中国城镇化的新思维：

    刘奇

    党的十八届三中全会指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。这为我国城镇化发展指明了方向。让八九亿农民就地就近城镇化是中国城镇化的重要途径。但由于长期以来在资源配置及有关政策方面多向大中城市倾斜，小城镇发展一直处于活力不足、成长不快、发育受限状态，而国家在短期内也无力改变这一现实。据美国人口调查局最新数据，美国10万到20万人口的城市有131个，3万至10万的有878个，数千至3万人口的小城镇3.4万多个，美国城市中10万人以下的小城镇约占城市总数的99%；而德国，60%的人口都集中在小城镇，这些小城镇的人口在2000至10万之间。专家测算，中国城市规模以25万至200万人口为宜，最佳为80万至120万人。有关资料显示，至2030年，中国人口超百万的城市将高达200多个，而目前美国仅有9个这样的城市。因此，充分调动民间力量、社会力量开发小城镇，走大学带城、企业造城、市场兴城的路子是中国推进城镇化、实现城乡一体化发展切实可行的新途径。

    一、大学带城

    古今中外城镇化发展的经验表明，大学对小城镇发展具有显著的拉动作用。创建于1209年的剑桥大学和创建于1168年的牛津大学都坐落于乡间城镇，其所在地的城镇在大学带动下，人口都在10万以上。美国的哈佛大学和麻省理工学院所在的坎布里奇镇，也是个乡间小镇，在它们带动下，人口也达到10万；爱因斯坦在普林斯顿大学度过了他生命中最重要的22年时光，这所大学也位于一座别具特色的乡村都市；我国的西北农林科技大学就坐落在陕西咸阳市杨凌镇，目前仅教职员工就有3.5万人，杨凌在这所大学带动下城市户籍人口已达8万多，从一个西北小镇迅速发展成为一个中国的“农科城”。

    目前，美国人口3亿，大学有3500所，即平均不到10万人就有一所大学。51个州中，只有18个州的城市大学数量超过城镇大学数量，且最高超不过2倍，33个州的大学多分布于城镇中，其中城镇大学数量高于城市2倍以上的有21个州，还有的州高达10倍以上。日本每个县都有多所大学，爱知县人口710万、有73所大学，北海道570万人口、有62所大学，枥木县人口200多万、拥有18所大学。按照美国大学与人口的比例，我国应该创办1.3万多所大学，而现在只有2300多所，也就是说还应创办1万多所大学，才能赶上美国现在的大学拥有水平。如果把这些大学按照世界许多国家的布局办到小城镇去，每所大学招生5000名，有较高知识层次的教职员工则需500人左右，同时，可直接带动或吸引周围一大批人员到小城镇创业就业。按每个城镇新增2万人计算，城镇人口将新增2亿人，我国城镇化率会因此提高15%。

    最近，有一部分中国大学正跃跃欲试，准备到海外开分校。据《国际先驱导报》2013年6月7日报道，浙江大学要在英国开分校。事实上，浙江大学并非第一个打算走出国门开办分校的中国大学，早在2013年年初，厦门大学马来西亚校区的建设就已提上日程。有专家担心中国大学海外办分校将是一宗赔本的买卖：国家花费巨款到海外办校，却不能改变国内高校的质量。与其把钱拿到国外去花，倒不如先把国内的事情办好，先把国内的资源用足。我们完全可鼓励支持各类大学的二级学院，选择区位交通优越、基础设施完善、人文底蕴深厚、经济社会繁荣的小城镇，到那里去创办分校或独立学院。创办于1868年的美国加州大学先后在加州不同地区设立了9个分校，每个分校都带起一座城镇，每个分校都是该地城区的核心部分。我国借鉴这条路子，农业大学和高职院校应先行一步，探索路径，积累经验，再逐步向其他院校推开。这样既可消解大城市里大学越办越大、无限膨胀的现实，又可解决在大城市办大学成本过高、不堪重负的问题，还可改变大学里大量资源闲置、不能发挥效用的状况。大学创办可以采取学校自办、校镇共办、企业联办等多种方式。国家和省一级应出台相关政策，在资源配置上给予倾斜，在土地供给上按公益事业标准计划，地方政府做好道路、通讯、供水、供电、供气、市政等基础设施建设；动员那些乐于捐资助学的企业家出资建设教学楼、科技楼、图书馆等设施，给予其冠名权；大学主要谋划大学院系，组织教学科研人才、设备进驻，力所能及筹措资金投入建设；中央和省级也可设立专项资金，专门用于支持大学到小城镇创办分校或独立学院。

