| 标题 | 论执行难的原因和对策 |
| 范文 | 吴银喜 摘 要:本文在分析总结造成执行难的种种原因的基础上,结合笔者自己近几年来的执行实践,提出了解决执行难的一些具体对策。 关键词:执行工作 执行难 原因 对策 中图分类号:DF718.3文献标识码:A 执行工作是人民法院工作的重要组成部分,是当事人参加诉讼后最终实现其权益的关键程序。法院生效的裁判书及其他法律文书在兑现阶段产生了执行难的问题,并且这一问题又是目前各级人民法院普遍面临和存在的而最终又成为当今中国社会的一个热点问题而备受各界人士的关注。何谓执行难?在我国通常所指的执行难,主要包括以下四个方面涵义:其一是指被执行人难找,其二是指执行财产难寻,其三是指协助执行人难求,其四是指执行财产难动。除了上述“四难”,还有另外一种情况,那就是被执行人根本就无财产可供执行。 一、执行难的原因 造成执行难既有我国传统人治思想和新时期法治理念的冲突,又有伴随着社会和经济的发展所带来的执行任务的加重和现行人民法院执行力量相对不足的矛盾,还有执法不严以及我国强制执行法律的不健全等多种原因,具体表现在以下几个方面: (一)地方、部门保护主义严重束缚着人民法院的执行工作。 几千年来的封建专制统治,中国人服从和崇尚的都是人治权威的价值,习惯于政府的号令、政策和领导者个人的指令、命令,市场经济初期,面临尖锐的社会资源配置中的突出矛盾,一些地方追求地方经济利益的最大化—“肥水不外流”。这就容易产生地方保护主义,加上因为权力交叉而引起的部门保护主义,同时一些地方和部门的领导干部本位意识极强,很难从“人治”的历史沉淀中解脱出来,法制观念淡薄,以言代法,以权压法,滥用职权,不尊重人民法院独立行使执行权的现象而有发生,常常出现以行政机关强大的公权力对抗执行,使一些案件的执行“难于上青天”。 (二)对违法、抗法事件查处不力。 在执行实践经常遇到被执行人故意撕毁封条、执行公告,案外人与被执行人恶意串通变卖、损毁被执行财产。蓄意围攻、辱骂、殴打、扣押、残害执行干警,哄闹、冲击执行现场,妨碍人民法院依法搜查,毁坏执行车辆。抢夺、毁损执行材料、警车、手铐,毁损执行干警服装、执行公务证件等。有义务协助人民法院做好执行工作的单位和人个,人民法院的协助通知书常常被他们以各种理由和借口给予拒绝。这些违法、抗法行为严重地困扰着人民法院的执行工作,本应根据《民诉法》、《刑法》迅速、及时、严肃处理。然而,有些地方对这些行为却有法不依,执法不严,不了了之,甚至以牺牲严肃执法为代价,换取所谓的“稳定”。 (三)法院内部的审执及法院间的委托、协助执行配合不协调。 执行难,除了外部因素外,也有自身的原因。首先,法院的审执分立即审判机构与执行机构分别设立,这是我国民诉法中确立的一项重要制度。但分立并不是分离、分家,并不是将两者分成互不关联的两个阶段。在从审判程序转到执行程序的一段较长的时间里,当事人及其财产状况可能会发生各种变化,如果在审判阶段不注意结案后的执行,往往就会造成当事人转移、隐匿、变卖、变卖、故意毁损财产,从而造成执行难,其次,是法院间的委托执行,即负责执行生效法律文书的人民法院,将被执行人与被执行的财产在外地的案件,委托当地人民法院代为执行的一种案件执行方式,是人民法院间的一种重要的司法协助活动。我国民诉法对委托执行作了明确的规定,各级人民法院理应严格遵守,无论哪一个人民法院,它既是委托者,又是受委托者,本身需要相互配合。然而,有的委托法院对受委托法院要求甚严,横加指责、挑剔,而对自己受委托的案件不加重视,认为那不是自己的事,能推则推,能拖则拖。再次,是协助执行问题。协助执行,是指受理执行案件的人民法院通知有关单位、个人或者请求有关人民法院协助执行生效法律文书所确定的内容的一种法院制度。这里着重讲述人民法院之间的协助执行,外地法院风尘仆仆来到当地执行案件,人生地不熟,难度是客观存在着的。一些当地法院借口人员不够、事务繁忙无法抽出执行人员给予协助,不办理有关手续,有个别人员还暗中给当地被执行人通风报信,使外地法院的执行扑了个空。