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海洋强国战略背景下我国海洋综合管理转型升级路径初探

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王双

摘要海洋强国战略是我国当下海洋重大部署，而作为重要的支撑与后盾，我国海洋综合管理中存在资源过度开发、海洋生态与可持续发展能力衰减、海洋管理体系落后、海洋机制不健全、部门分散与权责不清等方面的问题，海洋综合管理亟待转型升级。文章在分析海洋综合管理核心内容的基础上，对比研究世界海洋管理先进国家和地区的管理模式、特点与值得借鉴的经验，试探性提出我国海洋综合管理升级转型需技术创新、资源整合、机制优化、人才建设四轮驱动来完成，并提出相应的政策建议。

关键词海洋综合管理；国际对比；转型升级

[中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2017）07-0032-06

海洋综合管理是基于生态系统原理，集海洋空间规划布局、海洋利用法制管理、海洋生态环境保护、海洋监察执法管理、海洋公共事业服务于一体的海洋管理新模式，涵盖海洋资源、环境、生态、经济、权益、安全等方面的管理以及公共服务活动，具有覆盖广、领域宽、职责重、发展快的特点。海洋综合管理现已成为众多海洋国家发展海洋经济、管理海洋的战略重点和最新趋势。

一、我国海洋综合管理的现实与问题

海洋经济代表着世界经济未来发展方向，海洋强国战略的实施与我国所处的现实环境、时代需求以及我国总体发展战略密切相关。2012年，党的十八大正式确立建设海洋强国的宏伟战略蓝图，此后，建设海洋强国成为海洋发展的重大战略。最新的“十三五”规划建议，将拓展蓝色经济空间、推进海洋生态文明建设作为海洋发展未来方向。科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建设海洋强国是我国未来海洋发展的根本目标。

海洋综合管理是当今海洋管理的新模式、新趋势。开发海洋，经略海洋需以综合的海洋管理理念与工具作为支撑与后盾。作为海洋强国发展战略的重要一环，如今我国海洋管理仍存在一系列突出问题，尚未达到综合管理和可持续发展的要求，其管理理念与管理水平难以支撑海洋强国战略的现实需求。我国海洋综合管理面临的主要问题有：

第一，缺乏具有针对性的海洋综合管理机制与政策框架。中国海洋管理机制中长期存在涉海管理部门众多、分散、权责不清的问题，形成了分部门、分行业管理为特点的分散管理体制，即便各级海洋管理部门之间的海洋政策也不相协调，已严重落后于现代海洋综合管理的需求。省级海洋管理部门职位我国海洋管理的主要管理者，没有足够权限与能力实施综合的管理，新近国家机构改革中成立的国家海洋局表面上负责综合性海洋事务管理，实际上多为缺乏实权的边缘性科研调查职能，[1]并无权限统一协调、综合管理各类错综复杂的海洋事务，因此，现今仍缺乏一个业务更综合多元、权力更集中的海洋和沿海事务管理部门作为核心组织与协调管理机构。

第二，海洋生态环境问题依然突出。海洋生态环境问题主要包括：填海造港、围海造地、工业排污入海以及过度的海水养殖等不合理的海洋开发活动对临近海域生态环境影响十分严重。

《2015年中国海洋环境状况公报》指出，部分近岸海域污染严重，环境问题依然突出。在面积100平方公里以上的44个大中型海湾中，21个海湾全年四季均出现劣四类海水水质；在实施监测的河口、海湾、滩涂湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等典型海洋生态系统中，处于亚健康和不健康状态的分别占76%和10%；陆源入海排污口达标排放率仍然较低，88%的排污口邻近海域水质不能满足所在海洋功能区环境质量要求。[2]

