| 标题 | PPP模式国内外应用实践及建议 |
| 范文 | [摘要]PPP模式主要适用于具有经营性的公共项目，PPP作为一种新型的公共工程融资模式，越来越受到政府的推崇。国内外不乏很多PPP运用成功案例，但由于运用时间较短，经验不足，目前在我国PPP模式还存在很多不足，文章简单地分析了我国PPP模式运行过程中还存在的问题，并根据存在的问题提出相应的解决机制。 [关键词]PPP模式；应用实践；建议 [DOI]1013939/jcnkizgsc201711041 1有关PPP模式基本概念 11PPP模式 PPP即Public-Private-Partnership，也就是政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式。PPP项目旨在建立政府与私营企业的合作机制，在本来由政府出资提供公共产品和服务的领域，吸收私人资本，完善基础设施建设。根据国内外学者的定义，PPP有广义与狭义之分。广义的PPP泛指政府部门与私人部门的合作，其中包括BOT、BTD等。狭义的PPP与BOT相对应，是指政府和社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，一种新型的政府私人资本合作模式。 12PPP模式的特点 121政府与私人共同投资 与传统的单纯由政府提供公共产品和服务不同，PPP融资是政府与私人资本合作，由政府与私人部门共同投资提供，增加了公共领域的融资渠道。根据不同的合同条款，决定了企业和政府不同的出资结构，这和政府与私人资本的谈判有关，也和公共产品和服务的性质有关，比如公路、医疗等可以较大程度引入竞争机制的，可以加大私人資本的力度。总之，在PPP模式中，是由政府与私人共同出资。 122政府与私人企业共担风险 在PPP模式中，政府与企业通过签订契约确定两者之间的全过程合作关系。在公共工程初期就确定了两者之间的风险分配关系。对于企业来说，有政府作为后盾，为自己把关，降低了投资的风险，有政府的支持，企业也可以顺利得到贷款，为了减轻企业的负担，政府也会相应地对企业进行补贴，对企业提供税收优惠等，使得企业降低了投资风险；对于政府来说，私人部门的加入，取缔了之前全部由政府提供的模式，降低了政府的风险。 123政府与私人企业利益共享 政府通过提供给私人企业建造权获得收益，私人企业通过政府提供的各种税收优惠政策以及建造完成后的营运利润获得收益。需要强调的是，在PPP模式中，并不是政府与私人企业简单的利润分享，政府还起到监督作用，以控制私人企业在此过程中形成垄断获得高额的垄断利润。当然，政府和私人企业在公共工程初期就会签订好合同，确定两者之间的利益分享机制。 2国内外应用现状 早在18世纪就有政府与私人部门合作提供公共产品的案例，近几年政府与私人部门合作的案例更是屡见不鲜，第一次PPP的提出是1997年英国对PFI重新评估和肯定的基础上明确提出来的。下面我们着重介绍国内外政府与私人部门合作提供公共产品的案例。 21国外应用案例 211波兰波兹南市政垃圾热处理厂项目 2004年，波兰波兹南市政府为了应对长期以来城市垃圾处理和利用问题，决定建立一所垃圾处理厂。为了解决政府资金不足以及缺乏经验的弊端，政府决定采用PPP模式。在2009年通过民众咨询确定了垃圾处理厂的建址之后，2013年，政府与中标者签订PPP协议。政府通过竞争性对话的方式，最后确定Sita Zielona Energia公司负责垃圾热处理工厂的建设、运营和维护等各个方面，使社会福利最大化。协议规定，由社会资本方、欧盟基金和市政府三者共同负责项目融资，并且市政府选择主动承担垃圾处理的需求风险，因为政府在事前进行测试的结果表明该类风险较大，而社会资本承担建设和可用性风险。