    长期以来，我国的城乡二元结构使大城市集聚资源的能力越来越强，从而导致城乡差距越拉越大。这当然有利于经济建设，但却不利于社会建设，因为经济建设和社会建设遵循的是不同的规律，经济建设追求集聚资源、提高效率，而社会建设则要求资源均衡、公平配置。我国城乡差距的根本表现就是资源配置的悬殊过大，如教育资源，高等教育过度集中于大城市，列入211和985的高校全部集中在大城市，全国2000多个县，办有大学的寥寥无几。一个地方建一所大学产生的是立体式带动效应，一个学者可能带动一个产业，一批学者可能带动一个产业集群，大学潜移默化的渗透、长期持久的影响，必然使所在城镇成为一个区域经济社会发展的制高点、辐射源和加速器。

    大学带城，校城相长；城因校名，校因城活；校城带市，市旺城张，互为促进，协同发展。一是可以低成本带动小城镇扩张。大学在小城镇创办，小城镇可为大学提供各种生活服务及公共交通等，不需要政府大规模投资，就可带动当地二、三产业快速发展，进而吸引相关企业入驻投资，加快产业和人口的集聚，增强小城镇经济社会发展活力和能力。二是能够高档次带动小城镇发展。一个城镇有一所大学，对城镇周边会产生全方位辐射效应，将大大提高人口素质，一批专家、学者可为社区提供各项服务，如开展成人教育和继续教育乃至终身教育；开展技术推广和培训服务；向社会开放 图书馆、博物馆、实验室，实现教育资源共享等等，这既可以弥补对我国多年来农村人口文化素质不高的不足，又能够充分发挥这些在大城市几乎处于闲置状态的资源效用，大大增强城镇可持续发展能力。比如美国大学从殖民地时期就一直是社区的中心，由于大学多在乡村小镇，政府对大学和科研的资助是从农业机械开始的。到20世纪时，大学更成为当地社会的轴心，紧密地服务于社区的各种需求，大学与社区、民众、企业紧密交往互动，融为一体，不仅是知识技术的高地，还是文化道德的高地。三是大幅度、全方位提升小城镇的知名度、美誉度。小城镇拥有一所大学，就拥有靓丽的名片，对外招商引资、洽谈项目就有了支撑，能够吸引各类人才来小城镇创业就业，从而打造出有自己产业特色和地域特点的新城镇。杨凌镇依托西北农林科技大学，目前已吸引了81个民营性质的研究机构、56个省部级以上科学研究平台，中高级职称科教人员5000多人、院士13人，成为我国唯一的国家级农业高新技术产业示范区。

    大学落户小城镇，对大学发展也有很强的促进作用。一是有利于学术研究。由于远离喧嚣的大城市，专家学者有了一个相对安静思考的环境，更能够心无旁骛潜心学问。英国的牛津、剑桥都是沉潜于乡间市镇上的哲人库、思想库，数百年来产生出无数影响世界的思想和世界级名人。美国的麻省理工和哈佛，在小镇上造就出全球700多名诺贝尔奖得主中的130多位。二是有利于产学研结合。大学能及时了解所在地企业、农民及社会的实际需求，专家、学者才能真正做到把论文写在大地上。科研人员、学生有了稳定的实验、实习基地，科技成果才能得以迅速转化为现实生产力。三是有利于培育学生健康成长。学生不需到大城市读书，不仅节省交通及生活成本开支，免受大城市高消费的干扰，养成良好的节俭习惯；而且身处乡村社会，了解草根生活，减少在大城市读书时好高骛远的浮躁，不会产生不切实际的就业动机，使人才资源的合理配置难度大大减缓。四是有利于形成人才集群和快出成果。我国西北农林科技大学由于贴近实际，在旱作农业、水土保持、小麦杂交育种、生物制药、细胞克隆、人体干细胞研究等众多领域相继产生了一批具有国际水平的成果，成长出一大批这些领域里的拔尖人才。