第三，海洋管理划界尚未清晰与跨国管理难题。在近海，面临的问题是海岸带管理的海陆分界线划分问题，给国内各职能部门的管理权责区分造成一定的难度。而在远海海域，则涉及到海洋权益的国际难题。随着发展蓝色海洋经济与海洋资源战略重要性的日益凸显，世界各国对海洋权益争夺日趋激烈，相关国家根据其自身利益采取有利于己方的立场认定海岛、礁石。迄今我国在海洋海岛分类管理上尚未明确划分，近年来黄海、东海、南海划界及钓鱼岛、南沙群岛归属等海洋权益维护问题愈加突出，维护国家海洋权益任务艰巨而紧迫。

海洋生态和渔业资源的保护、海洋能源资源的勘探和开发等活动涉及敏感的海洋领土与主权问题，不能由某个国家单独单方面完成，需要通过跨国的海洋管理部门及其他相应职能部门通过国际合作实现。而在我国所处的东亚地区，囿于现实的地缘政治困扰，使其恰恰缺乏此类多边、双边的合作机制与合作环境。

第四，渔业管理与渔业冲突难题。我国渔业活动整体依然呈现粗放型、低效率的特点，且渔业产业结构单一，企业小而分散，很容易造成过度捕捞。与此同时，针对海洋过度捕捞的限制手段十分简单原始，仅限于采用捕鱼许可证、渔船数目与马力限额、禁止使用破坏性渔具、伏季休渔等手段，监管、制裁措施缺乏使得海洋过度捕捞问题仍然难以控制，需相关法律法规的健全以施加约束。

渔业冲突问题是由于海域划界模糊、产权不清、远海海域管理失序等造成的渔业捕捞竞争与冲突，随着海洋捕捞技术的不断进步，中国渔民与日韩、东南亚等国家的渔民的渔业冲突呈加重趋势。海域临近各国需对渔业分配达成更好的理解，此外，政府管理机制在管理渔业冲突中十分必要，体现出海洋综合管理的重要性。

综上所述，建设海洋强国战略下海洋综合现实问题日益突出与紧迫，海洋综合管理理念、水平的落后與海洋强国战略的推进日渐不相适应，这是促使海洋综合管理战略与模式转型升级的现实背景。因此，探索我国海洋综合管理的升级转型战略与路径有着重要的战略意义与迫切的现实需求。

二、我国沿海地区与国际海洋综合管理对比研究

（一）海洋综合管理的研究对象与内容

对海洋综合管理的基本目标和对象进行归纳分析，可将海洋综合管理归结为两方面核心内容：影响因素与框架工具。其中影响因素包括人类对海洋环境的影响、自然对海洋环境的影响两种；而框架工具则包括法律框架、机制框架以及管理工具等。

具体而言，自然影响因素主要包括水文气象的影响、气候变化与海平面升高、海岸带沉陷的影响等；而人为影响因素较多，也较为复杂，主要有渔业、海水养殖业、城市化进程、海洋旅游活动、港口开发、航海与海洋运输、油气开采、发电等。现代人类海洋环境污染主要以来自炼油厂、城市垃圾和河流径流量的影响最为显著。[3]

框架工具主要包括法律框架、机制框架与管理工具三方面内容。其中法律框架与海洋综合管理的相关法律相关，主要包含国家（联邦）海洋法、国家物产法、国家水体法、生态平衡与环保法、渔业（打捞）法、航海法、港口法等。

机制框架与海洋综合管理的职能部门相关，主要包含环境、自然资源与渔业管理部门、能源、矿产与产业管理部门、旅游管理部门、交通与运输管理部门、商业与产业运营管理部门等。

管理工具则是与国家的相关规划、政策工具相关，包含：国家发展规划、海洋部门发展规划、生态条令、环境影响评估、国家（联邦）海洋国土区域、经济工具、自然保护区、海洋生态研究与教育、防灾减灾紧急方案等。海洋综合管理的具体内容示例见图1。

