中国城镇化的新思维:

    刘奇

    党的十八届三中全会指出,坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。这为我国城镇化发展指明了方向。让八九亿农民就地就近城镇化是中国城镇化的重要途径。但由于长期以来在资源配置及有关政策方面多向大中城市倾斜,小城镇发展一直处于活力不足、成长不快、发育受限状态,而国家在短期内也无力改变这一现实。据美国人口调查局最新数据,美国10万到20万人口的城市有131个,3万至10万的有878个,数千至3万人口的小城镇3.4万多个,美国城市中10万人以下的小城镇约占城市总数的99%;而德国,60%的人口都集中在小城镇,这些小城镇的人口在2000至10万之间。专家测算,中国城市规模以25万至200万人口为宜,最佳为80万至120万人。有关资料显示,至2030年,中国人口超百万的城市将高达200多个,而目前美国仅有9个这样的城市。因此,充分调动民间力量、社会力量开发小城镇,走大学带城、企业造城、市场兴城的路子是中国推进城镇化、实现城乡一体化发展切实可行的新途径。

    一、大学带城

    古今中外城镇化发展的经验表明,大学对小城镇发展具有显著的拉动作用。创建于1209年的剑桥大学和创建于1168年的牛津大学都坐落于乡间城镇,其所在地的城镇在大学带动下,人口都在10万以上。美国的哈佛大学和麻省理工学院所在的坎布里奇镇,也是个乡间小镇,在它们带动下,人口也达到10万;爱因斯坦在普林斯顿大学度过了他生命中最重要的22年时光,这所大学也位于一座别具特色的乡村都市;我国的西北农林科技大学就坐落在陕西咸阳市杨凌镇,目前仅教职员工就有3.5万人,杨凌在这所大学带动下城市户籍人口已达8万多,从一个西北小镇迅速发展成为一个中国的“农科城”。

    目前,美国人口3亿,大学有3500所,即平均不到10万人就有一所大学。51个州中,只有18个州的城市大学数量超过城镇大学数量,且最高超不过2倍,33个州的大学多分布于城镇中,其中城镇大学数量高于城市2倍以上的有21个州,还有的州高达10倍以上。日本每个县都有多所大学,爱知县人口710万、有73所大学,北海道570万人口、有62所大学,枥木县人口200多万、拥有18所大学。按照美国大学与人口的比例,我国应该创办1.3万多所大学,而现在只有2300多所,也就是说还应创办1万多所大学,才能赶上美国现在的大学拥有水平。如果把这些大学按照世界许多国家的布局办到小城镇去,每所大学招生5000名,有较高知识层次的教职员工则需500人左右,同时,可直接带动或吸引周围一大批人员到小城镇创业就业。按每个城镇新增2万人计算,城镇人口将新增2亿人,我国城镇化率会因此提高15%。

    最近,有一部分中国大学正跃跃欲试,准备到海外开分校。据《国际先驱导报》2013年6月7日报道,浙江大学要在英国开分校。事实上,浙江大学并非第一个打算走出国门开办分校的中国大学,早在2013年年初,厦门大学马来西亚校区的建设就已提上日程。有专家担心中国大学海外办分校将是一宗赔本的买卖:国家花费巨款到海外办校,却不能改变国内高校的质量。与其把钱拿到国外去花,倒不如先把国内的事情办好,先把国内的资源用足。我们完全可鼓励支持各类大学的二级学院,选择区位交通优越、基础设施完善、人文底蕴深厚、经济社会繁荣的小城镇,到那里去创办分校或独立学院。创办于1868年的美国加州大学先后在加州不同地区设立了9个分校,每个分校都带起一座城镇,每个分校都是该地城区的核心部分。我国借鉴这条路子,农业大学和高职院校应先行一步,探索路径,积累经验,再逐步向其他院校推开。这样既可消解大城市里大学越办越大、无限膨胀的现实,又可解决在大城市办大学成本过高、不堪重负的问题,还可改变大学里大量资源闲置、不能发挥效用的状况。大学创办可以采取学校自办、校镇共办、企业联办等多种方式。国家和省一级应出台相关政策,在资源配置上给予倾斜,在土地供给上按公益事业标准计划,地方政府做好道路、通讯、供水、供电、供气、市政等基础设施建设;动员那些乐于捐资助学的企业家出资建设教学楼、科技楼、图书馆等设施,给予其冠名权;大学主要谋划大学院系,组织教学科研人才、设备进驻,力所能及筹措资金投入建设;中央和省级也可设立专项资金,专门用于支持大学到小城镇创办分校或独立学院。

