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我国海关“三互大通关”改革及其成因解析

范文

钱锦+牛犇+邹毅

[摘要]随着国际经贸形式的变革及我国发展方式的转变，国家推出了“一带一路”战略。为配合这一战略的实施，我国海关提出了海关执法的信息互换、监管互认、执法互助的“三互大通关”改革。文章从“三互大通关”的释义开始，对我国海关实施“三互大通关”战略的成因进行了详尽阐述，并对“三互大通关”的未来发展趋势做了简要预测。

[关键词]海关；“三互大通关”；成因解析

1前言

随着世界经济的飞速发展，我国逐渐走向世界贸易舞台的中心，经历着从贸易大国向贸易强国的转变。同时我国海关在经济全球化和信息全球化所带来的深刻变革下，面临着业务量越来越大、规则变化越来越多、情况越来越复杂的监管局面。海关总署适时提出了进一步优化海关监管服务的要求。结合我国海关监管工作实际，在全国海关确立了在新形势下构建海关大监管体系的总体部署，并明确了以有效监管为目标导向、以风险管理为中心环节、以综合监管为基本模式、以形成整体功能为根本要求的海关大监管体系。至2014年12月，国务院印发落实海关执法信息互换、监管互认、执法互助推进大通关建设改革方案，我国海关经历了由大监管体系到区域通关一体化，进而到“三互大通关”的改革实践，这既是对已有经验的总结，也是对现实问题的积极应对。在这样的背景下，如何在科学的理论指导下积极变革，优化海关监管和服务，更加全面持续可协调地适应国际经济贸易变革及我国经济结构优化升级需求已经迫在眉睫。

2“三互大通关”释义

“三互大通关”是我国海关为了配合国家“一带一路”战略，创新海关监管手段，最终实现“关通全国”目前全国有42个直属海关，其各自执法尺度与标准不是完全统一的。“关通全国”意即海关一个行政法规，全国统一一个执法标准。战略而提出的，在全国海关执法过程中全面实施信息互换、监管互认、执法互助的简称。资料来源：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。代表的是全国海关执法的统一性、规范性和时效性。该理念是在2013年11月十八届三中全会后为配合国家战略调整而由海关总署首次正式提出。其目标是推动我国内陆海关同沿海沿边地区海关更好地实施通关协作。到2020年，使跨部门、跨区域的内陆、沿海沿边大通关协作机制有效建立信息互享共用，同一部门内部统一监管标准、不同部门之间配合监管执法，互认监管结果，优化通关流程，形成既符合中国国情又具有国际竞争力的海关监管体制机制。资料来源：《落实“三互”推进大通关建设改革方案》。最终实现我国海关由“串联执法”转为“并联执法”，推进我国管理对外贸易的“单一窗口”建设。

3“三互大通关”改革成因解析

3.1国家经济与对外贸易持续稳定发展

3.1.1国内经济要素流动日益频繁

近年来，随着我国沿海各地用工成本、地租成本的上升，西部基础设施的逐渐完善，我国产业梯度转移正在有序推进。越来越多的沿海厂商由东部沿海地区迁至中西部。随着经济要素的有序自由流动，资源高效配置、市场深度融合，对土地、环境、能源、劳动力等要素资源的使用效率进一步提高，区域化分工更加明显。同时，随着国家产业结构的不断调整升级、大力推进西部开发的相关政策等，也促进了生产要素从东部沿海地区向中西部地区的流动。截至2014年9月底，上海民营企业在中西部等地区已经完成和正在实施的投资项目达201项，投资总额187.8456亿元。资料来源：《上海统计年鉴2015》。

3.1.2新一轮高水平对外开放，开放型经济新体制正在构建

到2014年，我国进出口额达4.3万亿美元（见下图），全球市场份额稳中有升，继续保持第一大货物贸易国地位。与世界各国的贸易规模的持续增大、贸易往来的逐渐深入，对海关监管执法和运作效率提出了更高要求。在第十二届全国人大二次会议中更是提出，要开创高水平对外开放新局面，构建开放型经济新体制，推动新一轮全方位、积极主动的对外开放。要从战略高度推动出口升级和贸易平衡发展，稳定和完善出口政策，加快通关便利化改革。一系列方案的出台，为海关的“三互”大通关改革奠定了基础。

