我国少数民族女性权利保障研究
邓喜莲+胡芝春
摘 要： 由人权法中的平等原则视角出发，当前我国少数民族女性的政治、经济与社会等基本权利都得不到充分保障，其根源在于法律制度、政策上过于强调权利保障上的“形式平等”。因此，有必要通过实施优惠措施、均衡资源分配、构建法律政策性别平等评估机制来实现少数民族女性权利保障上的“实质平等”。
关键词： 少数民族； 女性权利； 人权保障； 平等原则
中图分类号： D933 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.002
一、引言
我国是个统一的多民族国家，各民族不分地域、人口数量都享有平等的权利，在法律适用上一律平等。随着社会的改革开放和经济的快速发展，我国女性的权利和地位有了前所未有的改善，但女性权利在现实生活中的实现仍面临更多的新情况和新挑战。在国内人权法和国际人权法理论中，女性人权问题一直备受关注，并在当代人权发展历程中得到广泛发展。就国际人权发展阶段而言，如《世界人权宣言》、世界人权大会的纲领性条约以及联合国的相关公约等都明确规定女性人权，提出妇女权利就是人权，人权就是妇女权利；并设立消除对妇女歧视委员会的监督机构通过审查国家报告来监督执行国际公约。但因为历史文化差异、社会环境影响等因素，实践中男女两性平等的人权地位仍受到挑战，仍然大量存在不平等、歧视女性的社会现象，尤其是少数民族女性的权利不断面临着侵害。从理论层面上来说，少数民族女性享有的人权则是其应当享有的平等权利，即少数民族女性在政治、经济、文化与其他权利中享有与男性平等权利。
20世纪90年代以来，我国對少数民族女性研究的视野和方法有了较为宽广的学术眼界，从最初较关注传统文化和婚姻家庭等视角逐渐拓展至经济、政治以及法律等领域，相关的研究成果也引人注目。但以少数民族女性群体作为研究对象，是多学科、多层面、多领域的新型研究领域，对其研究的理论和方法日趋多元化，并更多以实证研究为导入对少数民族女性相关权利的保障起到了积极的作用，但这种重心的倾斜使原本薄弱的女性理论研究受到了忽略，更多的是将这一群体视为弱势群体，仅仅表现为人文关怀的方面，而缺乏科学的意识和理论的思考。因而，笔者从人权法中平等原则的法理考量来研究少数民族女性权利在很大程度上能提升其研究的整体水平，对拓宽研究的理论深度和广度有着重要的理论和实践意义。以人权法平等原则为视野，研究和探索少数民族女性权利及其保护的基本问题，对发展少数民族地区的经济、政治、文化等领域具有积极的促进作用，同时，增强少数民族地区女性的人权保护。
二、少数民族女性权利保障的法律表达
女性与男性平等享有人权和基本自由是《联合国宪章》载明的一项信念和宗旨，也是国际人权法和当代国内法的一项基本原则。少数民族女性权利也是人权的组成部分，其所追求的并不是少数民族女性的特权，而是尊重和保护女性作为人、作为社会一部分所应当享有的基本人权，使其得到与生理特征和社会能够提供的保护水平相符合的适当对待。因此，对少数民族女性自身或整个社会权利主体而言，女性享有人权法中的男女平等则具有十分重要的意义，因此，国际人权法和国内法均对女性权利实行平等保护。
（一）国际人权法有关少数民族女性权利保障的表达
从18世纪人权思想启蒙后，妇女开始关注自身权利，女权主义思潮应运而生，进而影响全球，先是反对传统父权制度所产生的性别不平等，而后则争取女性特质的特别保障。国际人权法关于少数民族女性权利保障的主旨在于少数民族和主体民族一样，同等享有各项基本人权。1948年《世界人权宣言》申明不容歧视的原则，并宣布人人生而自由，在尊严和权利上一律平等，且人人都有资格享受该宣言所载的一切权利和自由，不得有任何区别，包括基于性别的区别，有关人权的各项国际公约的缔约国有义务使男女在权利平等的基础上享有一切经济、社会、文化、公民和政治权利；为落实《世界人权宣言》不容歧视的原则，联合国大会于1979年12月18日通过了《妇女权利：消除对妇女一切形式歧视公约》，以29个条文的具体规定，促进男女平等。[1] 1952年联合国大会颁布的《妇女政治权利公约》指出：女性有权参加一切选举，女性有权当选并供职于依国家法律设立且公开选举产生的机构，女性有资格当选依国家法律而设置的公职并执行国家法律所规定之所有公务，其资格平等于男性，禁止一切歧视。
国际劳工组织大会于1989年6月27日通过了《土著和部落人民公约》，该公约第3条规定，“土著和部落民族应不受障碍或歧视地享有充分的人权和各项基本自由，公约条款应无区别地适用于这些民族的男女成员”；同时其第20条规定：“……各国政府应采取措施保证这些民族的工人在男女就业方面和保护妇女免受性骚扰方面，都应与非该民族成员的工人享有同样的机会和同等的待遇。”[2] 联合国大会于1992年12月18日通过了《土著人民和少数群体的权利：在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，该权利宣言重申联合国的基本宗旨之一是不分种族、性别、语言或宗教，促进并鼓励对于全体人类之人权及基本自由之尊重，重申对基本人权、人的尊严与价值、男女权利平等及大小各国权利平等的信念。[3]这些规定都体现了联合国对少数民族女性人权平等保护的宗旨。
