| 标题 | 高等院校预算执行与控制的基本问题研究 |
| 范文 | 温航雄 【摘 要】 基于对高等院校预算管理体制改革发展需要的考量，政府不断加强对预算资金的监管力度，构建高校预算执行与控制的规范和程序，试图有效控制预算资金收支行为，提高资金使用效益，但在预算执行过程中，预算资金使用往往存在监管缺失、进度失衡、急功近利及投入不平衡等现实的冲突和困局，文章立足预算管理的基础和原则，构建预算管理的基本框架体系，进而寻求预算执行和控制的措施和方法，督促预算执行，提高预算资金使用效率。 【关键词】 高校审计； 预算管理； 预算执行； 预算控制 【中图分类号】 G475 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）17-0121-04 一、前言 随着事业单位全面预算管理体制改革的进一步推进，预算项目分类、设置日益精细化，事业单位在参与市场经济活动过程中，往往需要构建分类科学、制度完善、程序有效、标准合理的预算资金运行体系。近年来，基于对财政资金监管的需要，高等院校逐渐建立起以零基预算为基础的预算管理体系，但在预算执行和控制过程中，客观上却急功近利，造成资金浪费，形成了现实的冲突和矛盾。在实践操作层面，本着程序与结果、管理与效益并重的原则，组织主体往往以组织战略和目标计划为出发点，按程序论证、立项、编制、审核、批复、执行、监管预算资金，试图寻求预算资金有效运行，提高资金使用效率的措施和方法。 二、冲突和困局 （一）预算资金监管缺失 受传统思维影响，在高等院校参与市场经济活动日益增多的背景下，预算论证、立项、编制、申报等过程中的基本要素管理仍然较为粗放，预算监督执行机构尚不健全，预算进度设置及督促机制尚不完善，不符合市场经济环境下预算管理精细化、程序化的需要。在预算管理实践中，由于预算授权管理、职责界定、经济责任识别及考核标准等方面的缺失，容易造成预算管理多头或管理空白的情况，进而引发责任推诿或责任缺失的情况，直接导致监管失效。 （二）预算执行进度失衡 以零基预算为基础的预算管理体系本质上是解决资金使用效率问题，确保年度预算在预算年度内按照进度执行完毕，但在预算执行过程，由于预算规划失效、预算使用方向模糊、计划任务安排不力、预算资金拨付不平衡等原因引发预算执行失衡，预算管理单位基于对预算资金于预算年度内执行完毕的考量，往往忽略对资金使用效率和效益的评估，导致预算资金在预算年度末期过度集中执行、预算资金存在较多结余等预算年度内难以有效执行的问题，难以充分发挥资金使用效率。 （三）预算执行急功近利 一般情况下，专项预算资金结余将于预算年度末期予以清零处理，在现有预算执行考核机制及其对下年度预算资金申请影响的驱使下，为确保专项预算资金项目和额度获得审批，预算管理单位往往急功近利，在预算年度末季突击执行预算资金，引发年末集中采购、集中实施项目、集中账务报销、程序未严格履行、价高质次等问题，甚至存在以虚假名目、虚假项目、虚假票据进行预算资金套现的问题，或者存在建立小金库、资金体外循环、公款私用等违反财经法规和财经纪律的问题，引发资金配置失效和资源浪费。 （四）重点领域资金投入不足 基于组织目标实现和市场竞争需要，预算资金规划应当以优化资金资源配置为基本前提，但在实践中，由于组织战略定位不明确、预算规划不科学、项目论证不充分等原因，导致重点项目资金不足、科研配套资金不到位、重点发展领域资金扶持力度不够等预算资金配置失效问题，致使资金使用价值难以与组织战略目标和计劃任务相契合，导致资金使用绩效失效。[1] 三、预算管理的基础和原则 （一）理性基础和假定前提 事业组织为确保财政资金的合法、科学、有效使用，根据预算法律法规和财政授权拨付主管机构的要求不断健全预算规章体系和预算管理体制，形成以财经委员会为机构、部门预算为基点和层次性授权为责任履行的预算实现机制，在实现预算管理规范程序和设置项目明细过程中，应当确定基本的理性基础和假设前提。[2] 1.职责设定及责任区分 职责设定和区分责任是组织有效运行的基础框架体系，在实现组织管理的过程中，需要构建内部组织机构并确定职责范围，作为管理当局权力延伸和保障实施的理性基础。在组织内部资金运行过程中，管理当局为保障资金使用方向，提高资金使用效率，往往需要将部分管理当局权力授予相应的职能部门，建立预算收支管理机制，区分责任，实现组织内部预算资金得以有效执行，实现组织目标。 2.授权层次与受托责任 授权及受托责任是所有者或管理当局基于产权关系延伸和监管的需要，往往以资金收支管理和控制为切入点，构建组织内部合理的授权层次，即在内部职责设定和责任区分的基础上，管理当局将其职权按层次授予内部职能机构，反映在预算管理层面，授权层次即反映在预算分类设置、项目明细及预算执行等方面，将预算批复、预算执行、预算进度管理等建立在授权管理的框架之内。 3.