| 标题 | 气候工程国际法的框架 |
| 范文 | 杜浩渺 苗波 摘要?气候工程（也称“地球工程”）有潜力通过大规模、集中高效的方式减轻温升过高对气候系统和环境的负面影响。平流层太阳辐射管理在所有气候工程技术中最具备大规模实施的可行性，但其对环境和气候系统可能造成的负面影响、可能引起的“道德风险”以及对气候公平造成的威胁也引起最多争议。就实然法而言，国际法可以从三个方面回应上述争议：第一，预防或控制该技术可能造成的重大环境损害;第二，在对该技术可能造成的环境和气候影响没有确定科学依据的情况下谨慎发展该技术，并防范可能产生的重大或不可逆风险;第三，应对该技术因负面环境影响不均衡而产生的国家间和代际气候公平问题。就应然法而言，未来短期治理应以规范科学研究及科学家行为为主，以灵活的规制形式促进对人类和自然环境有益的气候工程相关科学研究;中长期的治理结构应以《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》为主要平台，辅以其他具有适用性的公约，着重发展该技术的环境影响评价和风险预防机制，并推动发展中国家，尤其是气候脆弱国家全面参与气候地球工程的商议程序和决策过程。中国作为国际应对气候变化行动的参与者、贡献者、引领者，应当积极参与太阳辐射管理技术的科学研究和多边主义治理，明确该技术在中国未来气候政策中的非主导地位，并强调制定该技术的国际治理规则时应充分考量气候公平问题。中国还应当就本国太阳辐射管理的最新研究成果与《气候公约》附属机构SBSTA积极进行信息交流。 关键词?气候工程;太阳辐射管理;全球变暖;气候变化治理;国际法框架 中图分类号?D 996.9?文献标识码?A文章编号?1002-2104（2020）11-0034-09?DOI：10.12062/cpre.20200633 全球气候变化及其带来的负面影响已对整个生态系统构成重大威胁。自《巴黎协定》生效以来，尽管以减排为主的气候行动在不断发展，但越来越多的研究表明，当下的减排努力很难达成温控目标。2019年出版的《排放差距报告》表明，目前《巴黎协定》缔约国的减排承诺（以无条件国家自主贡献为例）距离实现2 ℃温控目标的最低成本路径，存在着150亿t二氧化碳当量（15 GtCO2e）的排放差距，而缔约国当下的减排承诺也只达到了实现温控目标所需减排水平的三分之一[1]。为防止全球变暖带来的不可逆的灾难性后果，国际社会日渐认识到，在减排行动之外寻找新的方案亦同等重要。政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，下称IPCC）于2013年和2014年出版的第五次报告中，均提到了气候工程，将其与减排和适应并列，视为第三大类应对气候变化的方法[2-3]。相较传统的由各个国家分别进行减排、增加碳汇等行动以共同实现减排和温控目标，气候工程技术具有大规模、集中高效地应对全球变暖的潜力。与此同时，该技术也有可能给大气环境、生态系统和气候系统带来广泛的负面影响。效益与风险并存的气候工程技术，给本已错综复杂的国际气候治理带来新的挑战。国外学界对气候工程国际治理的相关研究经过十多年的发展已经较为全面和成熟，而国内的相关研究则发展较慢[4-6]，法学研究尤其缺乏。作者将从国际法的角度，聚焦气候工程中最受争议的平流层太阳辐射管理，即二氧化硫气溶胶注射技术（sulphate aerosol injection， 下称SAI），概述气候工程的概念、作用与主要争议;全面梳理适用于SAI的国际公约、习惯法、基本原则，从适用预防损害原则来预防跨境损害的角度分析SAI的合法性，以及适用风险预防原则和公平原则分别应对SAI的科学不确定性和负面影响区域不均衡性的问题;并就未来短期和中期氣候工程国际治理的结构、重点和形式，以及中国如何参与气候工程多边主义治理提出建议。 1?气候工程的概念、作用和主要争议 气候工程（climate engineering，又称“地球工程”geoengineering），旨在通过一系列人工手段大规模改变地球气候系统，以对抗人为造成的全球变暖或部分抵消全球变暖的影响[7]。气候工程分为两大类技术，一是二氧化碳移除技术（carbon dioxide removal，下称CDR），指通过一系列人工手段增加天然碳汇从而吸收或贮存更多的二氧化碳，或者利用化学工程方法移除大气中的二氧化碳以降低大气中的碳浓度。