    长期以来,我国的城乡二元结构使大城市集聚资源的能力越来越强,从而导致城乡差距越拉越大。这当然有利于经济建设,但却不利于社会建设,因为经济建设和社会建设遵循的是不同的规律,经济建设追求集聚资源、提高效率,而社会建设则要求资源均衡、公平配置。我国城乡差距的根本表现就是资源配置的悬殊过大,如教育资源,高等教育过度集中于大城市,列入211和985的高校全部集中在大城市,全国2000多个县,办有大学的寥寥无几。一个地方建一所大学产生的是立体式带动效应,一个学者可能带动一个产业,一批学者可能带动一个产业集群,大学潜移默化的渗透、长期持久的影响,必然使所在城镇成为一个区域经济社会发展的制高点、辐射源和加速器。

    大学带城,校城相长;城因校名,校因城活;校城带市,市旺城张,互为促进,协同发展。一是可以低成本带动小城镇扩张。大学在小城镇创办,小城镇可为大学提供各种生活服务及公共交通等,不需要政府大规模投资,就可带动当地二、三产业快速发展,进而吸引相关企业入驻投资,加快产业和人口的集聚,增强小城镇经济社会发展活力和能力。二是能够高档次带动小城镇发展。一个城镇有一所大学,对城镇周边会产生全方位辐射效应,将大大提高人口素质,一批专家、学者可为社区提供各项服务,如开展成人教育和继续教育乃至终身教育;开展技术推广和培训服务;向社会开放 图书馆、博物馆、实验室,实现教育资源共享等等,这既可以弥补对我国多年来农村人口文化素质不高的不足,又能够充分发挥这些在大城市几乎处于闲置状态的资源效用,大大增强城镇可持续发展能力。比如美国大学从殖民地时期就一直是社区的中心,由于大学多在乡村小镇,政府对大学和科研的资助是从农业机械开始的。到20世纪时,大学更成为当地社会的轴心,紧密地服务于社区的各种需求,大学与社区、民众、企业紧密交往互动,融为一体,不仅是知识技术的高地,还是文化道德的高地。三是大幅度、全方位提升小城镇的知名度、美誉度。小城镇拥有一所大学,就拥有靓丽的名片,对外招商引资、洽谈项目就有了支撑,能够吸引各类人才来小城镇创业就业,从而打造出有自己产业特色和地域特点的新城镇。杨凌镇依托西北农林科技大学,目前已吸引了81个民营性质的研究机构、56个省部级以上科学研究平台,中高级职称科教人员5000多人、院士13人,成为我国唯一的国家级农业高新技术产业示范区。

    大学落户小城镇,对大学发展也有很强的促进作用。一是有利于学术研究。由于远离喧嚣的大城市,专家学者有了一个相对安静思考的环境,更能够心无旁骛潜心学问。英国的牛津、剑桥都是沉潜于乡间市镇上的哲人库、思想库,数百年来产生出无数影响世界的思想和世界级名人。美国的麻省理工和哈佛,在小镇上造就出全球700多名诺贝尔奖得主中的130多位。二是有利于产学研结合。大学能及时了解所在地企业、农民及社会的实际需求,专家、学者才能真正做到把论文写在大地上。科研人员、学生有了稳定的实验、实习基地,科技成果才能得以迅速转化为现实生产力。三是有利于培育学生健康成长。学生不需到大城市读书,不仅节省交通及生活成本开支,免受大城市高消费的干扰,养成良好的节俭习惯;而且身处乡村社会,了解草根生活,减少在大城市读书时好高骛远的浮躁,不会产生不切实际的就业动机,使人才资源的合理配置难度大大减缓。四是有利于形成人才集群和快出成果。我国西北农林科技大学由于贴近实际,在旱作农业、水土保持、小麦杂交育种、生物制药、细胞克隆、人体干细胞研究等众多领域相继产生了一批具有国际水平的成果,成长出一大批这些领域里的拔尖人才。

