| 标题 | 改革我国市场监管体系的紧迫性与主要思路 |
| 范文 | 郭丽岩 摘 要：改革市场监管体系是全面深化经济体制改革的重要方面，有助于推动国家治理体系和治理能力现代化。进一步深化完善我国市场监管体系，应明确强化市场监管职能的重点领域，健全市场监管的规则体系，建立职能完备、分工合理的组织体系。 关键词：市场监管；监管体系；监管能力 中图分类号：F203.9 文献标识码：A 文章编号：1673-0461（2014）04-0041-03 一、市场监管的内涵、外延及监管体系改革的紧迫性 “十六大”政府机构改革首次明确将市场监管作为四项重要职能提出，10多年来市场监管职能的内涵与外延随着市场体系完善和法治进程的加快而不断充实丰富。市场监管主要针对民众反映强烈、供给者与消费者之间存在信息不对称、可能给社会带来较大负外部性的行业领域，就无证经营、假冒伪劣、虚假广告、串通投标、价格欺诈、非法排污、商业贿赂等妨碍市场竞争秩序的行为，展开监督、检查、罚没等执法工作，进而为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。改革市场监管体系建设是全面深化经济体制改革的重要方面，有助于推动国家治理体系和治理能力现代化。十八届三中全会《决定》进一步明确要求，改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。 市场监管属于政府机构的微观执法行为，按照法律依据可分为社会性执法领域和经济性执法领域，社会性执法领域主要指社会性监管，经济性执法领域包括经济性监管（含金融监管）、反垄断与反不正当竞争。社会性监管执法检查的是产品、服务和环境是否达标或超标，依据的是《食品药品安全法》、《安全生产法》、《环境保护法》等规定的标准。经济性监管是针对自然垄断行业或具有管网特征的市政公用设施网络，监管内容是企业准入、退出、投资、价格、收费等经济性问题，依据的是《价格法》等法规或部门规章。反垄断、反不正当竞争的执法对象是竞争性行业经营者的市场行为，执法目标是维护市场竞争秩序，减少对其他合法经营者权益的侵害，进而保护消费者权益，前者执法依据的是《反垄断法》规定的相关市场、市场集中度等量化标准或构成滥用市场支配地位、经营者集中、价格垄断协议的要件，后者依据的是《反不正当竞争法》规定的若干妨碍市场竞争秩序的行为要件。 二、我国政府市场监管体系与职能的演进历程 改革开放以前，我国对所有工业实行国家垄断经营、集中统一的计划管理体制，全能型政府包办一切，基本上不存在自由市场交易和市场失灵问题，因此市场监管也就无从谈起。改革开放以来，以建立现代企业制度为方向的国企改革初见成效，不仅竞争性产业，就是基础设施产业也在逐步完善现代企业制度，在非自然垄断环节引入了竞争机制，目前除自然垄断产业和少数重要领域外，市场机制在经济运行中的作用越来越广泛。20世纪80年代末以来，为适应国内市场体系建设的需求，我国先后组建了一系列经济性或社会性市场监管机构，包括1988年设立的技术监督局，1992年设立的证监会，1998年设立的保监会和药监局等。21世纪以来，为与WTO规则体系接轨，又相继成立了若干独立监管机构，包括2002年设立的电监会，2003年设立的银监会和国家食品药品监督管理局等。2008年国务院机构改革中，食药监局改由卫生部管理，明确由卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，省以下垂直管理的食品药品监管体制改为分级管理，进一步加强基层执法能力与问责体系建设。与此同时，为了加强反垄断与反不正当竞争执法，成立了国家反垄断委员会，明确其制定、发布反垄断指南以及协调反垄断行政执法工作等职能。2011年，国务院发文要求工商、质检、安监等部门从省以下垂直体制改为属地管理体制，但目前进展缓慢。2013年新一轮国务院机构改革中，裁撤垄断行业独立监管机构电监会，将其并入国家能源局，国家食品药品监督管理局提级为总局。 三、我国市场监管体系建设面临的问题及根源 市场监管是此轮政府改革需要着力加强的重要方面，整体上看，我国政府职能在这些方面的分散、弱化、空白情况仍未改观，属于历史“欠账”较多的领域，这非但未能给审批权下放创造条件，反而成为阻碍政府职能转变的内在限制。 （1）经济性监管领域存在规则不清、方法陈旧的问题。经济性领域的市场监管，无论是准入监管还是投资监管更多采取行政许可方式，而价格监管更多采取分级定价并发布定价或调价红头文件的方式，也属于事前许可性质。