另一类是太阳辐射管理技术（solar radiation management，下称SRM），指通过提高对流层、平流层和地表的太阳辐射反射率使一部分太阳光偏转回外太空从而减少到达地表的太阳辐射，实现控制地表平均气温升高的目的。CDR和SRM在作用原理和环境风险上存在根本区别，适用的法律规则和治理方法亦有很大不同，必须分开讨论。篇幅所限，本文接下来仅围绕技术上未知性更多、治理上更具争议的SRM展开讨论。 相较于减排，SRM被视为更迅速且划算的方法，可用于应对“气候紧急情况”（climate emergency），即全球温升达到阈值时用来暂时缓解气温过高造成的不可逆的危险，从而为实现长期减排目标争取更多的缓冲时间。IPCC 2018年出版的《全球升温1.5 ℃特别报告》里提到了SRM：如果减排的努力不能实现控制全球平均气温升高在1.5 ℃之内，那么SRM有潜力暂时性地减轻气温过高所产生的气候影响[8]。 在目前提出的多项SRM技术中，SAI被提及最多，争议亦最大。SAI的灵感来源于火山爆发后以二氧化硫为主的气溶胶在平流层撒布开，将太阳光反射回外太空从而降低到达地表的太阳辐射[9]。SAI之所以获得越来越多的关注，是因为单纯从技术难度、成本和效率来说，其最可能被大规模应用。 关于SAI的主要争议涉及三个方面。首先是该技术可能导致多种对环境和气候系统的不良影响。第一，二氧化硫气溶胶被喷射到平流层后可能对氟氯烃化合物破坏臭氧层起到催化作用，从而间接造成对臭氧层的破坏[10]。第二，当二氧化硫气溶胶被喷射到平流层后，会逐渐下落至地表。二氧化硫本身就属大气污染物，这一过程可能会导致额外的大气污染[11]。第三，科学家发现，SAI可能会急剧改变局部气候系统，例如减少北半球热带季风气候的雨季降水，而降水量的减少将直接影响当地粮食安全[12]。这些负面环境影响存在区域间的不均衡性，且具体的影响方式和程度还存在科学不确定性。目前SAI还处在理论分析和实验室模型分析的阶段，由于未知性太多，全球范围内尚无成功的田野实验（美国和英国的科学家都曾经试图进行田野试验，但都因为强烈的反对呼声而被迫中止），更未有正式的大规模实施[13-14]。 主要争议之二是由于SAI仅仅旨在快速降低全球平均气温，却无法减少温室气体排放、控制海洋酸化。如果大规模适用SAI后又因某种原因而停止，全球平均气温将会迅速反弹升高，这种“终止效应”（termination effect）会给气候环境带来更大威胁[15-16]。此外，如果一直大规模使用SAI，则不仅会对大气层造成额外的二氧化硫污染，更存在“道德风险”（moral hazard），即便宜高效的降温手段有可能降低全球减排行动的积极性和贡献度[17]。 主要争议之三是由于技术上的易操作性，SAI存在被单一国家绕过国际共识单独实施的可能性。科学家们普遍认为，最简易实施SAI的方法是使用航空器在平流层喷射二氧化硫气溶胶[18]。此种方法成本低、见效快，且单个国家就有能力实施，因此这种实施情景会给国际气候政治带来新的不稳定因素，给多边气候治理带来威胁。 以上这些争议是跨学科的，涉及法学、环境科学、政治学、伦理学、国际关系等。作为一项可能在全球范围内实施的大规模应对气候变化的技术，SAI的实施自然要遵守相关的国际法规范。下文将全面梳理适用于SAI的国际公约、习惯法和基本原则，从国际法的角度回应上述争议。 2?SAI国际法框架的实然法分析 本节将从实然法（lex lata）角度分析当前国际法是否足以应对SAI可能产生的法律问题。主要分三个方面：第一，现行国际法能否证明SAI作为一种改变气候技术的合法性，且能否有效预防或控制该技术可能造成的跨国界的环境损害;第二，在SAI存在重大科学不确定性的情况下，怎样适用风险预防原则，从而控制重大或不可逆的风险;第三，针对技术可能造成的区域间不均衡的负面影响，如何适用公平原则应对新一轮气候不公平问题。 2.1?现行国际法框架下SAI的合法性 SAI在有潜力控制全球温升的同时，也可能对大气层、海洋和生态系统带来负面影响。如果真的大规模实施SAI给地球降温，实施国（也可能多国共同实施）则有义务预防SAI引起的重大环境损害，或控制可能导致重大环境损害的风险。本节将从不同环境媒介为出发点梳理可适用于SAI的国际公约和条约，探寻现行国际法是否允许施行SAI，及能否充分规制该技术对环境可能造成的影响。 