置和协调问题；要处理好基本社会保险、补充保险以及商业保险之间的关系；还须积极发挥商业保险的作用。”[46]龚家林（2011）、张建伟（2011）从法律的可操作性角度提出了完善《社会保险法》的建议。龚家林提出应制定行政法规，规范城镇居民社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度，规范公务员和参照《公务员法》管理的工作人员的养老保险制度。[47]张建伟建议，要“落实社会保险法授权性、框架性的规定，必须抓紧制定一系列配套法规和规章。一方面，要对现有的法规规章和规范性文件进行全面梳理，对于不符合《社会保险法》规定的要予以废除，对于不够详尽的要尽快完善和补充；另一方面，积极制定新的法规，优先制定养老保险、医疗保险方面的法规，制定社会保险经办和监督方面的法规，完善有关征缴的法规，并加强社会保险基金的投资、管理、运营方面的法规建设。”[48]王素芬建议，“配套条例的制定以增强可操作性；适时的修改以弥补法理之不周。待时机成熟时也可以制定一部《社会保障法》，统筹社会保险法、社会救助法、社会福利法和社会优抚法。”[49]
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（责任编辑：高 静）
Abstract：One of the hot issues theory research is the legal system of social security.Research on social security legal system focused on the following areas：Relationship between fairness and efficiency in the legal system of social security，social security and social protection of the urban and rural areas and so on.The current study investigated the hot issues of the legal system of social security，to further improve the system is important.
Key words：legal system；social security rights；urban and rural