现阶段，经济性监管存在规则不清、程序含糊、方法陈旧等问题，导致公共服务领域垄断环节出现“两高一低”问题（即高收入、高福利和低效率），加剧了社会不公。此外，在市政公用事业民营化改造过程中，出现了民营化进程过快、监管体系建设滞后的问题。西方可竞争理论指导下的特许经营模式是“民有民营+默许垄断”，而在我国获得市政设施特许经营权的多数企业是“国有国营”单位，此类国企同样具有逐利本性，因而需要对其进行比“民有民营”企业更严格的监管，但在监管实践中存在较大困难。 （2）社会性监管领域职能配置不尽合理、监管能力较弱。目前，社会性监管领域缺乏合理的职能配置体系，监管空白与多头监管并存，导致社会性公共服务领域问题频发，群众满意度较低。近年来，在各类食品添加剂、饲料添加剂、毒针剂、毒胶囊等食品药品安全风波中，几十道部门监管防线形同虚设，说明市场监管职能孱弱已经从根本上妨碍了市场经济体系的健全与完善。实践中，政府机构对微观市场主体的直接干预经常被误认为是应当加强的市场监管，执法机构协同不力、手段落后、程序繁琐，无法对市场交易行为进行全过程高效监管，结果导致局部市场秩序混乱、竞争规则缺失、信用体系不健全，削弱了市场主体参与市场竞争的积极性。大气污染、水污染、土壤污染等环境问题、各地各类“矿难”问题面临的监管难题与食品药品安全面临的问题十分类似，监管体系缺失与监管能力孱弱引发的矛盾也较为突出。 从近10年来社会性监管领域的机构与职能调整路径来看，环保、安监、食药监、质检、工商等社会性监管领域的管理机构，陆续从省以下垂直管理体制转变为属地管理体制。机构和职能调整目标是让地方政府对社会性监管负主要责任，一旦在环保、食品药品、安全生产等领域发生重大社会问题，要问责“一把手”。属地管理体制确立以后，执法办案经费主要由各地财政负担，发达地区和欠发达地区能够用于社会性监管的财力参差不齐，个别省份缺口较大，直接导致执法效果的明显差距。 （3）反垄断、反不正当竞争的执法规则不完善、能力较薄弱。目前，我国《反垄断法》的实施细则、执法指南和司法解释等配套法律法规体系不够完善，妨碍了执法针对性、威慑力和透明度的提高。由于我国反垄断、反不正当竞争的立法与执法实践起步较晚，很多执法指标较含糊，更多依靠的是执法者的主观评价，尤其是对相关市场、市场集中度等核心概念没有精准的、一致性较强的量化标准。立法与执法过程中缺少法律、经济领域的复合型人才，对法律经济学专家的意见重视不够。尚没有全国统一的反垄断、反不正当竞争公共信息发布平台，某种程度上影响了执法效率。 四、改革市场监管体系的国际经验与启示 虽然不同国家在不同发展阶段会有不同制度安排，但是以市场为基础、政府通过各种监管手段对市场进行有效干预的运行模式是各国制度的发展趋势。19世纪末的美国进步运动促成了私有秩序和独立法庭制度向政府监管制度的演进。20世纪80年代，英国国有企业私有化以及受其影响的监管制度改革，促成了国家直接干预的集权体系向基于规则的监管体系过渡。欧洲福利国家的制度也在不断进行改革和扬弃，电信领域的改革德国“莱茵”模式深受“盎格鲁-萨克森”模式影响，同时其监管形式化和法律条文化的传统也对英国产生影响。日本是发展型国家（Developmental State），OECD（1999）研究表明日本的制度模式正在向现代监管型国家靠近。新西兰曾被认为是“无监管”或取消监管的国家，即尝试以竞争性机构全面代替专业监管机构，但是本世纪以来，又重新成立专业化监管机构对电力、电信等部门进行监管。20世纪90年代以来，OECD一系列不同国别的监管研究表明，发达市场经济国家的监管改革，开始从垂直化的命令与控制机制转向由政府行政部门、独立监管机构、行业自律组织、消费者权益保护组织和法庭适当介入的现代监管体系，已经实现从干涉主义向监管治理转变，同时也从监管国家走向“后监管国家”，即“现代监管型国家”。 20世纪70年代以来，发达国家政府监管创新的特点，主要包括设立独立的监管机构、规范经济性监管、强化社会性监管、实施成本—收益分析、推行激励性监管、完善监管权力监督机制等方面。在社会性监管制度演进过程中，监管机构制定的监管政策对各类社会主体究竟产生何种影响，一直缺乏明确的衡量标准，美国、欧盟和OECD学者在这方面进行了大量探索。