3.1.3市场主体活力进一步增强，需要海关正确处理海关执法与市场运作的关系

随着市场化改革的深入，市场竞争环境将日趋公平，法制化营商环境正在加强。如何让海关在行政执法的过程中，在法治基础上正确处理海关执法和市场运作的关系，厘清海关和市场的边界，缩回伸得过长、用力过猛的有形之手，释放市场被过分束缚的无形之手，实现执法管理信息互联互通、市场要素自由流通，既是海关全面深化改革的政治缘起，也是中国海关深化改革要着力解决的核心问题。资料来源：《对长江经济带区域通关一体化改革的几点思考》，肖力。

3.2我国海关监管理念与自身改革的迫切需要

自新中国成立以来，我国一直沿用的是前苏联的海关监管模式。直到2001年我国加入世界贸易组织（WTO），这种计划经济的海关监管模式才慢慢倒逼改变。至今这种监管模式的痕迹还是非常明显，主要表现在以下内容。

3.2.1通关流程烦琐，耗时长

目前，我国的整个通关过程还呈现橄榄形，口岸通关流程多为 “串联式”，环节多、手续复杂，环环相扣，一旦任何环节出错，都导致企业不能正常通关。这导致了现场通关压力大，通关效率不高。在报关单量增长的同时，由于作业人员有限，海关业务量与日俱增，现有电子审单模式中的一些弊端也逐渐显现。例如，风险分析辅助决策系统独立于 H2010 之外，致使风险管理未能很好地整合到通关作业的整体流程中去。在目前人力资源严重不足的情况下，这不能不说是一种资源的浪费。现有的审单作业模式基本沿用 1998 年通关作业改革后的思路，实行电子数据红、绿通道管理，即按通道参数的设置，将涉税、涉证的商品及部分风险商品纳入红色通道管理。虽然这种通道划分的方式已经体现了风险管理的理念，但随着海关业务量的逐年上升，上述通道划分的方式动态性差、科学性弱、监管效能低下的问题也日渐显现。资料来源：《海关推进贸易便利化面临的问题和对策》，林利。

3.2.2“人、货皆重”的大监管体系积重难返

经过多年的海关监管制度改革与实践，我国海关最终提出了大监管体系的海关执法思想，即以构建科学高效的职能管理体系为基础环节、以构建务实顺畅的通关监管体系为目标导向、以构建周全可行的监督保障体系为发展后盾的一种思想。在海关通关监管方面，实行了以企业守法管理为基础的分类通关模式，通过拓展监管时空，破解海关业务量快速增长与人力资源相对不足的突出矛盾，以期进一步提高通关效率，改善通关服务。

经过一段时间的实践，我们发现，以“人、货皆重”的大监管体系思路本身没有错，但是在实际监管过程中，海关上下总是有“尾大不掉”的沉重感，海关监管体系还需进一步优化。

3.2.3区域通关一体化体系的尴尬

区域通关一体化，“多地通关，如同一关”，被称为改革开放以来海关最具革命性的变革。比如对于进料加工企业，现在货物只要到达目的港，厂商可以在注册地海关报关缴税，经过审定后放行指令就直接下发到到货港海关，场站直接抬杆，货物直接放行。如此省去了企业通关成本20%～30%。通关“高速路”的打通，将最大限度地使企业受惠，可以自主选择口岸、通关模式和查验地点。截至2015年3月底，这种简化海关监管平台共接收报关单约1296万票，占全国报关单总量的84%。一体化通关进口、出口比以往平均节省9个小时。

海关这一系列革命性执法理念与执法方式的变革在给企业带来极大便利的同时，全国上下却一直还是有一种更高的期盼，那就是尽早实现全国海关执法“信息互换、监管互认、执法互助”。

3.2.4“关通天下”战略力促“三互大通关”体系建设

我国“一带一路”战略在稳步推进，而沿线六十几个国家各自的对外贸易政策，海关监管模式是各不相同的。这就要求沿线国家自己内部首先要对其海关监管理念与方法进行整合。我国首先提出整合海关监管模式的“三互”，就是要推动内陆同沿海、沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。落实“三互大通关”改革方案，要求海关不再局限于关区、地区，从强化跨部门合作、跨地区协作、国际合作三个维度来形成全方位、立体化、网络化的互联互通，推进大通关、畅通大通道，真正做到“关通全国”。