2.1.1?SAI与气候系统 2.1.1.1?改变气温的SAI 联合国《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》（下称《改变环境技术公约》）第二条将“改变环境的技术”（environmental modification techniques）定义为：“通过蓄意操纵自然过程改变地球（包括其生物群、岩石圈、地水层和大气层）或外层空间的动态、组成或结构的技术”。依此定义，作为一种通过人工手段来降低局部乃至全球平均气温的技术，SAI属于改变大气层的技术。再依照第一条“本公约各缔约国承诺不为军事或任何其他敌对目的使用具有广泛、持久或严重后果的改变环境的技术作为摧毁、破坏或伤害任何其他缔约国的手段”，公约缔约国不得将SAI用于军事或其他任何敌对目的。 该公约同时要求，缔约国不得阻碍为和平目的使用改变环境技术的活动。公约第三条规定，即使这些活动有可能造成“广泛、持久或严重后果”，只要缔约国以和平目的使用改变环境的技术时符合国际公法中被广泛认可的原则和可适用的规则，并且履行“交换科学技术信息”的义务，就可以开展这些活动。因此，以和平目的应用SAI时（即以控制温升为目的），必须遵守国际法中的预防损害原则，预防或控制SAI可能造成的环境损害或可能形成的重大环境损害风险，并且履行交换科学技术信息，尤其是有关负面影响信息的义务。 2.1.1.2?应对气候变化的SAI SAI通过人工手段降低全球平均气温，但完全不涉及降低二氧化碳浓度。这一特性使得其能否用于实现《联合国气候变化框架公约》（以下称《气候公约》）的最终目标以及《巴黎协定》的控制温升目标存在争议。《气候公约》第二条将公约的最终目标描述为“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”。SAI技术并不能降低温室气体浓度，但通过减少太阳辐射的方式的确有助于减少“气候系统受到危险的人为干扰”。因此，SAI技术出现了符合公约最终目标的一部分表述但却不符合另一部分表述的矛盾状况。对此情况不应草率得出SAI技术不符合《气候公约》最终目标的结论。因为《气候公约》是鼓励应对气候变化的新技术、新研究的，理应囊括对SAI技术可行性和潜在影响的研究。《巴黎协定》第二条设定了控制温升不超过2 ℃，甚至1.5 ℃的目标，由于仅靠减排很难实现这一温控目标，因此该条款也就被一些学者解读为SAI会成为减排之外的补充手段的最重要国际法基础[19]。 尽管孤立地看《巴黎协定》的温控目标的确可支持SAI的发展，但是否应将这一温控目标看作是实现《气候公约》最终目标的手段呢？换言之，能否适用不完全符合《气候公约》最终目标的技术来实现《巴黎协定》温控目标？对这一问题的解答取决于对《气候公约》最终目标的解释。因此，《气候公约》适用或者不适用于SAI均有可能，最终答案将取决于国际减排行动的成果和气温升高带来威胁的紧迫性。就支持的角度而言，《气候公约》缔结于1992年，囿于当时技术局限性，很难预料日后会提出不通过降低二氧化碳浓度来减少气候系统危险的方法。但从反对的角度来看，当下国际社会应将重点放在减少二氧化碳排放上，过早讨论SAI的大规模应用无疑会分散国际协作的重点，甚至可能产生道德风险，削弱缔约国的减排动力。 2.1.2?SAI与跨界大气污染 科学家指出，當前最经济的释放二氧化硫气溶胶的手段是通过飞机（包括无人机）或高空系留气球在平流层喷射[18]。当前国际法层面并无直接适用于平流层喷射二氧化硫气溶胶这一行为的公约。因此可推断，假设该技术的实施过程及环境影响不违反国际法关于预防或控制环境损害的条约、公约及习惯法，并且使用飞机或高空气球的活动本身也遵守国际法，当下国际法是不禁止该项技术的。本节即从释放二氧化硫气溶胶行为本身以及二氧化硫释放到大气环境中的影响这两个层面进行分析。 使用飞机运载并释放二氧化硫气溶胶的整个过程需要遵守《国际民用航空公约》（以下称《芝加哥公约》）的相关条款。《芝加哥公约》第1条规定每一个国家都享有完整和排他的领空主权，因此原则上使用飞机在本国领空的平流层运载并释放二氧化硫气溶胶是合法的。但是考虑到空气团的流动性，该行为必须遵守预防跨界环境污染的义务。关于飞越他国领空并释放二氧化硫气溶胶的行为，行为国须遵守不侵犯他国主权的国际习惯法，即行为国须事前征得他国许可。