完善海绵城市绩效评价体系初探
叶琳
摘要：为了尽可能地减少城市开发建设对生态文明的影响，我国明确提出了要建设海绵城市。然而，目前海绵城市的建设依旧处于试点阶段，海绵城市的绩效评价体系仍不完善。因此，本文以利益相关者理论和可持续发展理论为理论基础，在分析我国海绵城市绩效评价的现状之后，尝试性地提出了进一步完善我国海绵城市绩效评价体系的建议，从而为更好地评价海绵城市建设的效果提供理论依据。
关键词：利益相关者理论 可持续发展理论 海绵城市 绩效评价
中图分类号：TU99 文献标识码：A
1 研究背景及意义
近年来，城市各类水矛盾也逐渐凸显，2007-2013年，全国超过360个城市遭遇了内涝，北京、上海、广州和深圳等城市都出现过严重的内涝灾害。对此，为了有效改善城市生态环境，提升城市的韧性，2013年开始中央就提出要建设海绵城市，2014年至今中央各部委及各试点地方还相继出台了一系列的配套政策以支持和指导海绵城市的建设。就规范海绵城市建设的绩效评价而言，住房城乡建设部于2015年7月颁布了《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》。然而，目前我国对于海绵城市绩效评价依旧处于初期探索的阶段。因此，本文以利益相关者理论和可持续发展理论为理论基础，在分析我国海绵城市绩效评价的现状之后，尝试性地提出了进一步完善我国海绵城市绩效评价体系的建议，一方面为建立系统的海绵城市绩效评价体系奠定基础，另一方面为实际开展海绵城市的绩效评价提供理论支持。
2 核心概念界定
2.1海绵城市
随着海绵城市理念的提出和不断深入，我国住房城乡建设部于2014年10月正式发布了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建》（以下简称《指南》），为海绵城市的建设提出了指导性的技术要求和标准，同时也进一步明确了海绵城市的含义。本文引用了《指南》对海绵城市的概念界定，即“海绵城市是城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的‘弹性，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。”海绵城市以生态优先等作为基本原则，通过自然与人工的结合，以确保城市排水防涝为根本前提，进一步加强对于雨水资源的利用和对生态环境的保护。
2.2绩效评价
目前，学界对于绩效评价的概念尚未有统一的定论，不同的学者从不同的角度对于绩效评价的概念进行了界定。例如，Deadrie从个体角度提出，绩效评估是一个过程，该过程包括告知员工应如何履行其职责并如何进一步完善等。胡宁生则从公共部门管理的视角上指出绩效评价是指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众需要。
虽然不同学者对于绩效评价概念的阐述各有所侧重，但是不同的内涵都有其共同点，即都十分强调绩效评价是一项检验行为结果的过程。因此，本文将绩效评价定义为在确定评价原则的基础上，依照一定的评价标准和评价程序，运用科学的定量或定性方法，对组织或个体的行为结果进行衡量的过程。
3 完善海绵城市绩效评价体系的理论基础
3.1利益相关者理论
“利益相关者”这一词是由通用电气公司一位经理在1927年的就职演说中提出。1965年，美国学者Ans最早将该词引入了管理学和经济学界，他认为制定一个理想的企业目标，必须综合平衡地考虑企业的诸多利益相关者之间相互冲突的索取权。从这一个概念提出至今，有关利益相关者的表述并无定论。米切尔和伍德则总结了从1963年以来关于利益相关者的理论的27种表述，指出弗里曼和克拉克森的表述最具代表性。本文对于利益相关者的界定则引用了弗里曼的阐述，即“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”。
3.2可持续发展理论
可持续发展的概念是由联合国大会在系统研究了人类面临的重大社会、经济、环境问题的基础上正式提出。目前，世界各国在把可持续发展观作为“解决环境发展问题的唯一出路”这一点上已经达成了共识。因此，按国际通行的解释，可持续发展就是既满足当代人的各种需要又保护生态环境且满足不对后代的生存和发展构成危害，是既做到经济发展的目标，又可以实现人类与自然、资源、环境的和谐相处，使我们的子孙后代能够安居乐业。因此，可持续发展不是简单地等同于环境保护，而应从更长远的视角来解决环境与发展相协调的问题，尤其是强调人口、经济、环境等各因素之间相互协调的发展。
4 我国海绵城市绩效评价体系的现状
住房城乡建设部办公厅于2015年7月正式頒布了《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》（以下简称《办法》），为进一步落实我国海绵城市的绩效评价提出了指导性意见。通过进一步分析《办法》的内容，本文总结出目前我国海绵城市的绩效评价主要呈现出以下几个特点：
