| 标题 | 行政征收征用权与私有财产权的冲突及平衡路径探讨 |
| 范文 | 李 祎 摘 要: 行政征收、征用是一种损益性的行政行为,与公民财产权存在着冲突。怎样寻求二者的平衡具有重大的现实意义,本文试着从四个方面探讨了二者的平衡路径。 关键词:私有财产权 行政征收 行政征用 中图分类号:D912.1文献标识码:A 一、引论 从2004年“私有财产不受侵犯原则”正式写入《宪法》,到2007年3月5日颁布的《物权法》中明确规定“物权平等保护原则”,这些似乎向我们昭示着一个全新权利时代的来临。然而2007年4月2日,在僵持数月之后,重庆“最牛钉子户”房屋的轰然倒下,不得不让我们对行政征收、征用与公民财产权的平衡机制进行探讨。 二、行政征收、征用的涵义 1、行政征收是指行政主体为了公共利益的需要,根据法律、法规的规定,以强制方式取得行政相对人财产所有权或他物权的一种具体行政行为。它具有公共目的性、强制性、法定性等特征。以是否给予补偿为标准,行政征收可以分为无偿征收和有偿征收。目前我国行政征收体制中,无偿性征收主要包括行政征税和行政收费两大类。而政府为了履行其职能,维护公共利益,必须实行行政征收,该征收依照我国的传统观念及有关的法律规定,行政征收是无偿的,然而2004年宪法修正案中,明确将补偿作为征收的一个必要条件。 据此,除了行政征税和行政收费活动外,行政征收是有偿的。 2、行政征用是指行政主体为了公共利益的需要,依法以强制方式有偿取得行政相对人的财产使用权或劳务的一种具体行政行为。它具有公益目的性,强制性、法定性、有偿性等特征。 行政征收和行政征用都作为一种损益性的具体行政行为,虽只有一字之差,但两者的区别还是很明显的。(1)从法律后果看,行政征收的结果是财产所有权从相对方转归国家,而行政征用的后果则是行政主体暂时取得了被征用方财产的使用权;(2)从行为的标的看,行政征收的标的一般仅限于财产,而行政征用的标的除财产以外,还可能包括劳务;(3)从能否取得补偿看,行政征收既包括有偿的,也包括无偿的,而行政征用一般应是有偿的。 在行政法学界对两者区别时,通说认为:行政征收与行政征用的显著差异是征收具有无偿性,而征用是有偿的,两者属于性质不同的行政行为。但是由此造成宪法上“征收”的概念与行政法上“征收”的概念内涵不一致。由于宪法的效力高于行政法,行政法学界需要对行政征收与征用的内涵、范围与特性进行重新认识。但按照宪法修正案的规定,无论是征收还是征用都要给予补偿,那么对行政征税和收费这两类行为该如何看待呢?笔者主张将行政征收和行政征用分别界定为:行政征收是指行政机关基于公共利益的需要,依法强制取得相对人的财产所有权的行政行为,除依法进行的征税和收费外,行政机关应给因征收而造成损失的相对人以公平的补偿。行政征用是指行政机关基于公共利益的需要,依法强制取得相对人的财产使用权并给予公平补偿的行政行为。宪法修正案中对征收和征用这两个概念做出明确的区分,不仅具有宪法层面的意义,而且为制定物权法、修改土地管理法。完善行政征收、征用制度确立了宪法依据。 三、行政征收、征用权与私有财产权的冲突 行政征收是补偿前提下对私有财产权的正当的剥夺与限制。所谓“征收”,乃国家为公共福祉之必要,依法律规定,基于补偿,对人民财产权所构成特别牺牲之干涉,而不属于财产权之社会拘束的部分。 进入福利国家时代,绝对的私人财产权理论已经为人们所摒弃,财产权的社会义务(拘束)性理论已被普遍接受,即公民的个人财产权在服务于个人利益的同时还承载着增进整个社会福祉的义务。因此如若为公共利益之实现或当个人财产权已无法满足公共福祉之需要时,国家即可以运用公权力对此财产权做出普遍的限制。对此种限制,个人有容忍的义务,国家也无需补偿(例如各种税收)。 