花费了大量的人、物力,结果一无所获。 (四)执行队伍的整体素质不高。 执行工作起步较晚,长期以来,一直把执行工作看作是审判工作的附属,对执行工作缺乏正确的认识,重审判轻执行的现象普遍存在,认为执行是干力气活,不需要太多的业务知识,结果导致了执行队伍的构成比较复杂,整体素质不高,不少执行人员缺乏基本的法律知识和工作能力,缺乏实际的工作经验和技能,临阵畏怯,束手无策,半途而退。有的执行人员作风不正,原则性差,不注意自己作为一名执行法官应有的形象,群众威信不高,很难胜任执行工作。 (五)缺乏一部专门、系统的民事强制执行法。 多年来,我国执行的法律依据主要是《中华人民共和国民事诉讼法》及司法解释,但执行程序与审判程序同时规定在一部诉讼法律中,无法规定更多的有关执行方面的内容。必然会受制于诉讼法整体布局的限制,就难以用明确,强有力的法律规范约束当事人和法院的执行活动,保障当事人的合法权益得以实现,维护法律的尊严。而现行的有关执行工作方面的法律规定,既笼统、抽象、不够具体、难以掌握,同时缺乏应有的独立性、系统性,如执行工作的地位、职责、程序、救济以及监督机制等等,法律都未有明确与具体的规定,最高人民法院虽然在1998年对执行工作作出了统一规定,但由于它毕竟是本系统的产物,缺乏国家立法的权威及相关的制约,可以说其内容与是1991年民诉法执行部门的延伸与补充,不仅其内容不全面,而且对法院系统外的机关、团体及公民等不具有约束力,因此,执行人员基本上还是无法可依,不能有效地抵制和抗衡外界的非法干扰,扭转执行工作的被动局面。 二、解决执行难的对策 司法实践中执行难的严重危害表明,裁判公正并不能充分保障司法的权威和实现司法公正的目的,执行难使业经法律文书确认的正当权益处于难以实现的困境,是拒不履行法定义务的违法行为公然逍遥法外,原有冲突不仅未能得到消除,反而更加尖锐,更有对抗性,司法公正的目的受到了根本性的动摇,也使裁判公正的价值大打折扣,甚至在具体案例中遭到否定。离开执行的公正,司法公正不是完整的公正,甚至是空洞的公正。党的十六大报告中提出“切实解决执行难问题”,人民法院的执行难在党的代表大会报告中提出,可见党中央对解决执行难的坚强决心,这是对全党,更是对人民法院提出的要求,只要各级法院振奋精神,多想办法,鼓足干劲,一定会切实解决好执行难的问题,笔者在列举了执行难上述五方面原因之后,结合自己的工作实际,提出解决执行难的几项对策: (一) 全面开展执行法律宣传教育和说服教育。 首先,在法制宣传教育方面,人民法院可以借助广播、电视、 报刊以及举办法律知道咨询等多种手段和形式,强化人们的法制意识,增强守法观念,积极履行义务,杜绝暴力抗法事件的发生,在全社会营造人人自觉守法的良好氛围,其次,在执行过程积极开展说服教育,所谓说服教育就是采用摆事实,讲道理,使教育对象提高自己的认识水平,心服口服地改正以前的不良行为,从而达到教育的目的,把说服教育恰当地适用到执行实际工作中去往往会收到事半功倍的效果。执行工作中不同的说服教育对象采用不同的说服教育方法。对于申请人,我们要尽量请他们配合法院做好举证工作,向他们讲清:“案件是由当事人双方的纠纷形成的,有纠纷才有诉讼,而产生了纠纷说明双方在经济往来或者经营活动中有了失误或是其他不正常情况,法院应一方的请求,受理案件并依法律措施补救,这样的法律补救是事后行为,其效果总是有限度的。”就破产案件而言,企业经营不下去,只有破产清债。债权人就是参与经营的人,是商人,他们必须承认自己投资经营上的失败,这是商人经营风险的一部分,他们不应将自己已经营上的失败怪罪到法院头上,而法院也不承担这种执行不当的指责。对于被执行人,我们在采取相应的强制措施的同时,积极说服他们要打消不良的想法,自觉履行义务。对于协助单位和个人,要认识到他们是“协助单位或个人”,而不是“被执行人”要通过讲道理,让他们积极协助我们做好执行工作。最后还要做好人民群众的说服教育。