第一，目前我国海绵城市的绩效评价是一种以政府为主导、第三方评估配合的评价机制。《办法》中明确指出，住房城乡建设部主要负责指导和监督各地海绵城市建设工作，并对海绵城市建设绩效评价与考核情况进行抽查，而省级住房城乡建设主管部门负责具体实施地区海绵城市建设绩效评价与考核。可见，在海绵城市绩效评价与考核的过程中，政府是绩效评价与考核标准的制定者，是海绵城市绩效评价具体工作的执行者，住房城乡建设部还是海绵城市绩效评价与考核过程的监管者。可见，政府在海绵城市绩效评价的过程中占据绝对的主导地位，而第三方评估机构则是在省级评价阶段配合省级政府进一步落实对于海绵城市建设效果的评价。
第二，我国海绵城市的绩效评价内容主要包括环境绩效、社会绩效和管理绩效，其中环境绩效包含水生态、水环境、水资源三类，社会绩效主要为水安全，管理绩效则为制度建设与执行情况，并且绩效评价内容以环境绩效为主，这符合海绵城市建设“生态优先”的原则，体现出政府在设计海绵城市建设绩效评价与考核指标的过程中还是以促进实现生态文明建设为总体目标。
第三，我国海绵城市的绩效评价指标以定量指标为主、定性指标为辅，注重约束性与鼓励性的结合。此次《办法》共建立了18个绩效评价与考核指标，其中定量指标有11个，占指标总数将近三分之一，定量指标共7个，集中于制度建设与执行情况、显示度这两类。可见，住房城乡建设部已经注意到了海绵城市绩效评价的部分内容难以用数据的形式进行考核，强调海绵城市建设效果的制度保障和整体效应。另外，在所有的指标中，约束性指标为13个，鼓励性指标为5个。可见，政府注重对于强调海绵城市建设效果的同时，也希望进一步调动各城市在具体开展海绵城市建设时的主动性。
5 进一步完善我国海绵城市绩效评价体系的建议
目前，我国海绵城市的整体建设依旧处于试点阶段，作为指导性文件的《办法》也才颁布不久，海绵城市的绩效评价还未切实开展，难以对现有的绩效评价体系在实际操作中出现的问题进行总结。因此，本文主要从理论的角度，尝试性地就进一步完善我国海绵城市绩效评价体系提出建议。
5.1充分发挥利益相关者理论在海绵城市绩效评价体系中的指导作用
基于利益相关者的概念，在海绵城市具体建设的过程中，凡是因受海绵城市这一项目建设的影响或能影响海绵城市建设的人或群体都是海绵城市建设的利益主体，如政府、工程承包商、社会公众等。可见，海绵城市建设的利益主体呈现多元化的特点。同时，基于弗里曼提出的利益相关者管理理论，政府在开展海绵城市建设的过程中理应关注和平衡利益相关者的整体利益，而不仅仅是政府本身的利益。因此，在对海绵城市建设进行绩效评价的过程中，也要充分考虑包括承包商、社会公众等在内的多元利益主体的利益需求是否得到充分满足，即充分发挥利益相关者理论在海绵城市建设绩效评价中的作用。
具体来说，首先政府在开展海绵城市绩效评价之前，应依据海绵城市建设的影响范围识别可能的相关利益者，再按照适当的标准进行规范性分析后确定核心相关利益者。然后，政府需要进一步分析核心利益相关者在海绵城市建设的不同阶段的具体利益诉求，再结合海绵城市建设的目标对这些诉求进行筛选，并由此进一步确定海绵城市绩效评价的目标。最后将筛选出来的不同利益主体的利益诉求量化为可衡量的绩效评价指标。例如，政府可以在绩效评价指标体系中加入公众满意度这一指标，一方面用以衡量公众的利益诉求是否得到满足；另一方面也有利于鼓励和正确引导海绵城市建设的核心利益主体积极参与绩效评价的过程中，进一步实现海绵城市绩效评价主体的多元化。
5.2充分发挥可持续发展理论在海绵城市绩效评价体系中的指导作用
可持续发展理论把人类赖以生存的地球看成是由社会、经济、自然等多因素组成的复合系统，强调社会、经济、人口与资源环境的协调发展。事实上，海绵城市理念的提出意味着政府希望通过利用自然排水系统，建设生态排水设施，充分发挥城市绿地、道路、水系等各项自然系统或者人工措施对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，以有效缓解城市内涝、实现水资源的综合保护利用以及改善城市生态环境，从而进一步提升公众的生活质量。因此，海绵城市的建设必须以可持续发展为基本出发点和落脚点，在绩效评价的过程中注重海绵城市的可持续发展评价。
为了进一步评价海绵城市建设是否有利于可持续发展，一方面，海绵城市绩效评价的内容不仅要包含环境绩效与社会绩效，也要体现经济绩效，即海绵城市绩效评价指标要注重非经济指标与经济指标相结合，绩效评价在注重资源利用、环境保护、社会进步的同时适当地考虑经济成本、经济增长等方面，尽可能地以相对较低的经济成本实现社会、人口与资源环境的协调发展，而非只为实现海绵城市建设的生态目标而不计任何经济成本，影响经济增长。另一方面，海绵城市建设的可持续发展评价是一个动态的多阶段过程。因此，海绵城市的绩效评价应该贯穿于海绵城市建设前、建设中以及建设后三个阶段，并辅之以动态的绩效监测体系，对指标进行跟踪评估，保障全面客觀地评价海绵城市建设的绩效。
参考文献：
[1] 包国宪，董静.政府绩效评价在西方的实践及启示[J].兰州大学学报（社会科学版），2006，34（5）：20- 26.