3.2.5业务管理条块分割，监管整体效能不高

通关监管是海关通关过程中各个部门的共同责任。然而，在实际操作中，审单作业、物流监控、职能管理三大系统没有实现有机结合，往往各自为政。同时，由于职能划分存在交叉重叠问题，在实际工作中难免出现部门之间协调配合不力，使得通关过程中的信息流和物流无法有效结合，在货物通关过程中出现监管真空，发生问题后各部门责任划分不清，出现推诿扯皮现象。企业在申报和审批的过程中，浪费了过多的时间，影响了通关效率。同时，内陆海关与沿海海关之间由于没有实现信息互换与监管互认，使得内陆进出口货物时常面临需要重复申报、重复查验的尴尬情况。

3.3适应国际经济贸易发展新形势的需要

3.3.1全球化口岸物流、全球采购一体化等全球化新形势

随着以“互联网+”为平台的新一轮产业结构调整及商业模式创新的迅猛发展，电子商务正以攻城略地之势吞并着传统贸易模式的地盘。国际产业链条上高劳动生产率的竞争优势与低劳动力成本的竞争优势之间相互配置机会增多，国际分工体系将会进一步呈现多元化特征，微笑曲线趋向扁平化，模块生产、电子商务、定制服务、服务外包、特许经营、技术许可等非股权化的国际生产经营模式日益重要，产业结构的开放效应进一步显现，新的技术革命等模式将对我国海关监管形成新的挑战。

3.3.2契合世界潮流

随着我国经济融入世界大舞台，加强部门间的协调合作是大势所趋。WTO协定、巴厘《贸易便利化协定》中均要求包括我国在内的各成员国海关通过建设“单一窗口”等方式，加强边境机构的合作，协调跨境程序，便利跨境贸易。世界海关组织（WCO）宣布，2015年国际海关日的主题是“协同边境治理”（Coordinated Border Management，CBM），旨在要求涵盖国际和国内两个层面的边境管理机构实施一种合作的治理方式。2014年APEC会议通过的具有里程碑意义的《亚太经合组织互联互通蓝图（2015—2025）》文件，提出“我们致力于实现海关和边境管理机构现代化，推进政府整体框架下的规制建设，包括加强监管、标准制定和贸易主管机构之间的协调沟通”。资料来源：海关总署解读《落实“三互”推进大通关建设改革方案》

4“三互大通关”未来发展趋势

未来，我国海关将立足于更加积极主动的对外开放战略，强化内陆与沿海沿边的通关协作，完善口岸工作机制，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助，提高通关效率，确保国门安全。通过严格规范公正文明执法，加强口岸管理相关部门监管协作，加强部门间资源共享共用和集中统筹，优化通关流程，提高管理效能，提升口岸管理的制度化、规范化、科学化水平，切实做到管住、管好、高效、便利。

未来还将在“三互大通关”建成的基础之上，积极探索口岸管理“一站式作业”改革，继续深化“关检合作三个一”，“关检合作三个一”是指一次申报，一次查验，一次放行。推行联合查验、一次放行的通关新模式，用政府权力的减法换取市场活力的乘法。着力完善口岸开放布局，加大对内陆口岸及沿边口岸开放的支持力度，助力内地经济更快协调发展。

随着“三互大通关”的建成，除海关自身外，将依托电子口岸平台，推动口岸管理相关部门各作业系统的横向互联，实现口岸管理相关部门对进出境运输工具、货物、物品、人员等申报信息、物流监控信息、查验信息、放行信息、企业资信信息等全面共享。

参考文献：

[1]范玮琪.整体性治理和海关大监管体系建设[D].上海：复旦大学，2011.

[2]李灵.区域通关一体化改革“三步走”——访广州海关关长谢松[J].中国海关，2014（9）.

[3]林志平.落实“三互”方案推进大通关建设改革[J].港口经济，2015（2）.

[4]章勇.新形势下海关大监管体系构建路径研究[D].上海：复旦大学，2010.

[5]金懿.可预见、低成本、高效便利长江经济带海关区域通关一体化正式启动[J].国际市场，2014（5）.

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