（二）国内法有关少数民族女性权利保障的表达
我国在建国初期开始重视保护女性权益的工作，倡导男女平等、保护女性人权和消除男女差别、反对歧视女性等方面，在立法、司法与执法方面做了许多工作。据统计，我国先后签署了十八个关于人权保护的国际公约，[4]其中较多公约都有对少数民族女性权利保障的条款。同时，国内还制定了相关的专门法律规范予以赋权，如宪法及其法律文件中有关特殊保障少数民族相应人权的规定①、其他法律规范中相关优惠制度的规定②以及民族区域自治法律制度规定的差别原则③等等。例如《中华人民共和国选举法》第3条规定，年满十八周岁的中国公民，都有选举权和被选举权，而不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限。即不管是汉族还是少数民族，不管男女，只要是年满十八周岁的我国公民均享有平等的选举权和被选举权。同时，为确保人民代表代表的广泛性，保护女性参政议政的权利，该法第6条特别规定，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。为了各民族能参政议政，《中华人民共和国选举法》特别规定，经上一级人民代表大会常务委员会决定，自治区、自治县、民族乡及聚居的少数民族多的省、县、乡，代表名额可以另加百分之五。①
纵观国内法律、法规，对少数民族法律权利保障的法律体系已见雏形，即以宪法和普通法律规定为基础、辅以民族区域自治法律制度等相应原则来保护我国少数民族女性权利。这些法律赋予了各少数民族自治地方享有包含地方立法权、依照民族特点对相关法律法规作出变通的权力、使用本民族语言等权利。[5]无论是国家立法还是地方立法，其目的都是一致的，都是為争取少数民族女性享有平等权利奠定较完备的法律保障。
三、少数民族女性权利保障的不足及成因
（一）少数民族女性权利保障的不足
1. 少数民族女性的政治权利得不到保障
对于地处偏远、经济发展落后的少数民族地区的人民而言，参政议政的权利对其十分重要，因而，作为占民族地区人口的半数的少数民族女性，能依法享有并参与国家政治活动既是男女平等的重要标志，也积极地推进民族地区甚至整个国家政治民主化水准。当前我国制定少数民族女性依法享有广泛参与国家政治生活的权利；女性的选举权和被选举权受法律保护；女性享有言论自由并有权利参与国家事务管理和各级行政职务等。随着经济快速发展、社会环境变迁，少数民族女性选择进城务工或留守本土的生活方式都在挑战传统的家庭或社会分工模式，承担着职业角色和家庭角色的双重职责。同时农村少数民族男性外出务工，也为女性参与政治权利提供了更多的机会和空间。但在现实生活的政治参与中，少数民族地区女性，特别是偏远的少数民族地区的女性，分配政治资源时却处于边缘状态，他们的参与大多是以政府动员的方式进行，参与动力较为消极。少数民族女性的政治权利得不到充分保障有多方面的因素，如当地妇联的组织能力单薄、政策制定中的女性政治参与规定模糊，导致实施中遗留许多问题、传统的家庭职能、观念等，这些原因影响着少数民族女性在政治参与中的无力感，其政治权利没有发挥实质意义。
2. 少数民族女性的经济权利缺乏必要保障
社会大规模的人口流动逐渐瓦解传统的性别分工模式，传统社会文化建构的女性观念向现代社区文化建构的女性观转变，少数民族女性承担起乡土社会所赋予的职责和义务，经济上的独立使女性创造更多显性价值，民族地区女性在经济参与领域发挥着重要作用。市场经济迅速发展的大环境下，少数民族女性在经济参与方面仍有许多问题，如根深蒂固的传统性别模式对女性经济权利的影响、女性自我发展能力的局限性、决策层领域的女性性别缺失以及缺乏对女性的配套扶持政策等。因此，让少数民族女性有更多机会参与到现代化市场经济生产中，则需要加快少数民族地区的经济步伐、提升少数民族女性的自我拓展才能、制定相关就业扶助措施并使其得到有效执行、宣传少数民族女性经济参与的典范、开创民族地区第三产业等，这些因素为实现少数民族女性经济权利提供了必要保障。
3. 少数民族女性受教育权缺失