[2] D eadrie D G，D D Gardner. Performance Distributiongs：Measuring Employee Preformance Using Tbtal Quality Management PrineiPles[J]. Journal Quality Management，2000，4（2）： 225- 241.
[3] 弗里曼.战略管理：利益相关者方法[M].上海：上海译文出版社， 2006.
[4] 胡爱兵，丁年，任心欣.低影响开发原理、应用和实例简介[C]. 2012中国城市规划年会，2012.
[5] 住房城乡建设部.海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）的通知[S]，2014- 12-22.
[6] 贾生华，陈宏辉.利益相关者的界定方法述评[J].外国经济与管理，2002， 24（5）：13- 18.
[7] 胡宁生.中国政府形象战略[M].北京：中共中央党校出版社，1998.
[8] Mitchell R K， Agle B R ， Wood D J. Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience： Defining the Principle of Who and What R eally Counts. Academy of Management R eview[J]. Academy of Management R eview， 1997， 22（4）：853- 886.
[9] T hayer C E， Fine A H. Evaluation and outcome measurement in the non- profit sector： stakeholder participation[J].Evaluation & Program Planning， 2001， 24（1）：103- 108.
[10]王诒建.海绵城市控制指标体系构建探讨[J].规划师，2016，32（5）10- 16.
摘要：为了尽可能地减少城市开发建设对生态文明的影响，我国明确提出了要建设海绵城市。然而，目前海绵城市的建设依旧处于试点阶段，海绵城市的绩效评价体系仍不完善。因此，本文以利益相关者理论和可持续发展理论为理论基础，在分析我国海绵城市绩效评价的现状之后，尝试性地提出了进一步完善我国海绵城市绩效评价体系的建议，从而为更好地评价海绵城市建设的效果提供理论依据。
关键词：利益相关者理论 可持续发展理论 海绵城市 绩效评价
中图分类号：TU99 文献标识码：A
1 研究背景及意义
近年来，城市各类水矛盾也逐渐凸显，2007-2013年，全国超过360个城市遭遇了内涝，北京、上海、广州和深圳等城市都出现过严重的内涝灾害。对此，为了有效改善城市生态环境，提升城市的韧性，2013年开始中央就提出要建设海绵城市，2014年至今中央各部委及各试点地方还相继出台了一系列的配套政策以支持和指导海绵城市的建设。就规范海绵城市建设的绩效评价而言，住房城乡建设部于2015年7月颁布了《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》。然而，目前我国对于海绵城市绩效评价依旧处于初期探索的阶段。因此，本文以利益相关者理论和可持续发展理论为理论基础，在分析我国海绵城市绩效评价的现状之后，尝试性地提出了进一步完善我国海绵城市绩效评价体系的建议，一方面为建立系统的海绵城市绩效评价体系奠定基础，另一方面为实际开展海绵城市的绩效评价提供理论支持。
2 核心概念界定
2.1海绵城市
随着海绵城市理念的提出和不断深入，我国住房城乡建设部于2014年10月正式发布了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建》（以下简称《指南》），为海绵城市的建设提出了指导性的技术要求和标准，同时也进一步明确了海绵城市的含义。本文引用了《指南》对海绵城市的概念界定，即“海绵城市是城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的‘弹性，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。”海绵城市以生态优先等作为基本原则，通过自然与人工的结合，以确保城市排水防涝为根本前提，进一步加强对于雨水资源的利用和对生态环境的保护。
2.2绩效评价
目前，学界对于绩效评价的概念尚未有统一的定论，不同的学者从不同的角度对于绩效评价的概念进行了界定。例如，Deadrie从个体角度提出，绩效评估是一个过程，该过程包括告知员工应如何履行其职责并如何进一步完善等。胡宁生则从公共部门管理的视角上指出绩效评价是指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众需要。