确定了政府与企业的利益分享和风险分担机制。 212法西铁路建设 1995年，为了便于贸易、方便人们交流，欧洲各国达成了协议。该协议决定由法国与西班牙共同投资建造一条跨国铁路。由于该项目太过浩大，总共需要投资约10亿欧元，经欧洲各国政府几经商议之后，最终决定采用PPP模式，引入私人资本来建造该项目，减少政府的财政压力。经过最终测算，这条跨国铁路全长约50公里。由于路途崎岖，铁路中途还建造了5座大桥和一条隧道。投资的32%用于修建隧道。该项目的建成大大地便利了两国人民与周边国家，改善了两国之间的交通状况，客运和货运分别缩短了十小时和两小时左右。此项工程为两国人民带来了巨大的便利，方便了人们的出行、交往和贸易往来。在该PPP模式中，由政府部门负责铁路的设计，私人部门负责建造，并且规定私人部门在特许经营期内负责该条铁路的运营，建立利益分享机制；两国政府分别为私人部门提供融资补贴、向银行提供担保，共同承担风险。 213英国伦敦地铁建设 伦敦地铁在建设成功之后的100多年时间里，都是由政府负责维修管理，由于政府投资不足，导致地铁运营充满了不确定因素。1998年，英国政府决定采用PPP模式来保证地铁的运营。伦敦地铁公司通过招标选定了SSL、BCV和JNP三家基础设施公司来负责地铁的运营，并分别于2002年12月和2003年4月正式签约。协议规定，这3家公司拥有30年的经营权，并且在这段时间负责铁路线路的维护、更新和重建；政府保留对地铁线路规划、票价和综合服务的措施，并将经营权让渡给地铁公司获得票务收入。在该模式中，还特地设立了专门的仲裁机制，并且平均每75年重新约定合同条款，保证合同的及时性。 22国内应用案例 221北京地铁4号线的建成 北京地铁4号线的建成是我国首个PPP项目的案例，北京地铁4号线途经多个景点和交通要点，全长共约282公里。该条项目的建成，大大方便了北京人民的出行，改善了交通阻塞的现状，缩短了人们上班或出行的时间。北京地铁4号线总共投资达153亿元。该笔资金的来源正是采用了PPP模式，由政府和私人资本两个单位共同提供。其中，政府出资占有绝大比重，占总投资额的70%；而私人资本来自北京京港地铁有限公司，负责剩余的30%，投资金额达到46亿元。在这项PPP模式中，京港地铁获得地铁4号线30年的经营权，并在这段期间，负责4号线运营管理和全部设施的维护等。北京市政府负责4号线的设计和对京港地铁公司建设、运营过程的监督作用。并且还建立完善的风险分担机制，票价由政府制定，并且在实际票价与预期票价存在差别时，由北京市政府补偿差额，保证京港地铁的收益。 222江西峡江水利枢纽工程项目 江西峡江水利枢纽工程是最近几年由政府与企业共同建造的一个项目。该项目控制流域面积约62710平方公里，位于赣江中游。主要用于防洪、发电，还大大方便了邻近省份的水上交通，方便贸易，也大大有利于周边的农民，便于他们灌溉农作物，减少他们的劳作成本，一举数得。这项工程的建成，大大有利于沿江人民，福泽千秋，降低了发洪水的概率，使得沿江人们免受洪涝灾害的影响。这项工程公共需要资金992216万元，远远超过了政府的支付能力范围，为了解决资金缺口问题，2010年，江西省政府通过采用PPP模式来引入私人资本。该模式具体流程采用邀请招标方式决定采用最后的投标商。经过政府决议，最后选中与江西省水利投资集团公司签订合同，合同约定，政府出让水电站经营权50年，而中国电力投资集团公司投资3916亿元维持工程建设资料来源：http：//wwwchinaenvironmentcom。。 