被执行人生活在人民群众这个执行的大环境中,俗话说得好“群众的眼睛是雪亮的”,被执行人一举一动,人民群众看得最清楚,我们的执行工作要走群众路线,放手发动群众,取得人民群众对我们执行工作的支持和理解。 (二)树立全国法院一盘棋的观念,反对和克服地方和部门保护主义。 一是要教育法院干警树立起顾大局,人民法院一家人的观念。对委托的案件,要把“别人的事当成自己的事”来办,要坚决克服地方保护主义排除干扰并加大执行力度,实行登记造册,专门负责的管理措施,与其他执行案件一样同执行,同管理,做到逐步落实逐件回复,保持较高的结案率。二是对于外地法院需要给予协助执行的应优先安排执行人员给予全力配合,使外地法院来到当地法院执行不枉费人力、物力,获得最大的收益,切实分享大家庭的温暖。三是要紧紧依靠各级党委的领导,依靠各级纪检监察部门的支持,反对和抵制地方和部门保护主义。在执行过程中,凡是遇到地方和部门保护主义的干扰和阻挠,首先,要及时报告当地党委,取得他们的理解与支持。还要与当地纪检监察部门密切配合,及时向他们提供这些搞地方、部门保护主义的违法乱纪的线索及有关情况。如果当地党委及纪检、监察部门的查处不得力,应及时向上级法院报告,争取上级法院的支持。其次,要坚持原则,坚决依法给予抵制,坚决依法执行,讲究策略,决不退却。同时要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用,对一些搞地方、部门保护主义态度恶劣、情节严重的要及时与新闻媒体取得联系,将其曝光。执行工作是一项社会性工作,必须得到广大人民群众的理解与支持,法院要以舆论为先导,加强宣传活动,以营造全社会关心、支持执行工作的氛围,营造良好的执行环境,必须在依法、文明、规范的前提下,敢于碰硬,敢于动真格,尤其对那些采用拒不履行、隐藏、转移、变卖、故意毁损被查封、扣押、冻结财产等手段,拒不履行业务,采取暴力威胁等方法阻碍法官依法履行职务的被执行人或其他人员,坚决的予以严肃处理。 (三)加大执行力度,实行执行人员警务化管理,依法严惩暴力抗法者。 首先,人民法院应充分运用法律赋予的强制措施,通过充实执行力量,优化执行装备,对案在查证有可供执行的财产时,应当机立断,该查封、拍卖或变卖的要及时依法查封、拍卖或变卖,该冻结、划拨的要立即向协助机关发出协助通知书办理相关手续,对于一些疑难案件,群众围攻的概率相对比较大的要事先做好周密的安排,合理调配执行力量。其次,对执行人员可以实行警务化管理,进行准军事化的严格训练,最好穿警察制服,因为审判服代表着法官居中裁判的公正与威严,而在执行的过程中,执行工作方式与审判方式截然不同,对被执行人采取强制措施的机率要远远大于审判中采取的强制措施。在实施查封、扣押、搜查、拘传、拘留等强制措施时着警察制服可以提高执法权威,对被执行人产生威慑力,有效地迫使被执行人履行义务,最后,对拒不履行义务的被执行人和拒不履行协助义务的单位或个人以及妨害人民法院依法执行的人员要坚决采取罚款、司法拘留。对于采用暴力抗拒人民法院正常执行工作的不法分子,要采取果断措施坚决予以严惩,决不姑息手软,以维护法治的权威。 (四)推进执行工作的全方位改革。 执行工作改革应以实现公正与效率为主题,以实行执行工作的裁决权与实施权分离为突破口,真正人执行观念、体制、方式方法等方面入手展开全面改革,努力实现执行工作的良性循环。切实克服法院“执行乱”的局面。具体的改革措施包括:一是执行工作体制改革,执行工作改革的核心是管理体制改革,就是要在高级法院辖区内建立统一管理和协调的新体制,上级法院对下级法院的执行工作实行统一指挥、统一调动、统一协调、统一管理,执行局(庭)领导成员,实行双重管理模式,但以上级法院审查批准为主。二是执行机构改革,成立执行局、执行分局。三是执行工作运行机制的改革。执行工作运行机制,也就是指执行权的运行的方式,我们把执行权分解为执行命令权、执行实行权、执行异议审查要。