现代社会，受教育权是公民享有的基本人权。受教育是人类发展的基础，享有平等的受教育权是女性的权力，也是保障女性权利的基石，更是实现男女平等的前提条件。《第二期中国妇女社会地位调查主要数据报告》显示：1990年中大专以上文化程度的城乡女性约是1.4%，十年之后（2000年）比例上升至3.5%；[6]而在《第三期中国妇女社会地位调查主要数据报告》的数据表明：约为14.3%的女性有过大学专科以上受教育经历。大学专科及以上文化程度的城镇女性比例约为25.7%的人，而农村女性的比例约为2.1%；该报告还分析指出，中西部农村女性受教育的平均年限为6.8年，比京津沪和东部地区农村妇女分别低2.2年和0.8年，比该地区农村男性低0.5年。[6]文化程度在高中及以上的中西部农村女性的比例仅为10.0%，对比京津沪和东部地区农村女性而言，此数量是远远偏低的；相较同地域的农村男性而言，也低了4.6个百分点。[6]同过去相比，现代少数民族女性的受教育水平有了明显提高，但与男性相比仍有差距。究其原因，与社会环境、家庭观念、学校引导以及自身发展等多层面的因素息息相关，因而，对少数民族女童的基础教育建设应投入充足资金，发展学前教育并完善教学环境，女童的义务教育与职业技术教育应得到充分实现、建设少数民族地区学校的师资力量，提升教师的业务能力和综合素养、提高认识家庭教育的重要性、优先保障少数民族女性享有获得高等教育权利等完善路径，彻底消除其享有教育权的障碍。
（二）少数民族女性权利保障不足的成因
1. 平等原则在理论与实践上的“两难”
平等原则，是相同事物，应予以相同的待遇；不同事物，应予以合理的差别待遇。平等原则更多指的是实质平等，而非形式平等。男女实质不平等的现状在少数民族地区是无法回避的问题，这种不平等在形式平等的隐藏下使之正当化，就产生保障机会平等却忽视实质平等的结果。多数文本上的平等原则局限于应然平等，在认识到女性的弱势地位时常常忽视了女性内部存有一定差异，鉴于女性内部的优势或劣势地位的差异，则当法律保障部分女性权利时也会致使法律天然的不平等。正如哈贝马斯认为：“只有当福利国家的补偿确立了机会平等，并结合法律保障的行动能力，对事实不平等的生活状况和权力地位进行补偿，才有助于实现法律平等”，[7]516因此，形式平等与实质平等相结合则是现代人权观的核心理念。
2. 现行法律存在的缺陷
从国家到民族自治区关于女性权利保障的立法层面，再到女性在各个领域所享有的现状来看，可以表明存在男女不平等的实质性差异。传统法律理论在其漫长演变历程中，社会契约已在表面看似中立的性别角色下冠以“平等”的名号，国家法律在运行时，缺乏社会性别意识等理念，导致女性权益无法得到真正保障。这种对性别差异的忽视以及法律理论中隐藏的性别歧视，使得在形成法律制度的过程中，忽视男女性别的差异，无法通过制度化模式对此进行弥补。
3. 宗教信仰与传统社会文化的束缚
除了以上法律隐含的性别歧视外，少数民族女性囿于生活的地方性文化对权利的实现起到了一定的阻碍作用。如家庭生活中最基本的伦理道德是维护父权或夫权，这种氛围渗透至女性的婚姻家庭而无法发展自我能力，甚至无法掌控自身命运，这种根深蒂固的性别偏见也会内化至少数民族地区人民内心深处，并转变为民族的普遍精神。同时，少数民族地区的宗教信仰作为一种社会意识形态，在历史发展和现代社会中也起到了某种程度的积极、正面的作用，然而它也具有某种性别歧视的倾向，如压迫女性的因素，[8]15这必然影响少数民族女性在家庭、社会等领域，使其权利难以得到真正的实现和保障。
四、完善少数民族女性权利保障的对策
关于平等原则的内涵理解，应拒绝“绝对、机械的形式平等”，因不容许任何差别待遇的形式平等并不符合平等原则的内涵，在追寻实质平等时，国家给予人民差别待遇应有合理的区分标准，在不能找到合理的区分标准时，不应给予差别待遇。反过来，如果两者之间能够找到合理的区分标准，而国家仍给予两者相同的待遇或法律保护效果，则违反了平等原则。传统的人权理论认为，宪法保障的平等是一种“形式平等”，“实质平等”主要是法律内容上的平等，它是现代人权理论对“形式平等”的一种修正，即立法机关在法律制定时应排除不当差别，追求实质上的公平正义。因此，形式平等与实质平等相结合则是现代人权观的核心理念，也是保障少数民族女性权利充分实现的重要条件。
（一）制定理性规范，实施优惠措施
尽管《2014年中国人权事业的进展》白皮书提出，各少数民族的政治、经济、文化、社会权利进一步得到了保障，民族地区各项事业获得了进一步发展。但不容忽视的现实是，少数民族地区尤其是少数民族的女性是弱势群体，需要国家从法律政策层面予以倾斜，提供优惠措施。因而，对少数民族地区权利保障不仅仅体现在法律层面中的形式规定，更应在实质中消除不平等根源，而对少数民族实施优惠措施可以说是基于平等与自由公民间产生的理性的法律规则，也是建立在国家、少数民族与汉族公民三者之间的交往理性。对少数民族女性在制度层面上的经济权利、政治权利、文化权利及教育权利等不力规定应该依理性的约定给予修正，保障少数民族女性的平等权利是和谐社会里每位公民的共同理念。
（二）均衡资源分配，实现实质平等