223深圳大运中心项目 深圳大运中心本来是用于举办世界大学生夏季运动会的主场馆区，由于场馆巨大，需要大量的清洁工打扫卫生，场馆内的设备也时常需要维修保护，在运动会之后虽然也时不时地举办大大小小的体育活动，但是仅仅依靠这些活动的收入还远远弥补不了每年高达6000万元的维护成本，自从2011年夏季运动会结束之后始终成为深圳市政府的沉重负担。为了解决该项高额费用，深圳市政府与佳兆业集团签订合同，将大运场馆40年的经营权限交给佳兆业集团，该集团负责场馆这段期间的维护费用。并且深圳市政府签订条约，条约规定市政府把大运中心周边1平方公里的土地资源交给龙岗区，允许该企业开发运营①，将体育文化与商业有机结合，既利于广大人民，丰富了人民的业余活动，增加了人们对体育运动的乐趣，也为企业带来盈利，更减轻了企业的负担。 3PPP模式存在的问题 PPP项目运用至今，国内外不少公共工程的建设都是运用了PPP模式，有很多成功的典范，但是也不乏很多失败的案例。在其运用过程中有其优点，但也存在着很多的问题，下面我们着重介绍几点在我国PPP模式应用中经常存在的问题。 31双方权益无法保障 PPP模式之所以受到政府与私人部门的推崇，是因为一方面，社会上存在大量闲置资金，可以减缓政府的负担，另一方面，它可以给企业带来利润。但是在合约签订之前，收益的大小都是人们的预期，实际能达到多少，还存在很多不确定因素。另外，政府在寻求合适的企业时，也存在很多不确定因素，企业在得到招标之后是否像它曾经保证的一样达到政府的预期目标，这就产生了道德风险问题。企业为了获得经营权，可能会向政府行賄，这就产生了寻租问题。在运营过程中，政府可能会出现“越权”现象，这会导致企业承担过多的成本，对企业进行大量的干涉，使企业的利益受损。 32双方将面临各种风险 在PPP模式中，私人部门与政府之间都面临着将要承担各种不确定的风险。私人部门承担的风险主要有：一是不可预期的风险。企业不可能预期到每一次风险并策划好应对机制，将来如果发生不可控的风险，政府不能调节的话，只能由私人部门自己承担。二是政府换届的风险。因为一项工程都需要几十年的经营期限，在此期间，如果政府换届，实行新的政策，将会使企业收益受到影响。政府部门承担的风险：首先是企业如果不能达到政府的预期目标，产生道德风险问题，这将对政府产生危害；其次是因为PPP模式是政府与企业签订合约共担风险，在项目建设中，一旦出现债务危机、融资风险或其他问题，都将给政府带来风险。 33缺乏相应的法律法规体系 PPP模式在我国应用时间还比较短暂，应用机制还不够完善，对政府与企业之间存在的利益分享、风险分担、监督机制还没有完善的法律体系。目前在我国还不存在一个国家级的法规，只有各地方政府有相关的管理办法，这就造成了在同一件事情上的重复性，各地方的不统一性。对于契约中的具体条款，还没有相应的指导机制。PPP模式在我国还是摸索阶段，这就造成了政府与私人部门在具体实践中，在存在条约分歧时，没有相应的处理机构，当一方出现违约时，没有相应的惩罚机制，这就增大了政府与私人部门的风险。 34缺乏独立的PPP监管机构 在PPP模式中，政府与私人部门之间是平等关系，两者是相互合作的关系。政府参与项目的全过程，包括项目的设计、建造、运营阶段，政府都全程参与。在这个过程中，政府既是该项目的参与者也是监督者，既充当“裁判员”的角色，又充当“守门员”的角色，这就往往使得在具体实践中，政府部门会将大量的风险转移给私人部门，将原本不属于私人部门的责任强加给私人部门，增加私人部门的责任；使得政府部门对自己的工作不能起到很好的监督作用，如：项目的设计是否合理，对风险的评估是否准确等，这就大大地降低了PPP模式的运用效率。因此，需要一个专门的负责PPP模式运营的机构，负责对PPP模式的评估，对政府与私人部门进行监督，达到PPP模式的预期效果。 