此外，依照《芝加哥公约》第12条的要求，用于实施SAI的飞机须携带飞机注册地国籍标志，并遵守相关飞行规则。对于在公海上空飞行并释放二氧化硫气溶胶的行为，《联合国海洋法公约》第87条规定所有国家拥有飞越公海上空的自由。但是，飞机是否能在公海上空释放二氧化硫气溶胶，则根据第194条第3款第（a）项及第212条关于保护海洋免受来自大气层的污染的条款，取决于该活动是否对海洋环境造成重大损害（见下文第2.1.4节）。 SAI二氧化硫气溶胶被喷射到平流层后，会逐渐下落到地表，最终是否会造成大气污染，取决于低层大气层中二氧化硫的浓度和二氧化硫随着大气环流逸散的速度。科学家对SAI技术究竟会否造成大气污染尚无定论。当前控制跨界大气污染最具影响力且有约束力的公约是欧洲经济共同体的《远程越境空气污染公约》。该公约致力于促进国家间控制空气污染的合作，并规定了一系列程序性义务，如交换信息和监督，但并未就如何规制污染物设定具体的实体性规则。判断此公约是否适用于SAI，首先看下落到低层大气层的二氧化硫气溶胶是否符合“远程空气污染”的定义，即依照公约第1条，SAI活动是否造成“有害影响”（deleterious effects）、且是“远距离跨界”的影响。“有害影响”被广义理解为：某种活动造成大气污染并对生物资源、人类健康、生态系统以及物质财产造成损害;“远距离跨界”则指活动的全部或一部在某一缔约国的管辖范围内而其产生的大气污染发生在另一国管辖范围内，且距离达到一般无法区分某一特定排放源。值得注意的是，该公约对缔约国的要求是比较温和的。首先体现在，这里的“有害影响”须是实际造成的影响而非仅仅是存在造成有害影响的可能性。如果仅仅是一种可能性，则不足以适用此公约来阻止二氧化硫喷射活动。此外，即使造成了“有害影响”，依据公约第2条，若缔约国履行了“尽最大可能限制，并逐渐减少和预防空气污染”的注意义务（due diligence），则亦可排除SAI活动的违法性。 2.1.3SAI与臭氧层空洞 因为二氧化硫气溶胶可能会对氟氯烃破坏臭氧层起到催化作用，SAI也可能对臭氧层造成不可忽视的间接影响。从这个角度来说，《保护臭氧层维也纳公约》（以下称《维也纳公约》）及其《蒙特利尔议定书》也适用于规制SAI活动。 《维也纳公约》第2条要求缔约国采取适当措施以保护人类健康和环境，使其免受足以改变或可能改变臭氧层的人类活动所造成或可能造成的不利影响。相较《远程越境空气污染公约》，这一条规定的一般义务要更严格，仅有造成不利影响的“可能性”便足以适用《维也纳公约》。第2条还规定了一系列预防损害的程序性义务，尤其是缔约国之间采取适当立法或行政措施，从事合作、控制、限制、削减或禁止本国管辖或控制范围内改变或有可能改变臭氧层的人类活动。 《维也纳公约》附件一所列出的可能造成臭氧层物理或化学特性改变的化学物质不包括二氧化硫。有些科学家认为二氧化硫对臭氧层的间接破坏与列表中的一些物质是有可比性的，所以应当和附件一列出的物质受同等控制[20];同时也有乐观的观点认为也许二氧化硫气溶胶喷射对臭氧层的影响可能会很小，再加上SAI 本身会带来的降温和减少紫外线辐射的效果，使SAI活动可能达不到《维也纳条约》控制甚至禁止的程度[21]。 《蒙特利尔议定书》附件中所列控制物质也不包括二氧化硫。但第2条第10款第（a）项规定，缔约方按照议定书第6条做出评估，并依照《维也纳公约》第9条规定的程序，可以决定是否有任何物质应增入议定书任何附件。这一条款为是否将二氧化硫添入附件提供了灵活的可能性。 2.1.4SAI与海洋污染 向平流层喷射的二氧化硫气溶胶颗粒若部分下沉落入海洋，则可能引起海洋污染。《联合国海洋法公约》第XII部分规定国家有保护海洋环境，预防一切海洋污染的一般义务，且第212条规定缔约国有义务预防、减少和控制来自大气层的海洋污染，污染源包括在本国领空或注册在本国的航空器释放污染物的活动。这一条款适用于SAI活动造成的海洋污染。 释放二氧化硫气溶胶的行为还可从是否符合“倾倒”定义来分析，从而判定是否受《联合国海洋法公約》第210条和《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》（以下称《伦敦倾倒公约》）及其1996年议定书（以下称《伦敦议定书》）的规制。理论而言，二氧化硫气溶胶在大气层中可以以固体颗粒或酸雨的形式降落到洋面导致污染。