我国少数民族地区和汉族地区在经济发展水平差异较大，致使在教育资源、生产环境等分配上相对不均衡，因而在关注少数民族女性的特殊性之外，也应考虑这个群体中存在的个体差异。在针对少数民族女性权利保护方面，适用平等理论则是要基于结果和条件上的平等，给予有限度的保障条件，并以项目带动其权利发展。如少数民族女性的政治参与则需联合当地政府等相关部门为之创造条件或民间组织采取各种措施为其提供平台和机会；云南省在关注贫困儿童，实施教育救助行动中妇联组织积极整合社会资源，实施教育救助项目，帮助贫困儿童完成学业，并结合实际，带动少数民族女性学习科学方法增加收入，以实施扶贫工程为主导，采用资金到位、服务到户、结对帮扶等方法，从经济、文化、科技、健康等多层面帮助少数民族女性增权展能。这些国家行为在保障少数民族女性的经济发展、受教育程度、生活环境等基本条件上提供较为充足资源，做到少数民族女性真正享有法律保障的权利，在积极参与法律行为中享受到平等結果，也有利于现代和谐社会的实现。
（三）包容多元文化，将性别意识纳入法律政策制定
多民族国家语境中，我国社会发展需要多民族和谐，需要在尊重少数民族习惯的基础上，让不同文化中的人民共存于多元化、同一化的生活方式中。因此，少数民族女性在受其根深蒂固的地方性传统文化影响的同时，还应让其拥有男女平权的自我意识和认识能力，并积极参与到社会活动获得尊重。男女两性之间的社会差别及关系产生了社会性别，社会建构了这种差别和关系，它会随社会发展而变化，使其在文化体系中有很大差异，社会性别角色由种族、文化、宗教或意识形态等因素决定，也因经济、政治或地域环境变迁而存在差异，这种性别角色的变化比社会准则、价值观和行为规范等条条框框变化得快，如社会准则也许认为女性只适宜在家里干活，而事实上很多女性在外工作。现代女性基本摆脱受压迫的现状，有权享有法律赋予的各项平等权利，因此，少数民族女性只有以主体身份主动参与到社会活动中，才能获得真正的解放和自我的权利诉求。
为克服少数民族地区根深蒂固的父权意识，实现男女两性的实质平等，必须将性别意识纳入到法律政策制定的考量因素里。同时，应健全法律政策性别平等评估工作机制，加强对法律政策的性别平等评估。尽管截至2014年底，在四川、湖北、安徽、山西、天津、北京、浙江、江苏8个省市已建立省级法律政策性别平等评估机制，[5]但是，此法律政策性别平等评估机制主要集中在经济发达地区并未覆盖全国，而且实效性有所欠缺。因此，亟需将法律政策性别平等评估机制推广至全国各省、市，尤其是自治区、自治州以及聚居的少数民族多的省、市；同时，应加强评估的实效，公正、科学地从性别角度评估法律政策可能给女性带来的不利影响，避免因法律政策的不合理规定造成制度性的性别歧视。
五、结语
联合国在其发布的《人权情况概要第18号：少数群体的权利》中指出，几乎所有的国家均存在族裔、语言或宗教上有其自身特征的少数群体，少数群体之间、少数群体与多数群体之间的和睦关系以及对每个群体的特征的尊重是我们全球社会多民族和多文化差异的一项伟大财富，满足不同的民族、族裔、宗教和语言群体的愿望并确保属于少数群体的人的权利，是对所有个人的尊严和平等权的尊重。[9]一个国家内少数民族在数量上少于其他民族群体、是一个在本国不占主导支配地位的人民共建的具有其语言、宗教文化、族裔的群体，但从人权法平等原则的角度而言，它们都是国际、国内人权法所保护的范围，都享有作为人最基本的权利和自由，平等享有法律规定的权利并受法律保护。现代少数民族女性逐渐意识到平等原则在其权利保障方面的重要性，少数民族地区女性权利保障的相关法律法规还有许多亟待完善的地方，从根源和本质上实现人权法中的平等原则，实现对少数民族女性权利的真正保障仍是个漫长的过程，少数民族女性法律权利层面的建构是必不可少的重要环节，同时，它也是社会各领域的共同努力的重大工程，如公民从文化、心理认知到社会行动等领域，只有这样，才能最终实现各民族男女两性平等与和谐发展。
参考文献：
[1]联合国.妇女权利：消除对妇女一切形式歧视公约[EB/OL].北京大学法学院人权与人道研究中心，（2012-12-29）[2016-07-01].http：//www.hrol.org/Documents/UN-Docs/2012-12/2947.html.
[2]国际劳工组织大会.土著和部落人民公约[EB/OL].北京大学法学院人权与人道研究中心，（2012-12- 29）[2016-07-01].http：//www.hrol.org/Documents/UNDocs/2012-12/2938.html.
[3]联合国.土著人民和少数群体的权利：在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言[EB/OL].北京大学法学院人权与人道研究中心，（2012-12-29） [2016-07-01].http：//www.hrol.org/Documents/UNDocs/2012-12/ 2939.html.
[4]国务院新闻办公室.2000年中国人权事业的进展[N].人民日报，2001-04-10（01）.