虽然不同学者对于绩效评价概念的阐述各有所侧重，但是不同的内涵都有其共同点，即都十分强调绩效评价是一项检验行为结果的过程。因此，本文将绩效评价定义为在确定评价原则的基础上，依照一定的评价标准和评价程序，运用科学的定量或定性方法，对组织或个体的行为结果进行衡量的过程。
3 完善海绵城市绩效评价体系的理论基础
3.1利益相关者理论
“利益相关者”这一词是由通用电气公司一位经理在1927年的就职演说中提出。1965年，美国学者Ans最早将该词引入了管理学和经济学界，他认为制定一个理想的企业目标，必须综合平衡地考虑企业的诸多利益相关者之间相互冲突的索取权。从这一个概念提出至今，有关利益相关者的表述并无定论。米切尔和伍德则总结了从1963年以来关于利益相关者的理论的27种表述，指出弗里曼和克拉克森的表述最具代表性。本文对于利益相关者的界定则引用了弗里曼的阐述，即“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”。
3.2可持续发展理论
可持续发展的概念是由联合国大会在系统研究了人类面临的重大社会、经济、环境问题的基础上正式提出。目前，世界各国在把可持续发展观作为“解决环境发展问题的唯一出路”这一点上已经达成了共识。因此，按国际通行的解释，可持续发展就是既满足当代人的各种需要又保护生态环境且满足不对后代的生存和发展构成危害，是既做到经济发展的目标，又可以实现人类与自然、资源、环境的和谐相处，使我们的子孙后代能够安居乐业。因此，可持续发展不是简单地等同于环境保护，而应从更长远的视角来解决环境与发展相协调的问题，尤其是强调人口、经济、环境等各因素之间相互协调的发展。
4 我国海绵城市绩效评价体系的现状
住房城乡建设部办公厅于2015年7月正式頒布了《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》（以下简称《办法》），为进一步落实我国海绵城市的绩效评价提出了指导性意见。通过进一步分析《办法》的内容，本文总结出目前我国海绵城市的绩效评价主要呈现出以下几个特点：
第一，目前我国海绵城市的绩效评价是一种以政府为主导、第三方评估配合的评价机制。《办法》中明确指出，住房城乡建设部主要负责指导和监督各地海绵城市建设工作，并对海绵城市建设绩效评价与考核情况进行抽查，而省级住房城乡建设主管部门负责具体实施地区海绵城市建设绩效评价与考核。可见，在海绵城市绩效评价与考核的过程中，政府是绩效评价与考核标准的制定者，是海绵城市绩效评价具体工作的执行者，住房城乡建设部还是海绵城市绩效评价与考核过程的监管者。可见，政府在海绵城市绩效评价的过程中占据绝对的主导地位，而第三方评估机构则是在省级评价阶段配合省级政府进一步落实对于海绵城市建设效果的评价。
第二，我国海绵城市的绩效评价内容主要包括环境绩效、社会绩效和管理绩效，其中环境绩效包含水生态、水环境、水资源三类，社会绩效主要为水安全，管理绩效则为制度建设与执行情况，并且绩效评价内容以环境绩效为主，这符合海绵城市建设“生态优先”的原则，体现出政府在设计海绵城市建设绩效评价与考核指标的过程中还是以促进实现生态文明建设为总体目标。
第三，我国海绵城市的绩效评价指标以定量指标为主、定性指标为辅，注重约束性与鼓励性的结合。此次《办法》共建立了18个绩效评价与考核指标，其中定量指标有11个，占指标总数将近三分之一，定量指标共7个，集中于制度建设与执行情况、显示度这两类。可见，住房城乡建设部已经注意到了海绵城市绩效评价的部分内容难以用数据的形式进行考核，强调海绵城市建设效果的制度保障和整体效应。另外，在所有的指标中，约束性指标为13个，鼓励性指标为5个。可见，政府注重对于强调海绵城市建设效果的同时，也希望进一步调动各城市在具体开展海绵城市建设时的主动性。
5 进一步完善我国海绵城市绩效评价体系的建议
目前，我国海绵城市的整体建设依旧处于试点阶段，作为指导性文件的《办法》也才颁布不久，海绵城市的绩效评价还未切实开展，难以对现有的绩效评价体系在实际操作中出现的问题进行总结。因此，本文主要从理论的角度，尝试性地就进一步完善我国海绵城市绩效评价体系提出建议。
5.1充分发挥利益相关者理论在海绵城市绩效评价体系中的指导作用
基于利益相关者的概念，在海绵城市具体建设的过程中，凡是因受海绵城市这一项目建设的影响或能影响海绵城市建设的人或群体都是海绵城市建设的利益主体，如政府、工程承包商、社会公众等。可见，海绵城市建设的利益主体呈现多元化的特点。同时，基于弗里曼提出的利益相关者管理理论，政府在开展海绵城市建设的过程中理应关注和平衡利益相关者的整体利益，而不仅仅是政府本身的利益。因此，在对海绵城市建设进行绩效评价的过程中，也要充分考虑包括承包商、社会公众等在内的多元利益主体的利益需求是否得到充分满足，即充分发挥利益相关者理论在海绵城市建设绩效评价中的作用。