因此，通过航空器释放的二氧化硫气溶胶最后落入洋面是否构成“倾倒”是需要讨论的核心问题。构成“倾倒”的一个关键要件是释放二氧化硫气溶胶的目的是“蓄意丢弃”。但使用航空器释放二氧化硫气溶胶的目的不是为了“丢弃”，而是为了增加平流层反射率，从这一点来说SAI活动不构成“倾倒”。但是，《伦敦倾倒公约》第III条及《伦敦议定书》第1条均提到，即使投放目的不是“蓄意丢弃”，只有在活动不与《伦敦倾倒公约》及《伦敦议定书》“有效控制一切来源的海洋污染”这一目标相抵触时，才可被排除于“倾倒”行为之外。换言之，如果科学实验证明SAI活动对海洋酸化有较大的恶化作用，即使其目的不是“丢弃”，仍应被视为“倾倒行为”;若被证明对海洋环境没有较大负面影响，则不视为“倾倒”。此问题目前在科学上尚无法得出定论，所以在适用法律上也暂时具有多种可能性。 总体来看，现行国际公约和习惯法基本上足够适用于预防或控制SAI技术可能造成的环境损害。只是由于当前存在的对臭氧层、海洋环境和生物多样性的影响的科学不确定性，以及对全球减排行动成果能否实现温控目标的未知，导致现行国际法暂时不能对这些挑战做出确定回应。这些挑战会随着时间的推移得到解答，而不能理解为现有国际法缺乏可适用的规则。 2.2?SAI与风险预防原则 上节讨论适用预防损害原则来预防和控制环境风险与损害的普遍前提是：特定风险造成损害的类型和概率已知，且损害程度可被预估。然而，大规模实施SAI可能造成的风险类型和概率是不确定的，损害程度也无法预估（但科学家已提醒可能造成的损害“不可忽视”）。为了妥善使用SAI这柄双刃剑，必须引入风险预防原则以谨慎发展SAI。风险预防原则能够指引决策者在没有确定科学依据的情况下对有重大风险的新兴技术做出适当的限制措施，从而既能控制重大或不可逆的风险，又不会完全禁止新兴技术的良性发展。 然而，这只是理想状况。风险预防原则在不同国际公约或文件中的表述不一，甚至在適用中会出现矛盾。《气候公约》第3条第3款规定应当采用风险预防措施来预测、防止和尽量减少温室气体排放并减缓其负面影响。因此，只要存在着对气候变化严重或不可逆的威胁，风险预防措施自身潜在影响缺乏科学确定性就不能成为推迟使用该措施的理由。此逻辑下，SAI可被视为应对气候变化的一项风险预防措施，从而该项措施本身存在的潜在负面影响便不能成为阻碍使用的理由。但是，依照1992年《环境与发展里约宣言》（以下称《里约宣言》）第15条原则，则会得出相反解释：当存在造成重大或不可逆转损害的威胁时，科学不确定性不能成为推迟适用防止环境退化的划算措施的理由。也就是说，如果SAI可能对环境造成重大或不可逆损害的威胁，即使这种威胁并不能被科学完全证实，也不能推迟适用风险预防措施来对抗SAI的潜在风险。《里约宣言》第15条仅仅是风险预防原则的“弱风险措施”版本。《生物多样性公约》2010年通过的第X/33号决定规定了“强风险措施”，暂时禁止一切比“小型科学研究”规模大的地球工程活动，以防止对生物多样性的破坏，直到获得足够的科学基础能证明活动合理性以及能对环境和生物多样性的影响进行适当的考量。同时规定，即便是以获得科学数据为目的的小规模科学研究，也需要进行充分的事前环境影响评估。 SAI究竟是一项对抗气候变化威胁的预防措施，还是本身有威胁并需要被其他预防措施控制的对象，依据不同的文件就出现了解释不一致的情况。依照《气候公约》解释得出的结论与《生物多样性公约》等其他公约、文件得出适用风险预防原则限制SAI的结论皆相反。客观来看，将本身存在未知风险的技术作为风险预防措施也着实有些牵强。 可见，依照现行国际法，将风险预防原则适用于SAI存在矛盾。即使不应将《气候公约》第3.3条理解为支持SAI，也仍存在对风险预防原则适用不一致的情形。究竟是仅仅提请注意“不能推迟风险预防措施”的弱风险措施，还是应当更进一步直接推出“暂时禁令”这一强风险措施？当前主流态度是仅允许谨慎进行小规模科学研究，禁止任何大规模的实施活动。综上，实践上的不一致不利于充分发挥风险预防原则作为有效规制工具的效用，同时一刀切式的反对态度也很难实现既控制风险也不阻碍良性发展的双赢结果。 2.3?SAI与气候公平 SAI对全球的影响不是平均分布的。这也就意味着如果发展中国家，尤其是受气候变化影响大的最脆弱国家，没有享受到太阳辐射技术带来的明显降温效果，但却位于实施技术后产生较大负面环境影响的地区，这些国家将承受二次气候不公平（相对于工业革命以后温室效应带来的第一次气候不公平）[10]。