（二）海洋综合管理的国际经验对比

本文试图在与海洋综合管理经验丰富国家与地区的对比中，探索为提升海洋综合管理水平，实现海洋综合管理模式转型所需注意的问题和采取的措施，对比内容主要归结为以下几点：

1.明晰基本要素和目标

海洋综合管理的转型升级首先需明晰其基本目标和要素组成。首先是界定海洋综合管理的界限和区域。严格意义上，海洋综合管理既包含海洋综合管理，还包含海岸带综合管理，即海岸带与海洋的综合管理。相关管理部门需根据本地区特定的生态、地质、社会经济组成和运行方式、与周边生态系统的互动模式等为标准，界定海洋综合管理的界限和区域。其次是需遵循的基本原则。在国际上，海洋综合管理较多沿用的沿岸和海洋可持续发展原则、环境和发展原则、沿岸和海洋的特殊性、公共性及其资源利用原则等是海洋综合管理中普遍认可的基本原则。[4]这些基本原则可作为海洋综合管理中的参考原则。第三是确定转型升级的目标，根据海洋综合管理先进经验来看，目标与评价体系需聚焦海洋经济质量提升、海洋资源与生态可持续性增强、海洋行政管理体制优化等方面。

理论上，升级转型需建立在全面和综合的规划过程基础上，使文化、经济与环境价值和谐共存，在竞争性、甚至相矛盾的管理目标之间做出新的权衡，以最少的管制为代价实现与环境保护和经济发展的平衡。而利益相关者的参与、科学咨询以及详细的管理计划的实施是规划的重要组成部分。[5]

2. 海洋综合管理中政府及其他参与者的角色

（1）政府的作用探讨。海洋综合管理中政府的必要性与适度性是海洋经济与管理发达国家热门争议的问题。一方面，政府的缺位会导致海洋管理政策缺乏整合，造成各级不同部门和机构之间的责任重叠、利益冲突和不兼容，以及高经济成本和对环境的重大累积影响等负面影响。而另一方面，根据国外先行国家海洋管理的经验，海洋管理中适当的管制可以提高效率，但过度管制反而会起到相反作用，因此，政府在海洋综合管理中的地位和作用需要适中，可以从时间跨度上来加以甄别。短期来说，政府的管制对整合资源、提高效率是必要的，但中长期来看，政府的作用應主要体现在服务和协调功能上。

（2）“参与式”的海洋综合管理。海洋综合管理将生活在海岸边或者与海洋环境相关的人民、海洋政策制定者和海洋管理者、海洋科学研究者等三类行为体融合在一个共同的共同体之内，因此，三种行为体之间的相互作用、相互影响，出现一种公共政策决策的文化生态。[6]欧美国家在参与型海洋管理中有着较好的参考模式。美国《海岸带管理法》规定了详细充分的保障公众参与海岸带管理活动的听证会制度。[7]欧盟将“在海岸带综合管理决定制定的过程中，制定有效的机制确保公众参与”作为海岸带管理进程中阶段的重要特点。欧洲“我们的海岸”项目现已形成了有效、成熟的参与型治理机制系统化机制，政府与公众在海洋管理过程中畅通互动，成为参与型海洋管理的成功典型。

由此可见，西方“参与式”治理模式中，公众的参与对于海洋综合管理质量提升与模式转变有着重要意义，需要加以借鉴。现今，中国的非政府组织与市民社会也在越来越多地参与到海岸带环境保护、海洋管理决策、海洋教育以及其他海洋管理活动中，而更多、更有效的参与还将伴随机制的完善与成熟而不断增加。

3. 重视海洋生态与环保

对于海洋发展中国家而言，政府往往在制定其海洋规划和发展政策时忽略了对环境要素的考量。随着海洋环境安全、海洋生态保护理念日益深入人心，海洋生态与环保问题成为开发和管理海洋时所不得不面对的问题。在海洋开发的同时应注重取得生态和环境的平衡，实现海洋开发可持续，即海洋循环经济。海洋循环经济的概念及其内涵延伸也成为近年来海洋经济、海洋管理中的热点问题。