[5]国务院新闻办公室.2014年中国人权事业的发展[EB/OL].新华网， （2015-06-08）[2016-07-01].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/08/c_1115542132.htm.
[6]全国妇联.第三期中国妇女社会地位调查主要数据报告[J].妇女研究论丛，2011，（6）.
[7]〔德〕哈贝马斯.在事实与规范之间[M].董世骏，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2003.
[8]〔美〕D·L·卡莫迪.妇女与世界宗教[M].徐均荛，译.成都：四川人民出版社，1995.
[9]李红杰，严庆.欧洲安全与合作组织少数民族问题高级专员制度评析[J].民族研究，2007，（3）.
摘 要： 由人权法中的平等原则视角出发，当前我国少数民族女性的政治、经济与社会等基本权利都得不到充分保障，其根源在于法律制度、政策上过于强调权利保障上的“形式平等”。因此，有必要通过实施优惠措施、均衡资源分配、构建法律政策性别平等评估机制来实现少数民族女性权利保障上的“实质平等”。
关键词： 少数民族； 女性权利； 人权保障； 平等原则
中图分类号： D933 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.002
一、引言
我国是个统一的多民族国家，各民族不分地域、人口数量都享有平等的权利，在法律适用上一律平等。随着社会的改革开放和经济的快速发展，我国女性的权利和地位有了前所未有的改善，但女性权利在现实生活中的实现仍面临更多的新情况和新挑战。在国内人权法和国际人权法理论中，女性人权问题一直备受关注，并在当代人权发展历程中得到广泛发展。就国际人权发展阶段而言，如《世界人权宣言》、世界人权大会的纲领性条约以及联合国的相关公约等都明确规定女性人权，提出妇女权利就是人权，人权就是妇女权利；并设立消除对妇女歧视委员会的监督机构通过审查国家报告来监督执行国际公约。但因为历史文化差异、社会环境影响等因素，实践中男女两性平等的人权地位仍受到挑战，仍然大量存在不平等、歧视女性的社会现象，尤其是少数民族女性的权利不断面临着侵害。从理论层面上来说，少数民族女性享有的人权则是其应当享有的平等权利，即少数民族女性在政治、经济、文化与其他权利中享有与男性平等权利。
20世纪90年代以来，我国對少数民族女性研究的视野和方法有了较为宽广的学术眼界，从最初较关注传统文化和婚姻家庭等视角逐渐拓展至经济、政治以及法律等领域，相关的研究成果也引人注目。但以少数民族女性群体作为研究对象，是多学科、多层面、多领域的新型研究领域，对其研究的理论和方法日趋多元化，并更多以实证研究为导入对少数民族女性相关权利的保障起到了积极的作用，但这种重心的倾斜使原本薄弱的女性理论研究受到了忽略，更多的是将这一群体视为弱势群体，仅仅表现为人文关怀的方面，而缺乏科学的意识和理论的思考。因而，笔者从人权法中平等原则的法理考量来研究少数民族女性权利在很大程度上能提升其研究的整体水平，对拓宽研究的理论深度和广度有着重要的理论和实践意义。以人权法平等原则为视野，研究和探索少数民族女性权利及其保护的基本问题，对发展少数民族地区的经济、政治、文化等领域具有积极的促进作用，同时，增强少数民族地区女性的人权保护。
二、少数民族女性权利保障的法律表达
女性与男性平等享有人权和基本自由是《联合国宪章》载明的一项信念和宗旨，也是国际人权法和当代国内法的一项基本原则。少数民族女性权利也是人权的组成部分，其所追求的并不是少数民族女性的特权，而是尊重和保护女性作为人、作为社会一部分所应当享有的基本人权，使其得到与生理特征和社会能够提供的保护水平相符合的适当对待。因此，对少数民族女性自身或整个社会权利主体而言，女性享有人权法中的男女平等则具有十分重要的意义，因此，国际人权法和国内法均对女性权利实行平等保护。
（一）国际人权法有关少数民族女性权利保障的表达
从18世纪人权思想启蒙后，妇女开始关注自身权利，女权主义思潮应运而生，进而影响全球，先是反对传统父权制度所产生的性别不平等，而后则争取女性特质的特别保障。国际人权法关于少数民族女性权利保障的主旨在于少数民族和主体民族一样，同等享有各项基本人权。1948年《世界人权宣言》申明不容歧视的原则，并宣布人人生而自由，在尊严和权利上一律平等，且人人都有资格享受该宣言所载的一切权利和自由，不得有任何区别，包括基于性别的区别，有关人权的各项国际公约的缔约国有义务使男女在权利平等的基础上享有一切经济、社会、文化、公民和政治权利；为落实《世界人权宣言》不容歧视的原则，联合国大会于1979年12月18日通过了《妇女权利：消除对妇女一切形式歧视公约》，以29个条文的具体规定，促进男女平等。[1] 1952年联合国大会颁布的《妇女政治权利公约》指出：女性有权参加一切选举，女性有权当选并供职于依国家法律设立且公开选举产生的机构，女性有资格当选依国家法律而设置的公职并执行国家法律所规定之所有公务，其资格平等于男性，禁止一切歧视。