    总之,大学带城,政府只须花极少的投资,就能够以“四两拨千斤”,迅速带来成千上万个新城镇的崛起、成千上万个新大学的诞生。这不仅能从根本上提高小城镇的竞争能力和资源集聚能力,更重要的是能从源头上扭转城乡资源配置不公的格局,是缩小城乡差距、彻底改变城乡二元结构的釜底抽薪之举。人们参与市场经济活动,起点是参与能力。参与者的能力是通过消费形成的,消费包括公共消费和私人消费,公共消费即政府向民众提供的教育、医疗、社保及公共基础设施和公共服务消费;私人消费包括食品、娱乐、高等教育等。要避免经济活动中的能力陷阱,对于绝大多数人来说,私人消费十分有限,政府的公共消费是关键。一个穷人,可以通过政府提供的公共消费获取基本能力,而这个基本能力的获取最重要的就是教育。有了这个基础,穷人就可以在市场竞争中找到脱贫致富的机会,从而使社会的阶层流动得以实现。大学落户小城镇为乡村社会获取教育资源、提升能力带来了极大方便,是破除阶层固化、推进社会阶层流动不断加快流速、加大流量的根本举措、治本之策。

    二、企业造城

    改革开放以来,我国房地产企业在城镇化实践中,发挥了重要作用。目前,碧桂园、世纪金源、万科、万达、绿地等房地产大鳄在全国造城数百。20世纪90年代初以来,碧桂园的造城版图从广东、湖南迅速扩张到湖北、江苏、安徽、辽宁、内蒙古、黑龙江、重庆、天津、广西、海南等省(市、区)。迄今,碧桂园已在全国造城100多座,业主户数达到50多万。世纪金源也已成功开发了北京世纪城、昆明世纪城、长沙世纪城、贵阳世纪城和合肥滨湖世纪城、北城世纪城。每个世纪城投资数百亿,开发面积500万平方米左右,居住人口都在10万人左右。

    企业造城走的是先城后市的路子。房地产企业根据有关规划,按照产城一体、职住一体的思路,充分发挥企业融资、市场运作、规划建设等优势,选择靠近园区、符合城乡规划、区位优越的城郊或乡村创建新城,建设商品住宅、城市综合体、五星级酒店、文化旅游商业街、大型购物中心、中小学和幼儿园、体育中心、城市路网、市政管网、景观绿化、社区服务设施和社区服务中心,甚至包括湿地公园等。这种企业造城、先城后市的新模式是我国推进城镇化进程的好途径。政府应把这些功能齐全的新开发社区当成独立的小城镇,出台有关政策给予支持扶植,放手让企业组织业主独立管理,自我服务,政府不设系统的行政管理机构,只设如税收、治安、消防等少量的派驻机构,城镇管理由企业组织业主实行民主选举产生城镇管理委员会,主要负责物业管理、社区服务和商业开发运营等。同时,政府根据人口数量,可给予相当于乡镇级、副县级或县级各项政策待遇的帮助,具体实施可通过城镇管理委员会落实,政府只提供必要的支持。房地产商将建成的中小学和幼儿园、体育中心、城市路网、市政管网、景观绿化等公共设施移交给政府管理维护。