海洋管理机构可根据部门（采油、农业、城市和旅游业开发、港口工业、渔业等）和生态系统类型（湿地、红树林、沿海泻湖、海湾、礁石、海草床等）制定一系列生态环境标准，以便在国家和地方政府规划和部门项目制定和政策设计中作为考量因素。此外，从拉美地区国家海洋生态与环保建设的经验来看，重视海洋环境采取和实施的一系列重要的政策工具：如生态条令、环境影响评估、官方标准和自然保护区等，也是十分必要和有效的。

4.科研能力（CB）建设与政策决策支持

可持续的海洋经济与海洋管理需要强大的智力支持，需要科研能力建设的提升。海洋研究中获取数据和信息的成本很高，而对这些资料加工处理需要大量而持续的时间。海洋科学研究的特点决定了海洋科学人才的建设是完成海洋综合管理转型升级至关重要的环节，在海洋综合管理中需要科学技术支撑与专业化的行政管理人才作为后勤保障。

国际上，典型发展中国家海洋科研能力的缺乏普遍表现在，无论是学界还是管理层，往往只重视具有经济价值和需要保护的海洋资源，这就导致了只有少部分与管理和国家需求相关的知识被认知，而缺乏对整个海洋生态系统以及其与社会、经济活动的进程的知识储备。[8]

一般来讲，高校与研究机构在海洋综合管理中对科技的支持以及在项目合作中决策的支持作用明显，广泛参与到海洋综合管理的每个步骤每个程序，包括搜集海洋环境与人文基本信息、实施管理计划的可行性研究、开发与保护项目、海洋综合管理表现评估、相关项目的环境影响评估以及提供决策的咨询服务等。提升科研能力建设是一个学术研究与政策制定者共同参与新程序、学习更新的知识内容、完成新管理项目训练的长期过程。中国的海洋综合管理需要学界与政界密切配合，共同努力实现对科研能力建设的提升，以满足复杂的现实环境下对海洋综合管理决策支持的要求。

三、海洋综合管理转型升级的路径探索

海洋综合管理涉及诸多要素与广泛的内涵，也蕴含着复杂的政治、经济、法律程序等问题。根据我国海洋综合管理的现实情况，技术创新、机制优化、资源整合、人才建设是转型升级过程中必不可少的要素，我国海洋综合管理的转型升级从这四个方面进行革新与整合，四轮驱动才能走出稳步健康转型升级之路。

（一）技术创新

创新是时代发展的需求和主旋律，技术创新是完成海洋综合管理升级的必要保障。习近平主席指出，“要依靠科技进步和创新，努力突破制约海洋经济发展和海洋生态保护的科技瓶颈”。[3]

对于海洋综合管理而言，技术创新应有两个层面的意义，一是海洋科技的创新。海洋科技为人类提供长期可持续的经济福利，海洋科技也是各海洋国家未来经济竞争的重点。在海洋综合管理与海洋经济国际竞争中，只有在最新、最全的海洋科学知识、科学技术的基础支撑下，才能合理评价海洋资源的现状，以基于科学信息的决策为区域和地方层面的产业发展提供适当和可行的产业政策。[9]因此，我国中央政府与地方政府需重视海洋科技的研发与投入，加快提升海洋科技自主创新能力，辅以出台产业激励政策和海洋相关的知识产权保护政策，以鼓励海洋科技创新。二是管理技术与理念创新。在我国，对海洋综合管理的最新发展动态信息掌握和管理理念的落后是阻碍海洋管理技术创新的根本问题之一，这需要相关管理部门的认知与理念转变。

现代海洋综合管理要求必须在国际层面上建立较大规模的海洋管理技术，可靠而广泛传播的科学信息有助于有效管理海洋资源。因此，管理技术创新，需密切重视海洋综合管理的最新发展动态和管理理念的更新，如强化海洋生态管理预警机制、将海洋生产的生态负外部性纳入管理系统等。在此方面，我国需加强海洋管理技术的交流与经验学习，以便从海洋信息技术、海洋综合管理理念层面对管理技术系统进行创新。