国际劳工组织大会于1989年6月27日通过了《土著和部落人民公约》，该公约第3条规定，“土著和部落民族应不受障碍或歧视地享有充分的人权和各项基本自由，公约条款应无区别地适用于这些民族的男女成员”；同时其第20条规定：“……各国政府应采取措施保证这些民族的工人在男女就业方面和保护妇女免受性骚扰方面，都应与非该民族成员的工人享有同样的机会和同等的待遇。”[2] 联合国大会于1992年12月18日通过了《土著人民和少数群体的权利：在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，该权利宣言重申联合国的基本宗旨之一是不分种族、性别、语言或宗教，促进并鼓励对于全体人类之人权及基本自由之尊重，重申对基本人权、人的尊严与价值、男女权利平等及大小各国权利平等的信念。[3]这些规定都体现了联合国对少数民族女性人权平等保护的宗旨。
（二）国内法有关少数民族女性权利保障的表达
我国在建国初期开始重视保护女性权益的工作，倡导男女平等、保护女性人权和消除男女差别、反对歧视女性等方面，在立法、司法与执法方面做了许多工作。据统计，我国先后签署了十八个关于人权保护的国际公约，[4]其中较多公约都有对少数民族女性权利保障的条款。同时，国内还制定了相关的专门法律规范予以赋权，如宪法及其法律文件中有关特殊保障少数民族相应人权的规定①、其他法律规范中相关优惠制度的规定②以及民族区域自治法律制度规定的差别原则③等等。例如《中华人民共和国选举法》第3条规定，年满十八周岁的中国公民，都有选举权和被选举权，而不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限。即不管是汉族还是少数民族，不管男女，只要是年满十八周岁的我国公民均享有平等的选举权和被选举权。同时，为确保人民代表代表的广泛性，保护女性参政议政的权利，该法第6条特别规定，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。为了各民族能参政议政，《中华人民共和国选举法》特别规定，经上一级人民代表大会常务委员会决定，自治区、自治县、民族乡及聚居的少数民族多的省、县、乡，代表名额可以另加百分之五。①
纵观国内法律、法规，对少数民族法律权利保障的法律体系已见雏形，即以宪法和普通法律规定为基础、辅以民族区域自治法律制度等相应原则来保护我国少数民族女性权利。这些法律赋予了各少数民族自治地方享有包含地方立法权、依照民族特点对相关法律法规作出变通的权力、使用本民族语言等权利。[5]无论是国家立法还是地方立法，其目的都是一致的，都是為争取少数民族女性享有平等权利奠定较完备的法律保障。
三、少数民族女性权利保障的不足及成因
（一）少数民族女性权利保障的不足
1. 少数民族女性的政治权利得不到保障
对于地处偏远、经济发展落后的少数民族地区的人民而言，参政议政的权利对其十分重要，因而，作为占民族地区人口的半数的少数民族女性，能依法享有并参与国家政治活动既是男女平等的重要标志，也积极地推进民族地区甚至整个国家政治民主化水准。当前我国制定少数民族女性依法享有广泛参与国家政治生活的权利；女性的选举权和被选举权受法律保护；女性享有言论自由并有权利参与国家事务管理和各级行政职务等。随着经济快速发展、社会环境变迁，少数民族女性选择进城务工或留守本土的生活方式都在挑战传统的家庭或社会分工模式，承担着职业角色和家庭角色的双重职责。同时农村少数民族男性外出务工，也为女性参与政治权利提供了更多的机会和空间。但在现实生活的政治参与中，少数民族地区女性，特别是偏远的少数民族地区的女性，分配政治资源时却处于边缘状态，他们的参与大多是以政府动员的方式进行，参与动力较为消极。少数民族女性的政治权利得不到充分保障有多方面的因素，如当地妇联的组织能力单薄、政策制定中的女性政治参与规定模糊，导致实施中遗留许多问题、传统的家庭职能、观念等，这些原因影响着少数民族女性在政治参与中的无力感，其政治权利没有发挥实质意义。
2. 少数民族女性的经济权利缺乏必要保障
社会大规模的人口流动逐渐瓦解传统的性别分工模式，传统社会文化建构的女性观念向现代社区文化建构的女性观转变，少数民族女性承担起乡土社会所赋予的职责和义务，经济上的独立使女性创造更多显性价值，民族地区女性在经济参与领域发挥着重要作用。市场经济迅速发展的大环境下，少数民族女性在经济参与方面仍有许多问题，如根深蒂固的传统性别模式对女性经济权利的影响、女性自我发展能力的局限性、决策层领域的女性性别缺失以及缺乏对女性的配套扶持政策等。因此，让少数民族女性有更多机会参与到现代化市场经济生产中，则需要加快少数民族地区的经济步伐、提升少数民族女性的自我拓展才能、制定相关就业扶助措施并使其得到有效执行、宣传少数民族女性经济参与的典范、开创民族地区第三产业等，这些因素为实现少数民族女性经济权利提供了必要保障。