即使所有国家能迅速且基本均衡地享受降温带来的效益，少数受较大负面环境影响的国家仍要承受负面影响出现的时间差效应，即活动实施之后的数十年都要持续遭受气候系统改变的不利影响。因此，SAI引发的国家间以及代际公平问题不可忽视。 就国家间公平而言，一个关键问题是，怎样保障环境最脆弱人口免受SAI造成的雪上加霜的负面环境影响？对此，适用“共同但有区别责任原则”是核心。《气候公约》第3条第1款以及《巴黎协定》第2条第2款都明确规定了共区原则。考虑到SAI实施成本低、难度小，发达国家不应当利用自身在国际社会的优越地位，在发展中国家没有充分参与讨论和决策的情况下，擅自实施SAI活动。 就代际公平而言，目前多个相关国际公约都有关于确保代际公平的表述，如《气候公约》第3条第1款以及《生物多样性公约》前言和第2条，但怎样将该原则转化为具体的后代权利，尤其是可诉权力，一直是国际法还未解决的问题。尽管如此，这一原则在关于SAI多边治理的讨论中不应缺位。其主要价值体现在：第一，国家实施SAI活动时负有传递给后代一个“不比当代状况更差的地球”的义务，尤其要预防不可逆转的环境损害;第二，决策者在做出是否实施某个SAI活动的决定时，须将后代利益考虑在内，重视负面环境影响的滞后效应。 纵观当下关于SAI的科学研究和治理讨论，最脆弱人群的国际治理参与性仍然很低。第3.2.2节将进一步论述未来的SAI国际法框架应如何包含气候公平。 3?SAI技术国际法框架的应然法分析 SAI活动和以往预防损害原则规制的活动有一个本质区别：以往适用该原则时，都是强调实施国在通过某种活动获得本国利益时不得以损害他国或全球公地的环境为代价，而喷射气溶胶的活动本质上是用一定量的环境和生态损害来换取地区甚至全球气候稳定。如果因为可能造成的环境损害存在未知性而禁止使用SAI，那么如何与不使用SAI的情景下全球温升失控带来的灾难性后果相比？怎样在环境损害和气候灾难之间“两害相较取其轻”，是预防损害原则和风险预防原则均将面临的挑战。下面从应然法（lex ferenda）的角度探讨：如果未来真的要发展或甚至大规模实施SAI活动，应建立怎样的国际法框架。 3.1?短期框架（至2030年） 接下来10年内仍必须将应对气候变化的重点放在减排行动上，不应在国际治理层面过早托出气候工程这个“B计划”，以防止本就挑战重重的应对气候变化国际合作重心偏离，甚至引起个别国家走捷径的“道德风险”。但是，不大规模实施不等于无视“B计划”的存在。短期内首先应注重加强科学机构和利益相关者的国际协作，制定能被普遍接受的指导性伦理和监管规则，以促进良性的科学研究，防止独断专行和不受控制的科学实验的发生。早在2009年，牛津大学地球工程课题组就提出了地球工程治理五项“牛津原则”：①将地球工程视为公共物品来规制。②公共参与地球工程决策。③公布地球工程研究及公开发表成果。④独立的影响评估。⑤实施之前，治理先行[22]。这五项原则深刻影响了之后以科学机构、高校等主导的指导性原则和规则的制定。 在国际机构层面，IPCC和世界气象组织（World Meteorological Organization，以下称WMO）可以发挥指导作用，规范科学研究以及科学家的行为。IPCC作为连接气候科学与气候政治的纽带，可以积极引领世界范围内的科学家进行关于SAI可行性、有效性和对环境和气候系统的影响的研究。WMO也已经注意到气候工程研究的重要性，将其列入WMO的优先研究领域并积极探讨WMO在气候工程国际讨论中的适当位置[23]。考虑到SAI的干预对象是大气层，WMO或许是最适合促进各国科研机构信息交流、指导和协调SAI科学研究的国际机构。 3.2?中长期框架（2030—2050年） 经过10年左右的探索，关于SAI的有效性、对环境和气候系统的影响程度和范围的研究将逐渐明了，依靠减排行动能否实现2 ℃的温控目标也将揭晓，是否需要SAI作为“B计划”应对气候危机亦将清晰。届时用完善的国际法规范治理和规制SAI，包括怎样将其纳入气候变化法律框架和谈判议题，都会是比较成熟的时机。 如果在国际治理层面正式启动关于实施SAI的谈判，最重要的原则是SAI的治理必须要在多边主义的合作框架内进行，不能允许任何国家擅自实施SAI活动。