执行命令权是指案件进入执行程序后,由主执法官依据民事诉讼法律的规定和生效法律文书,发出强制被执行人履行义务的命令以及对妨害执行者依法制裁的命令之权力。执行实施权是指助理,执行法官按照主执行法官发出的执行命令,具体实施强制执行的权能。执行异议审查权是指在执行过程中,案外人对执行标的提出不同意见,主张实体权利,由主执法官依法进行审查处理的权能①。执行工作运行机制的改革就是要使命令权、实施权、异议审查权“三权”分离,分离的,目的就是使“三权”互相监督、互相制约,从机制上保证执行的公正与效率,四是执行方式方法的改革,笔者仅对近几年来在全国各级法院逐步进行推广的几种制度加以解释:(1)申请登记备案制,它是指当事人根据其有财产给付内容的生效法律文书,依照法律规定向人民法院申请执行,申请人又无法举证被执行人财产或下落的,人民法院予以登记确认,其申请执行期限顺延至被执行人有财产或供执行时,办理申请执行立案手续的一种制度,实行该制度把好了执行案件立案审查关,可减少执行立案的数量,缓解“执行难”;(2)程序终结制度②,程序终结又称本次执行程序终结。是指执行法院实施强制执行无效案时,根据申请人的要求先予以执行程序终结。这一制度目前在全国各级人民法院已普遍实施。执行程序终结后,申请人今后若发现被执行人有财产可供执行或提供其他线索,可以向执行法院申请恢复执行。故实行该制度有利于保护债权人的合法权益,防止债务人逃避债务,同时又可以强化债权人的责任意识和提高法院执行工作效率。 (五)尽早出台民事强制执行法。 世界上大多数国家,不论属于大陆法系还是英美法系,都有强制执行民事判决的法律,只是名称不尽相同,立法体制有所差异。如英国在1884年便于工作制定了《执行法令》。奥地利、瑞士从建国之初就采取了制定单行民事强制执行法的立法模式。近年来,制定一部独立于民事诉讼法的民事强制执行法,已成为一种普遍选择的立法趋势。如1979年日本制定了《民事执行法》,1991年法国制定了单行的民事执行程序法,2002年,韩国也制定了独立的《强制执行法》③,因为强制执行与民事诉讼是两种不同的法律制度,两者在基本理念、指导原则以及具体的程序上都存在很大差别,制定独立的民事强制执行法,摆脱现行民事诉讼法体制、结构及基本原则的限制,可以使其体全例更加完善、结构更加合理、内容更加全面,也符合世界执行立法的潮流。 (六)提高执行队伍的整体素质。 改变执行难的现状,主要要依靠人民法院自身的力量,尤其要把提高人员的因素放在首位。通过全国法院五年改革纲要,执行队伍人员的文化水平和业务水平有了长足的进展,根据最高人民法院执行办提供的数字显示:“截止2001年12月底,全国法院执行人员达34028人,占全国法院干警总数的11%,在知识结构方面,大专以上学历29491人,占执行人员总数的86.6%,具有审判职称的22285人,占执行人员总数的65%”④。执行工作对人员素质的要求较高,既要有审查执行依据的法律知识,又要有执行案件的法律知识,还要掌握一定的执行方式方法,即执行艺术⑤,包括执行工作的组织艺术;执行工作的基本功修养;执行工作谋略等,同时还要具备较高的政治素质和较好的心里素质。为此,各级人民法院要严格按照最高人民法院的要求,积极选调文化高、业务精、作风优良的人员到执行工作岗位上来。此外,人民法院还要采取多种形式对执行人员进行业务培训,包括参加远程教育,召开学术研讨会,聘请法律专家上专题课等等,对经过专门学习还达不到执行人员素质要求的人员要坚决予以调离执行工作岗位。 (作者:浙江省乐清市人民法院,主要研究方向:民事) 注释: ①详见:2002年2月17日人民法院报.第3版. ②参见童兆洪主编.民事强制执行新论.法律出版社2001年12月版250页. ③详见:2003年3月14日.人民法院报.第4版. ④同③B2版. ⑤详见:梁贡华、王俊琪、赵乃庭编著.执行艺术与实践.人民法院出版社.2000年1月版底79页. |
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