但是,财产权的社会义务性仅是对财产权极其轻微的损害,并可期待人民忍受;而行政征收固然同样出于公共福祉的考虑,但因为它对个人财产权的限制或剥夺已经达到一定的严重程度以至于造成了超越其所应负义务的特别牺牲,而至不能期待人民予以忍受。因此对于行政征收所导致的个人特别牺牲,因为其因公益而牺牲私益,国家基于人民财产权应予保障及全体人民共同负担的平衡精神,对其应尽可能予以补偿。因此,“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权,重要的是对征收的法律限制。” 私有财产权是人权的重要组成部分,是人类谋生存与发展的基本权利,也是维系人类自由与尊严的根基。我国第四次宪法修正案中《宪法》第13条进一步明确了私有财产权的法律地位,扩大了受保护的私有财产的范围,并为完善对私有财产的征收、征用制度提供了宪法依据。行政征收、征用的核心在于国家基于公共利益的需要,无需对征得财产权人的同意,根据单方面的意思表示即可取得私人财产,是对私有财产权的强制剥夺与限制。这体现了行政征收、征用权与私有财产权的冲突,亦即体现了个人利益与公共利益的冲突。 因此维持两者的动态平衡,即是维护公共利益的需要,也是保护公民财产权的重要方式。 四、平衡行政征收、征用权与私有财产权之路径探讨 (一)行政征收、征用的目的限制。 行政征收、征用的目的必须是为了公益,这是行政征收、征用的前提,也是衡量其是否合法的标准。财产征收的公共目的,不仅在这场论争中使财产征收、征用权合宪性得以成立,而且它也成为评判一项具体财产征收、征用权合法行使的唯一标准,以及防止财产征收、征用权滥用的重要措施。 各国宪法一般都将行政征收界定为:国家为了公共利益的需要强制地从被征收人手中直接取得财产所有权的行政行为,也可成为“公益征收”。也就是说行政征收必须以“公共利益”为目的。然而公共利益是个宽泛的、不确定的、开放的概念,人们对于公共利益的评价具有相当的主观性,如果缺乏相对统一的界定就难以避免地方政府在征收时,不适当地借公共利益的名义,使得一些征收行为存在着这样那样的问题。因此科学界定公益的内容是平衡行政征收、征用权与私有财产权的前提。 (二)行政征收、征用的公平补偿。 尽管各国宪法赋予政府基于公益的需要而享有行政征收、征用权,但都严格禁止无偿剥夺财产,政府必须对征收征用的财产给予补偿。“有征收即有补偿,无补偿则无征收。” 美国学者安东尼奥格斯指出,对抗政府的一系列干预,补偿可能是一个很有力的武器。 补偿使行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有了正当性,并被人们所接受。我国征用补偿立法和实施行政征收、征用补偿提供了宪法依据,有助于协调公共利益和个人利益于一个良性的法律和社会秩序之中。然而对于怎样补偿,采取什么样的补偿标准,争议颇大。关于补偿的标准,主要有三种情况:一是完全补偿;二是适当补偿;三是公平补偿。采用不同的补偿标准,会对政府和财产权人产生不同的激励反应。一味地采用完全补偿或适当补偿均不利于资源的有效配置,只有采取利益衡量的方法,在衡量公益与私益后,公平地决定补偿,才是一条有效的路径选择。 这样做,既能弥补公民一方的损失,又能合理配置资源以满足公共利益的需要。 (三)行政征收、征用的正当程序。 遵守法定程序是依法行政的题中之义,对于行政征收、征用这类严重影响公民权利的行为更应该在程序上加以严格的控制。没有程序保障的地方,不会有真正的权利保障。行政征收、征用的正当程序的实质是通过为权利人提供申述意见的场所和程序达到对财产权的保护。 当前,我国无序征收的现象较为普遍,大多数征收行为均无程序控制。为了进一步推动行政征收、征用的规范化和法制化,必须加强行政征收、征用的程序建设,其核心是完善行政征收、征用中的公众参与制度和信息公开制度。这些制度应贯穿于行政征收、征用的设定与实施全部过程当中。