（二）资源整合

现今，我国海洋综合管理的区域性分片化管理特征比较明显，国家层面的管理战略与规划并未做出较多强制性的整合。沿海省市根据本地区海洋管理现状与特点，制定涉及法律、经济、文化等领域政策、法规与规划。这一方面可能从区域性实践角度丰富我国海洋综合管理的战略体系，然而另一方面却造成了海洋管理政策的破碎化，不同行政区域、机构之间存在利益相互干扰甚至冲突，因此进行资源整合势在必行。

资源整合的首要任务是政府管理部门与体制的整合。我国海洋综合管理需整合各相关部门海洋管理职能，完善政府管理服務和市场运作体系，努力构建统筹有力、权责明晰、结构合理、灵活高效的海洋行政管理体制。对此，已有一些省市正在做出改革尝试，如2016年初浙江省成立了中国首个海洋港口委员会，就是将海港管理部门与职责进行整合，实现管理效率与责任统一，在海洋综合管理机制的改革中迈出了重要一步。

资源整合的另一个核心环节是借鉴并发展“参与式”的海洋综合管理模式。“参与式”海洋综合管理模式代表着未来海洋综合管理模式的新方向和必然趋势。政府作为海洋政策的主要制定者，关键问题是要把优质海洋治理的理念纳入到公共权力的决策过程中。[6]公众是海洋资源开发、管理与环境保护的主体，在海洋综合管理中发挥着重要作用，确保公众参与对实现“参与式”海洋综合管理有着重要意义。

此外，政策整合也是整合中的重要一环。聚焦政策整合，部门间协调协议、公众参与以及环境监测监督以及项目评估等内容都是资源整合的重点。

（三）机制优化

机制优化也有着丰富的内涵和严格的要求。

首先，需要确立和优化一整套海洋综合管理的模式。欧美国家海洋综合管理普遍采取的是一种自上而下的模式，此种方式可从国家的层面对全国的海洋管理做出规定，使各地区、各部门明确海洋（海岸带）管理的重要意义、发展方向和基本要求，促进各地政府采取配套行动加强对当地海洋（海岸带）的管理。[10]我国沿海各省市尚未形成统一的海洋综合管理模式，需要不断摸索和学习先进国家的管理模式经验，逐渐优化管理模式，确立适合的海洋开发管理体制与管理方式，从而优化资源配置，并形成长效机制。

其次，需要建立健全海洋经济综合协调机构。我国海洋经济发展试点工作启动后，江苏、山东、广东、浙江等省在健全海洋经济综合协调机制方面进行了积极的探索。如浙江省成立了由省长任组长的省海洋经济工作领导小组。面对权力分散和责任分配不清的现实状况，政府应通过持续改革或建立新的机构，以满足海洋综合管理中日益紧迫而复杂的协调需求。

第三，需要建立健全海洋综合管理“共享型”机制，使海洋综合管理主体之间形成密切的互动关系，使海洋管理政策准确反映出各利益相关方的诉求，也便于吸取各方力量进行海洋综合管理。

海洋综合管理模式选择与文化、经济和政治环境密切相关，而利益相关者的参与、科学支持以及详细的管理计划的是实施共享性、分权式海洋管理规划的重要组成要素。[4]

有效的共享型的海洋综合管理机制需要一个政府的职能与权力进行有力界定和实施。为实现共享型海洋综合管理机制，政府应引导加快海洋公共服务体系、海洋信息服务体系的建设与共享，积极应对新时代海洋综合管理的形势与条件变化，实现内部职能转变、管理机制优化。

（四）人才建设

在海洋综合管理中，人才与科研能力的质量与持续性是决定升级转型成功的关键要素。我国在此方面还比较薄弱，海洋科研与人才建设可从以下几点着手。

首先，提高海洋可持续发展的科研能力，加强海洋科技研发，鼓励新兴海洋产业发展（海水淡化与综合利用、海洋生物、海洋清洁能源装备制造、海洋勘探开发），提高新兴海洋科技在海洋经济中的比率。