    总之，大学带城，政府只须花极少的投资，就能够以“四两拨千斤”，迅速带来成千上万个新城镇的崛起、成千上万个新大学的诞生。这不仅能从根本上提高小城镇的竞争能力和资源集聚能力，更重要的是能从源头上扭转城乡资源配置不公的格局，是缩小城乡差距、彻底改变城乡二元结构的釜底抽薪之举。人们参与市场经济活动，起点是参与能力。参与者的能力是通过消费形成的，消费包括公共消费和私人消费，公共消费即政府向民众提供的教育、医疗、社保及公共基础设施和公共服务消费；私人消费包括食品、娱乐、高等教育等。要避免经济活动中的能力陷阱，对于绝大多数人来说，私人消费十分有限，政府的公共消费是关键。一个穷人，可以通过政府提供的公共消费获取基本能力，而这个基本能力的获取最重要的就是教育。有了这个基础，穷人就可以在市场竞争中找到脱贫致富的机会，从而使社会的阶层流动得以实现。大学落户小城镇为乡村社会获取教育资源、提升能力带来了极大方便，是破除阶层固化、推进社会阶层流动不断加快流速、加大流量的根本举措、治本之策。

    二、企业造城

    改革开放以来，我国房地产企业在城镇化实践中，发挥了重要作用。目前，碧桂园、世纪金源、万科、万达、绿地等房地产大鳄在全国造城数百。20世纪90年代初以来，碧桂园的造城版图从广东、湖南迅速扩张到湖北、江苏、安徽、辽宁、内蒙古、黑龙江、重庆、天津、广西、海南等省（市、区）。迄今，碧桂园已在全国造城100多座，业主户数达到50多万。世纪金源也已成功开发了北京世纪城、昆明世纪城、长沙世纪城、贵阳世纪城和合肥滨湖世纪城、北城世纪城。每个世纪城投资数百亿，开发面积500万平方米左右，居住人口都在10万人左右。

    企业造城走的是先城后市的路子。房地产企业根据有关规划，按照产城一体、职住一体的思路，充分发挥企业融资、市场运作、规划建设等优势，选择靠近园区、符合城乡规划、区位优越的城郊或乡村创建新城，建设商品住宅、城市综合体、五星级酒店、文化旅游商业街、大型购物中心、中小学和幼儿园、体育中心、城市路网、市政管网、景观绿化、社区服务设施和社区服务中心，甚至包括湿地公园等。这种企业造城、先城后市的新模式是我国推进城镇化进程的好途径。政府应把这些功能齐全的新开发社区当成独立的小城镇，出台有关政策给予支持扶植，放手让企业组织业主独立管理，自我服务，政府不设系统的行政管理机构，只设如税收、治安、消防等少量的派驻机构，城镇管理由企业组织业主实行民主选举产生城镇管理委员会，主要负责物业管理、社区服务和商业开发运营等。同时，政府根据人口数量，可给予相当于乡镇级、副县级或县级各项政策待遇的帮助，具体实施可通过城镇管理委员会落实，政府只提供必要的支持。房地产商将建成的中小学和幼儿园、体育中心、城市路网、市政管网、景观绿化等公共设施移交给政府管理维护。