行政机关在设定行政征收、征用以及进行决策时要采取座谈会、听证会、专家论证会等多种形式广泛听取公众意见,公众有权就征收、征用的目的、范围、条件、实施程序以及补偿的标准等“讨价还价”、发表意见或提出建议。要避免不征求民意的暗箱操作,以保证征收、征用的科学性和合理性。在实施征收、征用以及进行补偿时要严格遵循征收法定原则、公开公正原则,健全和完善调查制度、告知制度、说明理由制度等,落实征收过程中公民的知情权、参与权和监督权。公民通过行使这些程序上的权利,进行自卫或抵御,有效保护自己的财产权不受政府的非法侵犯。 (四)完善司法救济。 行政征收、征用作为政府强制剥夺公民财产所有权的一种具体行政行为,其对公民造成的损失是显而易见的,是典型的损益性行政行为,因此有必要通过法律,设定有效的救济途径,这是保障公民财产权的最后设防。征收的司法救济是公民的权利和利益因政府实施征收行为而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。 目前,在行政争议中,公民和政府之间的争执主要发生在合理补偿的数额方面。对于这类纠纷,有关行政法规规定,征收人与被征收人达不成补偿协议的,经当事人申请由同级人民政府裁决,当事人对裁决不服的,可以向人民法院起诉。征收人依照规定对被征收人给予货币补偿的,诉讼期间不停止强制执行。不难看出,依照这一规定,行政裁决成为当事人无法绕开的一个法定程序。这种规定就使得被征收人如果对补偿不满,即使选择了行政诉讼也无法改变被强制征收(如房屋被强制拆迁)的命运。而征收本身就是政府行为,政府裁决难以得到被征收人的尊重和信任。这就造成一些被征收人宁愿选择上访、阻止执行等非理性行为,也不愿选择法律途径解决问题。因此笔者认为,公民、法人及其他组织可先通过行政程序解决补偿争议,如果被征收人与征收机关就补偿数额不能达成一致意见,并对补偿裁决不服的,可以向人民法院提起行政诉讼,在诉讼期间暂停强制执行;公民也可以不经过行政裁决,直接向人民法院提起行政诉讼。法院审理行政补偿案件可以使用调解,调解不成的,由人民法院做出判决。总之,司法机关既要充分尊重行政权力,同时又需要勇于表达对立法的理解和对行政行为合法性、合理性的判断,加大司法审查的力度,努力保证司法独立和司法公正,这样才能更有效地维护广大公民的合法权益,并使国家的公共利益得到圆满实现。 (作者单位:中南财经政法大学法学院) 注释: 《宪法》第13条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”. 方世荣、石佑启主编:行政法与行政诉讼法第1版.北京大学出版社,2005年版,第246页. 王利明.进一步加强对私有财产的保护.经济日报,2004年第2期. 陈明、于波.略论行政征收.山东工商学院学报,2005年第19期第4页. [美]路易斯亨金等编.郑戈等译.宪政与权利.生活读书新知三联书店,1996年版,第155页. 石佑启:征收、征用与私有财产权的保护.法商研究,2004年第3期. 柴强:各国(地区)土地制度与政策.北京经济学院出版社,1993年版第174页. See Michale A. Heller James E. Krier, Deterrence and Distribution in the law of takings, Harvard Law Rewview, Volume 112, March 1999. [美]路易斯亨金等编.郑戈等译.宪政与权利.生活读书新知三联书店,1996年版,第157页. 石佑启.征收、征用与私有财产权的保护.法商研究,2004年第3期. 赵世义.财产征用及其宪法约束.法商研究,1999年第4期. 王莹.完善行政征收中公民权益保障制度的思考.理论前沿,2007年第5期. |
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