3. 少数民族女性受教育权缺失
现代社会，受教育权是公民享有的基本人权。受教育是人类发展的基础，享有平等的受教育权是女性的权力，也是保障女性权利的基石，更是实现男女平等的前提条件。《第二期中国妇女社会地位调查主要数据报告》显示：1990年中大专以上文化程度的城乡女性约是1.4%，十年之后（2000年）比例上升至3.5%；[6]而在《第三期中国妇女社会地位调查主要数据报告》的数据表明：约为14.3%的女性有过大学专科以上受教育经历。大学专科及以上文化程度的城镇女性比例约为25.7%的人，而农村女性的比例约为2.1%；该报告还分析指出，中西部农村女性受教育的平均年限为6.8年，比京津沪和东部地区农村妇女分别低2.2年和0.8年，比该地区农村男性低0.5年。[6]文化程度在高中及以上的中西部农村女性的比例仅为10.0%，对比京津沪和东部地区农村女性而言，此数量是远远偏低的；相较同地域的农村男性而言，也低了4.6个百分点。[6]同过去相比，现代少数民族女性的受教育水平有了明显提高，但与男性相比仍有差距。究其原因，与社会环境、家庭观念、学校引导以及自身发展等多层面的因素息息相关，因而，对少数民族女童的基础教育建设应投入充足资金，发展学前教育并完善教学环境，女童的义务教育与职业技术教育应得到充分实现、建设少数民族地区学校的师资力量，提升教师的业务能力和综合素养、提高认识家庭教育的重要性、优先保障少数民族女性享有获得高等教育权利等完善路径，彻底消除其享有教育权的障碍。
（二）少数民族女性权利保障不足的成因
1. 平等原则在理论与实践上的“两难”
平等原则，是相同事物，应予以相同的待遇；不同事物，应予以合理的差别待遇。平等原则更多指的是实质平等，而非形式平等。男女实质不平等的现状在少数民族地区是无法回避的问题，这种不平等在形式平等的隐藏下使之正当化，就产生保障机会平等却忽视实质平等的结果。多数文本上的平等原则局限于应然平等，在认识到女性的弱势地位时常常忽视了女性内部存有一定差异，鉴于女性内部的优势或劣势地位的差异，则当法律保障部分女性权利时也会致使法律天然的不平等。正如哈贝马斯认为：“只有当福利国家的补偿确立了机会平等，并结合法律保障的行动能力，对事实不平等的生活状况和权力地位进行补偿，才有助于实现法律平等”，[7]516因此，形式平等与实质平等相结合则是现代人权观的核心理念。
2. 现行法律存在的缺陷
从国家到民族自治区关于女性权利保障的立法层面，再到女性在各个领域所享有的现状来看，可以表明存在男女不平等的实质性差异。传统法律理论在其漫长演变历程中，社会契约已在表面看似中立的性别角色下冠以“平等”的名号，国家法律在运行时，缺乏社会性别意识等理念，导致女性权益无法得到真正保障。这种对性别差异的忽视以及法律理论中隐藏的性别歧视，使得在形成法律制度的过程中，忽视男女性别的差异，无法通过制度化模式对此进行弥补。
3. 宗教信仰与传统社会文化的束缚
除了以上法律隐含的性别歧视外，少数民族女性囿于生活的地方性文化对权利的实现起到了一定的阻碍作用。如家庭生活中最基本的伦理道德是维护父权或夫权，这种氛围渗透至女性的婚姻家庭而无法发展自我能力，甚至无法掌控自身命运，这种根深蒂固的性别偏见也会内化至少数民族地区人民内心深处，并转变为民族的普遍精神。同时，少数民族地区的宗教信仰作为一种社会意识形态，在历史发展和现代社会中也起到了某种程度的积极、正面的作用，然而它也具有某种性别歧视的倾向，如压迫女性的因素，[8]15这必然影响少数民族女性在家庭、社会等领域，使其权利难以得到真正的实现和保障。
四、完善少数民族女性权利保障的对策
关于平等原则的内涵理解，应拒绝“绝对、机械的形式平等”，因不容许任何差别待遇的形式平等并不符合平等原则的内涵，在追寻实质平等时，国家给予人民差别待遇应有合理的区分标准，在不能找到合理的区分标准时，不应给予差别待遇。反过来，如果两者之间能够找到合理的区分标准，而国家仍给予两者相同的待遇或法律保护效果，则违反了平等原则。传统的人权理论认为，宪法保障的平等是一种“形式平等”，“实质平等”主要是法律内容上的平等，它是现代人权理论对“形式平等”的一种修正，即立法机关在法律制定时应排除不当差别，追求实质上的公平正义。因此，形式平等与实质平等相结合则是现代人权观的核心理念，也是保障少数民族女性权利充分实现的重要条件。
（一）制定理性规范，实施优惠措施
尽管《2014年中国人权事业的进展》白皮书提出，各少数民族的政治、经济、文化、社会权利进一步得到了保障，民族地区各项事业获得了进一步发展。但不容忽视的现实是，少数民族地区尤其是少数民族的女性是弱势群体，需要国家从法律政策层面予以倾斜，提供优惠措施。因而，对少数民族地区权利保障不仅仅体现在法律层面中的形式规定，更应在实质中消除不平等根源，而对少数民族实施优惠措施可以说是基于平等与自由公民间产生的理性的法律规则，也是建立在国家、少数民族与汉族公民三者之间的交往理性。对少数民族女性在制度层面上的经济权利、政治权利、文化权利及教育权利等不力规定应该依理性的约定给予修正，保障少数民族女性的平等权利是和谐社会里每位公民的共同理念。