具体来说，首先政府在开展海绵城市绩效评价之前，应依据海绵城市建设的影响范围识别可能的相关利益者，再按照适当的标准进行规范性分析后确定核心相关利益者。然后，政府需要进一步分析核心利益相关者在海绵城市建设的不同阶段的具体利益诉求，再结合海绵城市建设的目标对这些诉求进行筛选，并由此进一步确定海绵城市绩效评价的目标。最后将筛选出来的不同利益主体的利益诉求量化为可衡量的绩效评价指标。例如，政府可以在绩效评价指标体系中加入公众满意度这一指标，一方面用以衡量公众的利益诉求是否得到满足；另一方面也有利于鼓励和正确引导海绵城市建设的核心利益主体积极参与绩效评价的过程中，进一步实现海绵城市绩效评价主体的多元化。
5.2充分发挥可持续发展理论在海绵城市绩效评价体系中的指导作用
可持续发展理论把人类赖以生存的地球看成是由社会、经济、自然等多因素组成的复合系统，强调社会、经济、人口与资源环境的协调发展。事实上，海绵城市理念的提出意味着政府希望通过利用自然排水系统，建设生态排水设施，充分发挥城市绿地、道路、水系等各项自然系统或者人工措施对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，以有效缓解城市内涝、实现水资源的综合保护利用以及改善城市生态环境，从而进一步提升公众的生活质量。因此，海绵城市的建设必须以可持续发展为基本出发点和落脚点，在绩效评价的过程中注重海绵城市的可持续发展评价。
为了进一步评价海绵城市建设是否有利于可持续发展，一方面，海绵城市绩效评价的内容不仅要包含环境绩效与社会绩效，也要体现经济绩效，即海绵城市绩效评价指标要注重非经济指标与经济指标相结合，绩效评价在注重资源利用、环境保护、社会进步的同时适当地考虑经济成本、经济增长等方面，尽可能地以相对较低的经济成本实现社会、人口与资源环境的协调发展，而非只为实现海绵城市建设的生态目标而不计任何经济成本，影响经济增长。另一方面，海绵城市建设的可持续发展评价是一个动态的多阶段过程。因此，海绵城市的绩效评价应该贯穿于海绵城市建设前、建设中以及建设后三个阶段，并辅之以动态的绩效监测体系，对指标进行跟踪评估，保障全面客觀地评价海绵城市建设的绩效。
参考文献：
[1] 包国宪，董静.政府绩效评价在西方的实践及启示[J].兰州大学学报（社会科学版），2006，34（5）：20- 26.
[2] D eadrie D G，D D Gardner. Performance Distributiongs：Measuring Employee Preformance Using Tbtal Quality Management PrineiPles[J]. Journal Quality Management，2000，4（2）： 225- 241.
[3] 弗里曼.战略管理：利益相关者方法[M].上海：上海译文出版社， 2006.
[4] 胡爱兵，丁年，任心欣.低影响开发原理、应用和实例简介[C]. 2012中国城市规划年会，2012.
[5] 住房城乡建设部.海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）的通知[S]，2014- 12-22.
[6] 贾生华，陈宏辉.利益相关者的界定方法述评[J].外国经济与管理，2002， 24（5）：13- 18.
[7] 胡宁生.中国政府形象战略[M].北京：中共中央党校出版社，1998.
[8] Mitchell R K， Agle B R ， Wood D J. Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience： Defining the Principle of Who and What R eally Counts. Academy of Management R eview[J]. Academy of Management R eview， 1997， 22（4）：853- 886.
[9] T hayer C E， Fine A H. Evaluation and outcome measurement in the non- profit sector： stakeholder participation[J].Evaluation & Program Planning， 2001， 24（1）：103- 108.
[10]王诒建.海绵城市控制指标体系构建探讨[J].规划师，2016，32（5）10- 16.