    企业造城，一是政府不用花钱，还可从出售土地中获得收益，增加当地政府和农民收入。二是降低行政管理成本。由于不设系统的行政机构，企业组织业主民主管理，政府只提供必要的公共服务，可大大降低行政成本。三是带动当地产业和居民集聚，促进当地居民就业，拉动当地消费，促进经济社会发展与繁荣。四是增强企业的竞争力。我国一大批房地产企业，在造城过程中，积累了经验，壮大了经济实力，提高了技术水平，增强了管理能力，造就出了一批具有国际竞争力的业界航空母舰。

    三、市场兴城

    古今中外城镇化经验表明，民间力量兴建城镇，都是以市场经济规律为主导，以民间力量自行管理，因此，充满活力和动力。我国宋代是城镇化发展的高峰期，在城镇发展中打破了唐代以来城坊制的旧格局，实行街巷制的新体制，按照社会需求，大力发展各类手工业、服务业、娱乐业、广告业，同时取消流传千年的宵禁，大兴夜市，城镇化水平在当时全世界领先。其基本经验就是放手让民间兴办集市，由当地有威望的士绅自治管理集市，政府不设完整的国家行政系统，只负责税收、消防、治安等。据学者统计，两宋时期，见于史载的市镇多达3600多个，其中一部分市镇，不论人口数量还是经济发达程度，都超过一般州县，工商税收远高于农业税收。西方发达国家发展小城镇的经验就是充分发挥民间力量，其核心是聘任制和民选的公开监督机制。美国城镇管理机构由选民通过选举产生出城市委员会（也称市议会），城市委员会聘任市政管理的执行机构——城镇开发代理董事会。选举产生的市长、委员、董事等成员基本不拿工资，主要是尽义务，只有市长每月有500美元的补贴。城市开发代理董事会直接承担行政、社区发展、社区服务、消防、人才资源和风险管理、警察局、公共事务等。古代和西方现代的做法都值得我们在城镇化的道路上认真借鉴。

    20世纪八九十年代，我国崛起了一大批依市兴城的典型，如福建的石狮、浙江温州的桥头、河北的白沟等。近年来，我国交通结构发生了巨大变化，高速铁路、高速公路、航空、港口快速发展，农村公路也已联通成网，“村村通”更使得乡村流通贸易空前发达。在高速铁路站、高速公路下道口、机场、港口及乡村交通要道或货物集散地，自发形成了一个个辐射能力极强、远达数乡甚至跨县的露天集市，它们大多有市无场，有的依托村庄交易，有的就在一片空旷的原野上搭建简易场所进行交易。针对此类市场，各级政府应因势利导，组织专门力量帮助做好规划，提供必要的公共服务和基础设施。放开手脚，让市场力量充分释放，让民间活力充分展示，以此推进一批新兴城镇的崛起。

    市场力量兴城，应推行“政府引导、市场主导、社区自治、民主管理”的原则。新崛起的城镇，应借鉴西方经验，政府不设系统的行政机构，实行地方自治的做法，管理机构由本地居民通过选举产生城镇管理服务委员会。城镇管理服务委员会决定并聘任城镇开发代理董事会。每年定期开会，商议重大事项；发生应急事件，随时开会。城镇开发执行董事长负责处理行政事务、社区发展等日常工作。政府负责学校、医院、就业、文化、治安、消防等公共事务管理与服务。

    市场兴城，走的是先市后城的路径。这种模式，一是具有很强的生命力。自发生成的市场，自我形成的管理，充满旺盛的活力，这种活力来自内生性的动力，而不是外力的推动，因此，可持续性强，具有不竭的生命力。二是有利于构建政府、市场、社会三驾马车各司其职、相互配合、互相制衡的多元治理结构，促使政府把那些不该管、管不了、也管不好的事情，该市场的交给市场，该社会的交给社会，符合行政管理体制改革的大方向。三是充分发挥民间的创造力。民间力量兴城，给民间能人搭建了一个施展才华的舞台，从而大大激发他们的内生动力和创造活力。纵观我国农村改革的成功经验，无一不是来自基层民间的创造。四是降低行政成本。由于城镇管理实行民间自治管理，政府不设系统的行政管理机构，公务开支将大大降低。