其次，加快科技成果的转化，加快科研成果流通，制定海洋人才激励措施与鼓励政策，使海洋人才充分参与到政府政策制定，在政策制定与现实应用中充分肯定海洋研究的科研成果。将海洋科研成果与知识准确用来规划和实施科学管理和可持续发展政策，使有用信息在从中央政府到地方政府的各种层次的政府机构中充分流通，实现学术研究成果有效地影响政府政策的制定，这就需要政府引导，提升人才在科技成果转化中的地位与作用，充分实现人才在政策制定中的价值。

第三，根据本地区海洋经济与海洋管理人才结构特点制定出适合本地区实际需求的海洋综合管理模式，有利于解决地方海洋综合管理技术与人才匮乏的矛盾。

综合以上论述，本文初步对我国海洋综合管理的升级转型路径进行了分解与设计：在海洋综合管理的主要五个主要领域：港口、渔业、海洋旅游、海洋石油、滩涂等，即港、渔、景、油、涂，分析产业现状、特征并发现其存在的问题。根据问题导向进行升级转型路径设计，经过问题预估、准备预防、启动发展、实施采纳、巩固改进等几个步骤对问题进行预估与解决，以资源整合、科技创新、技术优化、人才建设等四个维度进行建设与革新，实现升级转型之路，四个维度环环相扣，相互促进，统一整合，实现可持续、有机循环。我国海洋综合管理转型升级路线示意图见图2。

当然，海洋综合管理升级转型进程并非一蹴而就，必定是漫长而不平衡，充满曲折与困难，只有在充分借鉴和吸取国内外先进管理经验和教训的基础上，结合现实状况，有规划、有目标、有次序地探索适合的转型升级之路。

四、结语

海洋强国战略对海洋综合管理提出了更高、更新的要求，海洋综合管理升级转型势在必行。应在深刻认识海洋综合管理的港、油、涂、景、渔等方面内容的现状与特点的基础上，结合自身现实条件，聚焦资源整合、机制优化革新，以理念、技术创新为驱动，人才与科研建设为支撑，探索稳健而适合的转型升级之路，以实现海洋资源、生态环境的可持续发展，支撑海洋强国战略建设需求。

作为海洋政策制定者与管理者，应不断学习和适应海洋强国战略的海洋经济发展与海洋综合管理的新特点、新趋势及其优势，顺应时代发展需求，与海洋强国建设、“一带一路”倡议等国家大战略与重要发展规划紧密结合，将其作为引导海洋综合管理转型升级的重要动力和突破口。

在内部管理中，我国海洋综合管理的升级转型发展需密切围绕激发改革和创新两大动力，全面深化改革、创新发展模式，积极发挥沿海地区产业特色与优势，整合各相关部门海洋管理职能，完善政府管理服务和市场运作体系，努力构建统筹有力、权责明晰、结构合理、灵活高效的海洋行政管理体制，才能实现较为顺利的转型升级。

而在海洋管理的涉外领域，需坚持“主权属我、搁置争议、共同开发”的方针，坚持用和平方式、谈判方式解决海洋权益争端，努力维护地区和平稳定，争取以更灵活的外交手段达成更多共识，实现与周边国家在海洋资源开发、海洋合作机制建设、海洋防灾减灾及其他复杂的海洋事务应对等方面更多的交流与合作。

[注释]

① 图表思路来自BilianaCicin-Sain，Robert W. Knecht，DosooJangetal.，Integrated Coastal and Ocean Management： Concepts and Practices，Washington： Island Press，1998：58.亦可参见周鲁闽，卢昌：《东亚海区的海岸带综合管理经验：从地方性示范到区域性合作》，《台湾海峡》，2006年第3期，第454页，东亚海域环境管理区域合作计划（ Regional Programon Partnerships in EnvironmentalManagement for the Seas of East Asia， PEMSEA）海岸带综合管理实施框架。

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[10] 海洋综合管理手册.衡量沿岸和海洋综合管理过程和成效的手册[M].林宁，黄南艳，吴克勤，译.北京：海洋出版社，2008.

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