4完善PPP模式 在PPP模式越来越受到人们喜爱的情况下，如何完善我国PPP模式，减少其在应用过程中存在的风险，解决其使用过程中存在的不足，从而更好地运用在提供公共产品和服务上。我们要积极吸收国内外成功经验，并且根据我国的实际情况，总结出几点完善机制。 41完善风险分担机制和利益共享机制 有一个完善的风险分担机制和利益共享机制，才会吸引更多的私人资本。在此过程中，政府的作用就相当地重要。在与私人部门合作过程中，政府要起到管理者的作用，站在政府与私人部门双方的立场上，设计合理的风险分担机制和利益共享机制。比如，在工程的前期，政府要有效地评估项目在建设过程中存在的风险，在划分风险分担责任时，需要遵守的原则是：能力较大的一方需要承担较多的风险，而对能力较弱的一方，承担较小的风险，以减少危机。也就是说，在PPP模式下，政府往往需要主动承担主要风险，因为政府有较大的财政保障，从而减少私人企业的压力，并且政府要保证企业可以迅速得到贷款，降低企业的融资风险；在划分利益分配机制时，要多为私人部门考虑，使私人部门有利可图。同时，私人部门也要主动承担自己的责任，不能贪图一己之私，在项目建设过程中以及之后的维修过程，努力完成自己的工作，减少政府的风险，建立完善的经营机制，投资之前做好有效的评估，努力把风险降到最低，在给自己和政府带来收益的同时，给社会带来最大的福利。 42完善相应的法律法规 不论是企业与政府之间存在的利益分享问题或者风险分担机制问题，之所以会产生权责不明、分歧不断、条约不完善的现象，最主要的原因就是我国还欠缺与PPP模式相关的法律法规，与这一些方面有关的法律条款还不够完善。PPP模式作为一个合同式的投资方式，需要一个完善的法律条规作为参考，使得政府与私人部门之间的谈判更加合理规范。以国外为例，如1994年7月韩国国会通过了《基础设施吸引民间资本促进法》，巴西于2004年12月通过《公私合营（PPP模式）》法案，这一系列法律的颁布使得它们国家的纠纷问题得到迅速的改观。因此，我们要积极学习国外成功的经验，及时颁布与PPP相关的法律法规，以完善与PPP模式相关的法规条款，改善法律空缺的局面。要制定一个国家级法规，解决我国立法重复、不统一的现状，弥补立法不足，并建立相应的惩罚机制，对PPP模式中违约、违规一方，实行相应的制裁，以保证PPP模式的有效运行。 43建立专门的监管机构 在我国建立一个专门负责PPP模式的机构，对PPP模式的参与方，政府和私人部门进行监督。比如美国的全国公私营机构合作委员会，在PPP模式中起到监督者的作用，从评估工程的运行成本和收益是否正确，工程的设计是否切合实际，政府与私人部门利益的分享、风险的共担是否合理到建设工程中政府与私人部门是否有效地完成了各自的责任进行监督、管理，以一个第三者的姿态参与PPP模式的全过程，以保证PPP模式有效运行。 参考文献： [1]张明凯PPP融资模式应用、问题及对策研究[J].金融视线，2016（3） [2]陈柳钦公共基础设施PPP融资模式问题探讨[J].甘肃行政学院学报，2008（6） [3]刘志强，郭彩云基础设施建设项目引入PPP融资方式探讨[J].建筑经济，2005（6） [4]万冬君，王要武，姚兵基础设施PPP融资模式及其在小城镇的应用研究[J].土木工程学报，2006，39（6） [5]李南生王壘等一百名教代会代表强烈要求学校按粤人社发〔2012〕92号文规定立即实施绩效工资办法[R].2015-04-21 [作者简介]罗潇（1987—），男，安徽合肥人，中央财经大学财政税务学院博士研究生。研究方向： 财政政策，宏观调控，财政风险。 |
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