（二）均衡资源分配，实现实质平等
我国少数民族地区和汉族地区在经济发展水平差异较大，致使在教育资源、生产环境等分配上相对不均衡，因而在关注少数民族女性的特殊性之外，也应考虑这个群体中存在的个体差异。在针对少数民族女性权利保护方面，适用平等理论则是要基于结果和条件上的平等，给予有限度的保障条件，并以项目带动其权利发展。如少数民族女性的政治参与则需联合当地政府等相关部门为之创造条件或民间组织采取各种措施为其提供平台和机会；云南省在关注贫困儿童，实施教育救助行动中妇联组织积极整合社会资源，实施教育救助项目，帮助贫困儿童完成学业，并结合实际，带动少数民族女性学习科学方法增加收入，以实施扶贫工程为主导，采用资金到位、服务到户、结对帮扶等方法，从经济、文化、科技、健康等多层面帮助少数民族女性增权展能。这些国家行为在保障少数民族女性的经济发展、受教育程度、生活环境等基本条件上提供较为充足资源，做到少数民族女性真正享有法律保障的权利，在积极参与法律行为中享受到平等結果，也有利于现代和谐社会的实现。
（三）包容多元文化，将性别意识纳入法律政策制定
多民族国家语境中，我国社会发展需要多民族和谐，需要在尊重少数民族习惯的基础上，让不同文化中的人民共存于多元化、同一化的生活方式中。因此，少数民族女性在受其根深蒂固的地方性传统文化影响的同时，还应让其拥有男女平权的自我意识和认识能力，并积极参与到社会活动获得尊重。男女两性之间的社会差别及关系产生了社会性别，社会建构了这种差别和关系，它会随社会发展而变化，使其在文化体系中有很大差异，社会性别角色由种族、文化、宗教或意识形态等因素决定，也因经济、政治或地域环境变迁而存在差异，这种性别角色的变化比社会准则、价值观和行为规范等条条框框变化得快，如社会准则也许认为女性只适宜在家里干活，而事实上很多女性在外工作。现代女性基本摆脱受压迫的现状，有权享有法律赋予的各项平等权利，因此，少数民族女性只有以主体身份主动参与到社会活动中，才能获得真正的解放和自我的权利诉求。
为克服少数民族地区根深蒂固的父权意识，实现男女两性的实质平等，必须将性别意识纳入到法律政策制定的考量因素里。同时，应健全法律政策性别平等评估工作机制，加强对法律政策的性别平等评估。尽管截至2014年底，在四川、湖北、安徽、山西、天津、北京、浙江、江苏8个省市已建立省级法律政策性别平等评估机制，[5]但是，此法律政策性别平等评估机制主要集中在经济发达地区并未覆盖全国，而且实效性有所欠缺。因此，亟需将法律政策性别平等评估机制推广至全国各省、市，尤其是自治区、自治州以及聚居的少数民族多的省、市；同时，应加强评估的实效，公正、科学地从性别角度评估法律政策可能给女性带来的不利影响，避免因法律政策的不合理规定造成制度性的性别歧视。
五、结语
联合国在其发布的《人权情况概要第18号：少数群体的权利》中指出，几乎所有的国家均存在族裔、语言或宗教上有其自身特征的少数群体，少数群体之间、少数群体与多数群体之间的和睦关系以及对每个群体的特征的尊重是我们全球社会多民族和多文化差异的一项伟大财富，满足不同的民族、族裔、宗教和语言群体的愿望并确保属于少数群体的人的权利，是对所有个人的尊严和平等权的尊重。[9]一个国家内少数民族在数量上少于其他民族群体、是一个在本国不占主导支配地位的人民共建的具有其语言、宗教文化、族裔的群体，但从人权法平等原则的角度而言，它们都是国际、国内人权法所保护的范围，都享有作为人最基本的权利和自由，平等享有法律规定的权利并受法律保护。现代少数民族女性逐渐意识到平等原则在其权利保障方面的重要性，少数民族地区女性权利保障的相关法律法规还有许多亟待完善的地方，从根源和本质上实现人权法中的平等原则，实现对少数民族女性权利的真正保障仍是个漫长的过程，少数民族女性法律权利层面的建构是必不可少的重要环节，同时，它也是社会各领域的共同努力的重大工程，如公民从文化、心理认知到社会行动等领域，只有这样，才能最终实现各民族男女两性平等与和谐发展。
参考文献：
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[5]国务院新闻办公室.2014年中国人权事业的发展[EB/OL].新华网， （2015-06-08）[2016-07-01].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/08/c_1115542132.htm.
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[9]李红杰，严庆.欧洲安全与合作组织少数民族问题高级专员制度评析[J].民族研究，2007，（3）.