这一多边主义的治理框架可以一个国际机构作为首要联系点和合作平台，并辅以其他相关的专门公约回应具体问题;在规制的具体内容上，以现有条约和习惯法为基础，并重点补充完善预防环境损害、针对科学不确定性的风险预防以及确保国家间公平这三个方面的制度（仅指三个重要方面，非穷尽列举）;在规制的形式上要灵活，不拘泥于形成有强制约束力的规范。 3.2.1?治理结构 总的来说，以《气候公约》和《巴黎协定》作为首要联系点及治理平台，并以其他具有一定适用性的公约为辅，逐渐形成多元治理體系是较为合理的路径。以《气候公约》和《巴黎协定》为首要治理平台有如下理由：第一，《巴黎协定》的温控目标与SAI的实施目的最为契合，为SAI提供了国际法上的正当性。第二，《气候公约》下设置的附属履行机构（SBI）以及附属科学技术咨询机构（SBSTA）可就SAI技术层面进行评估和信息交流。这样现成的机构设置相比新设机构将极大节省治理成本。第三，虽然SAI（或者整体来看SRM）并不太符合《气候公约》中“适应”（adaptation）的定义，但也不是没有可能将其纳入适应气候变化的框架下。通常理解下，“适应”强调应对已经发生的不可逆转的后果，将损害最小化，而SAI则旨在避免不可逆转的温升发生。但换个角度，“适应”措施可以不仅仅针对已发生的后果，也可针对未来可能发生的后果进行准备性适应。从这个角度看，SAI可被视为适应全球平均气温过高的气候状况。第四，SAI有可能被《巴黎协定》缔约方大会纳入讨论议题。2023年第一次全球盘点自主贡献完成情况也许是评估SAI必要性的重要时间点。第五，《气候公约》和《巴黎协定》拥有众多缔约国，涵盖了全球绝大多数国家，是理想的多边协作平台。 但是，《气候公约》和《巴黎协定》共同领头治理SAI仍存在挑战。前文第2.1.1.2节已提到SAI实施目的与公约最终目标不一致的问题，如果纳入《气候公约》下治理，需要对公约最终目标进行再解释。此外，怎样通过制度设计防范“道德风险”，即怎样设计实施SAI活动与减排的先后及因果关系也是需要解决的问题。通过设计SAI的触发机制，比如以全球气温过高的警报或是气候影响带来的损害到达某个极限值作为触发点，以防止过早触发SAI妨碍减排行动;通过制度规定实施SAI与国家完成自主贡献承诺情况的关系也能起到防范“道德风险”的作用。这些复杂的问题都不是仅靠法学学科就能解决的，而需要跨领域的共同研究。 3.2.2?规制重点 防范和控制不可逆转的环境损害、预防未知风险以及避免国家间的不公平是规制SAI的三个重点。 第一，制定能被广泛接受的SAI的环境影响评价制度。环境影响评价已成为被国际习惯法承认的预防和控制跨界以及全球公地环境损害的主要程序性义务之一。环境影响评价是防范或控制严重甚至不可逆转损害的重要工具，是国家履行注意义务的重要途径。同时，一个透明的、公众参与的环境影响评价过程也有助于增加公众对SAI的了解。 针对SAI的环境影响评价可以现有的公约和其他文件为基础。《伦敦公约》及《伦敦议定书》缔约方会议决议（Resolution LC-LP.2）“关于海洋施肥科学研究的环境影响评价”以及《伦敦议定书》2013年修正案附件5关于海洋地球工程活动的评价框架均可为SAI环境影响评价制度提供范本[24]。 通常，对实施场地和待实施活动进行描述和评价后，下一步是对环境风险的严重性和可能性进行预估，即风险特征描述。而科学不确定性的存在将导致无法完整预估风险的严重性和可能性。由于当前SAI的实施效果和环境影响存在严重科学不确定性，这些不确定性所隐藏的未知风险实际上成了阻碍当前该技术发展的最主要原因。但如果不开展田野实验，就永远无法得知SAI对大气层的影响究竟是什么。此两难境地需要适用风险预防原则加以解决。 第二，风险预防原则的适用不能简单地停留在限制或禁止上，而是要与环评的结果紧密结合，保持一定灵活度。将风险预防原则适用于SAI是一个十分复杂且值得另文论述的话题，在此仅简要提出几个要点：首先，将风险预防原则适用于SAI时，不宜适用“强预防措施”限制、禁止有关SAI的小型科学研究活动[25]。其次，触发风险预防原则的规则应该是实验性规则（例如设定减损条款），根据当前的最佳可用技术和最新可获得的知识作为科学依据预估风险。随着时间的推移和科学未知性的破解，不断调整风险预防措施，匹配适度的风险预防措施来应对相应的风险，从而回应“今日一旦限制，何时才能松绑”的问题。