    企业造城,一是政府不用花钱,还可从出售土地中获得收益,增加当地政府和农民收入。二是降低行政管理成本。由于不设系统的行政机构,企业组织业主民主管理,政府只提供必要的公共服务,可大大降低行政成本。三是带动当地产业和居民集聚,促进当地居民就业,拉动当地消费,促进经济社会发展与繁荣。四是增强企业的竞争力。我国一大批房地产企业,在造城过程中,积累了经验,壮大了经济实力,提高了技术水平,增强了管理能力,造就出了一批具有国际竞争力的业界航空母舰。

    三、市场兴城

    古今中外城镇化经验表明,民间力量兴建城镇,都是以市场经济规律为主导,以民间力量自行管理,因此,充满活力和动力。我国宋代是城镇化发展的高峰期,在城镇发展中打破了唐代以来城坊制的旧格局,实行街巷制的新体制,按照社会需求,大力发展各类手工业、服务业、娱乐业、广告业,同时取消流传千年的宵禁,大兴夜市,城镇化水平在当时全世界领先。其基本经验就是放手让民间兴办集市,由当地有威望的士绅自治管理集市,政府不设完整的国家行政系统,只负责税收、消防、治安等。据学者统计,两宋时期,见于史载的市镇多达3600多个,其中一部分市镇,不论人口数量还是经济发达程度,都超过一般州县,工商税收远高于农业税收。西方发达国家发展小城镇的经验就是充分发挥民间力量,其核心是聘任制和民选的公开监督机制。美国城镇管理机构由选民通过选举产生出城市委员会(也称市议会),城市委员会聘任市政管理的执行机构——城镇开发代理董事会。选举产生的市长、委员、董事等成员基本不拿工资,主要是尽义务,只有市长每月有500美元的补贴。城市开发代理董事会直接承担行政、社区发展、社区服务、消防、人才资源和风险管理、警察局、公共事务等。古代和西方现代的做法都值得我们在城镇化的道路上认真借鉴。

    20世纪八九十年代,我国崛起了一大批依市兴城的典型,如福建的石狮、浙江温州的桥头、河北的白沟等。近年来,我国交通结构发生了巨大变化,高速铁路、高速公路、航空、港口快速发展,农村公路也已联通成网,“村村通”更使得乡村流通贸易空前发达。在高速铁路站、高速公路下道口、机场、港口及乡村交通要道或货物集散地,自发形成了一个个辐射能力极强、远达数乡甚至跨县的露天集市,它们大多有市无场,有的依托村庄交易,有的就在一片空旷的原野上搭建简易场所进行交易。针对此类市场,各级政府应因势利导,组织专门力量帮助做好规划,提供必要的公共服务和基础设施。放开手脚,让市场力量充分释放,让民间活力充分展示,以此推进一批新兴城镇的崛起。

    市场力量兴城,应推行“政府引导、市场主导、社区自治、民主管理”的原则。新崛起的城镇,应借鉴西方经验,政府不设系统的行政机构,实行地方自治的做法,管理机构由本地居民通过选举产生城镇管理服务委员会。城镇管理服务委员会决定并聘任城镇开发代理董事会。每年定期开会,商议重大事项;发生应急事件,随时开会。城镇开发执行董事长负责处理行政事务、社区发展等日常工作。政府负责学校、医院、就业、文化、治安、消防等公共事务管理与服务。

    市场兴城,走的是先市后城的路径。这种模式,一是具有很强的生命力。自发生成的市场,自我形成的管理,充满旺盛的活力,这种活力来自内生性的动力,而不是外力的推动,因此,可持续性强,具有不竭的生命力。二是有利于构建政府、市场、社会三驾马车各司其职、相互配合、互相制衡的多元治理结构,促使政府把那些不该管、管不了、也管不好的事情,该市场的交给市场,该社会的交给社会,符合行政管理体制改革的大方向。三是充分发挥民间的创造力。民间力量兴城,给民间能人搭建了一个施展才华的舞台,从而大大激发他们的内生动力和创造活力。纵观我国农村改革的成功经验,无一不是来自基层民间的创造。四是降低行政成本。由于城镇管理实行民间自治管理,政府不设系统的行政管理机构,公务开支将大大降低。

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