美国独立政策研究机构——美国企业研究中心和布鲁金斯公共政策研究中心联合成立监管研究中心（AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies）向国会提交的《联邦监管成本-收益分析报告》，是基于美国管理和预算办公室（OMB）与信息和监管事务办公室（OIRA）以各个社会性监管机构成本收益分析报告为基础的年度报告，对政府监管机构决策与调整企业、消费者、社会团体关系能够起到积极作用。 OECD的“监管影响评估”，是通过比较监管政策实施前后的均衡状态下，各类社会主体获得的利益与承担的成本，并赋予不同社会主体不同权重，以期就监管政策对社会总体福利的影响进行评价。OECD及主要成员国的“监管影响评估分析标准”，主要包括以下三类：成本收益分析（Cost-Benefit Analysis），即评估监管政策的经济社会效率等相关内容；成本有效性分析（Cost-Effectiveness Analysis），即对照政策目标考察是否能够以最低社会成本达成目标，一般选用削减风险的程度、挽救生命的数量等指标；风险分析（Risk Analysis），即分析监管政策在实施过程中对经济社会运行可能产生的潜在风险，以及这些风险可能给社会和环境带来的不利后果。OECD、欧盟和美国已开展的社会性监管影响评估，通过推动成本—收益概念的系统运用，将其作为分析社会性监管政策的基础框架，对社会性监管政策制定产生了深远影响。 五、改革我国市场监管体系的主要思路与对策 就政府微观经济管理职能的实现方式而言，下放行政审批权和加强市场监管是“两个轮子”，连接两方面职能转变的纽带是健全规则体系。减审批，就是要破除阻碍经济发展方式转变的壁垒；强监管，就是要保障经济发展方式转变的微观基础。当前行政审批权下放是落实此轮政府职能转变的重要抓手，取消和下放审批权不是为了放而放，而是要以此推动政府改革，降低制度交易成本，将改革红利释放出来。 （1）明确强化市场监管职能的重点领域。与经济性监管不同，社会性监管就执法手段而言，属于事中事后执法行为，包括接受投诉、实地调查取证、核实案情根据相关法律法规给予违法经营者行政处罚（以没收非法物与罚款为主）。未来加强市场监管职能更应该侧重社会性领域而非经济性领域。经济性职能应当逐步削减，确应保留的也应更多采取市场化的方式。例如，充分发挥行业协会、消费者权利保障机构等非政府组织的作用，辅助市政公用事业监管机构加强对各类所有制企业的柔性监管。某些市政公用事业产品和服务的市场区域基本固定，消费群体相对集中，存在消费者直接监管的条件，可以适时扩大消费者代表委员会直接参与经济性监管的试点。 （2）完善市场监管的规则体系。规则体系的完善是确保行政审批权下放到位、监管职能落实到位的重要保障。包括两个层面，针对市场主体，建立公正、客观、透明的国家标准管理体系与市场主体行动指南，针对政府内部机构，建立统一、规范、有效的综合绩效考核评价体系。近年来，扩大居民消费需求对消费市场全过程监管提出了更高要求，首要任务是食品药品、安全生产、环境保护领域社会性监管标准的全国统一并与国际接轨，以消除多重标准与市场歧视，切实提高标准执行的权威性、独立性与专业性。亟待完善《反垄断法》司法和执法体系，包括配套的行政法规、规章、指南、司法解释以及实施细则等，从根本上缓解由于制度规则供给不足导致的执法困境。 （3）建立职能完备、分工合理的组织体系。协调解决综合经济管理部门、行业主管部门、独立监管部门之间管理职能交叉重叠的问题，监管层级和职能分工设计应以行业技术经济特性及财政责任为主要依据。完善公共服务绩效监管体系，落实监管规则、监管内容、监管程序和监管标准，加强对财政资金和公共资源使用的全过程监管。整合业务相同或相近的标准检验、检测、认证机构，推进检验、检测、认证服务社会化、市场化，取消其与所属部门的隶属关系，落实事业单位分类改革要求，促进第三方技术型服务机构公平竞争。 [参考文献] [1] 刘树杰.论现代监管理念与我国监管现代化[J].经济纵横，2011（6）. [2] 高世楫.更自由的市场、更复杂的交易、更严格的规则[J].经济社会体制比较（第1辑），2002a. [3] 刘东洲.比较西方监管影响评估分析标准——以美国、欧盟和经济合作与发展组织为参照[J].北京工商大学学报（社会科学版），2008（7）. [4] [美]丹尼尔·F·史普博.管制与市场[M].余晖，等，译.上海：上海人民出版社，1999. |
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