适度的风险预防措施有多种形式，比如商议程序（deliberative process）[26]和制定行为准则（code of conduct）[27]都可被视为广义上的预防措施。 第三，为防止出现“第二次气候不公平”，发展中国家尤其是环境最脆弱国家应当全面参与SAI的科研、协商和决策过程。这首先意味着应当保障发展中国家尤其是对气候变化影响最敏感、抵抗性最差的国家参与国际讨论和决策的权利，如及时知晓研究进展，参与包容性讨论和决策过程。当前在科学研究层面，已有越来越多的发展中国家获得资金支持，参与到SAI的环境与气候影响研究中来识别SAI大规模实施对特定国家的主要负面影响[28]。关于代际公平问题，需结合第一、二点的实践，在环境影响评价中要关注“滞后影响”的持续时间和强度，尤其要注意采取预防措施防止不可逆的负面影响。 此外，若实施国履行注意义务后正常实施SAI，却仍对局部地区造成难以避免的损失，比如气候类型改变带来的洪涝灾害、粮食减产等，相应的赔偿和补偿制度也不可缺位。2006年《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分担的原则草案》从基本原则上规定了国家在事故发生后应当采取的措施，如追究本国实施者的严格责任、在本国内以及进行国际间合作建立赔偿和补偿机制。 3.2.3?规制形式 在规制的形式上，SAI的治理框架应当灵活开放包容，不拘泥于达成具有强制约束力的规范。对于亟须国际协作，且不履行约定的后果不至于很严重的议题，无强制约束力的规范和原则能更有效地促进国际协作。此外，无强制约束力的规范由于修正成本较低，可随着技术的发展不断适应修改，所以能更好地应对复杂且存在科学不确定性的议题。SAI未来的具体治理规则总体来说应当是灵活、开放和动态的，通过追求利益相关者广泛参与和最大限度地达成国家间协作，以实现促进新技术发展和控制负面效应之间的最优平衡[29]。 相比之下，具有强制约束力的规范更具稳定性，更改的成本也更高，因此更适合作为框架性规则规定缔约国必须遵守的基本义务以及不履约时的严重后果。就这一点而言，现有国际公约与习惯法已足以应对SAI活动需要遵守的基本义务。 4?结?语 由于SAI仍存在众多科学不确定性，当下最重要的就是加强科学研究。在关于技术本身、环境影响和治理方法的研究都不成熟的情况下，将单个SAI技术或SRM整体纳入气候变化国际谈判议题都为时过早，容易动摇国际社会减排决心，也可能带来国家间新的气候不公平[4-5]。 但是，鉴于SAI对控制全球平均气温的潜力，探讨其未来治理框架也是必需的。考虑到全球减排行动究竟能多大程度实现温控目标仍不乐观，因此不能忽视SAI作为应对气候变化“B方案”的可能性。为了应对气候紧急情况，并为长期减排赢得时间，相关的治理架构、具体规则和机制的讨论都应先行。未来国际法框架应能够全面预防和控制SAI可能造成的环境风险;能够以适度的风险预防措施回应不同阶段的科学不确定性;并能考虑到实施效果和影响的不均匀分布，设计包容的商议和决策机制，以及公平的补偿制度。现有国际公约、条约、习惯法和基本原则已足够从国家义务的角度回应SAI带来的多重挑战，无须另起炉灶起草专门针对SAI的国际公约（而事实上，纵观气候谈判的复杂和形成共识的难度，这样的一份公约也是几乎不可能达成的）。 需要强调的是，中国作为最大的发展中国家和温室气体排放国，应当积极参与气候工程的国际治理框架研究，防止发达国家由于科学研究的优势地位主导治理规则的制定，引发二次气候不公平。SAI当前看似“非主流研究”，但其对气候公平的长远影响不可小觑。未来以SAI为代表的气候工程一旦纳入气候谈判议程，中国应当强调多边主义共同治理的立场，明确该技术在中国气候政策中的非主导地位，并强调在制定该技术研究和实施的国际治理规则时，应充分考量国家间和代际气候公平问题。考虑到《气候公约》下属机构SBSTA在连接科学研究与决策之间的桥梁作用，中国应当基于国内研究成果积极向SBSTA提供有关SAI的信息交流、评价、分析和建议。 通过全球共同努力节能减排和增加碳汇，实现可持續发展之路才是避免人类随着资源的耗竭和气候的变异走向灭亡的最佳途径。无论何时，减缓全球变暖的重心都应该放在降低大气温室气体浓度上，绝不可简单依赖SRM技术治标不治本。 参考文献 [1]UNEP. 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