经济责任的识别和界定 经济责任是内部组织机构及其负责人应当履行的基本经济指标，是判断和评价岗位职责和任职情况的标准，在实践层面，经济责任是岗位职责在经济领域的体现，为界定部门间经济责任边界，管理当局以部门业务性质和职责为立足点，识别经济责任的具体类别和事项，形成经济责任书。预算管理作为经济事项运行和资金控制的重要组成部分，对经济责任的识别和界定是预算资金管理的重要标准，能够有效识别预算执行责任和绩效管理评价的标准和依据。[3] 4.考核标准及绩效评价体系 预算执行效益和控制效果是预算管理的目标和价值。在实践中，为确保执行效果，应在职责区分和经济责任界定的基础上，制定科学、有效、可行的标准和评价体系，在预算执行过程中，作为参考依据进行执行进度的评估和考核。 （二）预算管理的基本原则 1.维持需要与战略规划相结合 组织战略实现和日常维持是组织资金运行实现的两个重要价值目标。在预算编制过程中，应保障组织正常的运行秩序，即保障组织运转经费、人员经费、物资经费、日常维护经费等；同时考虑到组织战略规划的需要，在预算编制时，应充分考量组织战略发展的需要，应使预算资金倾斜于战略项目的实施，如研究型大学目标的实现，应将经费侧重于学科建设、实验室建设、科研投入、研究人才培养等。 2.常规项目与专用项目相结合 组织在预算资金安排时，一般设置公用经费、业务经费、人员经费等常规经费项目，确保组织正常运作。与此同时，充分考量战略发展需要，为实现组织特定事项或特定的组织目标，在预算项目中设置专用项目，如教学改革经费、基本建设经费、修缮经费、设备购置经费、人员培训经费、基金经费等。 3.年度预算与跨期预算相结合 在预算项目设置和预算编制的过程中，应根据项目周期确定预算年度，一般来说，常规预算项目或日常维持经费应作为年度预算，应按年度编制和申报，并在预算年度内执行到位。针对实施周期较长的项目，如科研项目、基建项目等，应考虑设置跨期预算项目，但考虑到预算按年申报的需要，应在项目初次申报时，充分论证项目实施年度，规划以后年度预算编制。 4.即期效益与远期效益结合 预算执行的效益显现依据预算的类型，日常经费预算一般在本预算年度发挥日常维持运转功能，显现即期效益。基于组织战略和特定目标实现需要，应追求基本建设、科研经费等远期效益，判断本项预算投入是否实现组织设定的目标。 四、预算管理的框架体系 根据财政资金监管的实际需要，高等院校在预算管理全过程需要进行详细的预算规划，充分考量预算项目要素，规划预算管理程序，识别预算类别，搭建预算管理的基本框架。 （一）预算规划 1.战略目标引导。组织战略发展、远期规划及组织目标应当成为组织及其成员一致的奋斗方向和价值追求，应当被理解、认可和接受。在组织运行过程中，在组织成员参与的基础上，应定期制定颁布组织战略发展和目标纲要，并通过合理渠道进行公示，引导组织成员进行行为模式选择，使组织发展目标实现成为自觉行动，进而影响预算资金使用方向，实现预算资金绩效，有效控制资金。 2.预算事件管理。预算事件是预算管理程序及执行过程中的重要环节、程序节点、绩效结果可能性及预算执行偏离影响要素。在预算实践环节，预算事件是组织目标和预算绩效实现的控制关键点，应当作为重点关注的对象。对预算事件的管理应当着重于对预算事件的識别和界定，即以往期预算执行事件和组织规划目标为基点，修正和控制预算执行偏离要素，重构预算程序，编制详尽的预算项目及其明细手册，引导资金流向。[4] 3.预算项目类型识别。预算项目类别是依据预算规范和组织目标确定预算资金配置方向，确定预算项目内容，以组织战略领域、预算资金归口管理、归口责任、资金流向为基本参考系进行预算项目部类划分，并以此界定和识别具体的项目类型。根据高等院校预算编制规范及其参与市场经济活动的情况，大致可以将预算项目识别为以下类型：（1）日常维持类预算：包括公用经费、业务经费、人员经费等；（2）采购类预算：物资采购、设备采购、图书采购；（3）教学实验类预算：教学改革、学科建设、实验设备购置、实验室建设等；（4）保障类预算：基本建设、修缮项目、动力保障等；（5）配套扶持类预算：学科建设配套资金、课题及科研项目配套资金、重点领域扶持等；（6）人力资源发展预算：培养深造资金、特殊领域人才培育资金、学生发展资金等。 （二）项目预算的考量要素 1.目标设定。事业单位组织目标设定大致分为三个层次：一是以组织战略和规划目标为基本点的组织发展总目标；二是以总目标为基本前提的组织内部机构目标划分与识别；三是以目标实现为目的的任务分解和组织行为模式选择。在预算管理实践中，目标设定是现实的首要考量要素，用以引导预算项目及明细设置，优化配置资金资源使用方向，以及行为模式选择，实现目标、资金、行为的统一与契合。 2.调研论证情况。科学的预算项目管理机制的构建，应立足于组织目标、组织利益和工作具体实际，对项目实施环境、法规政策、实施条件、价值选择、结果实现可能性及效益实现等事项进行调查研究，并对程序操作、行为实施及结果实现的可能性进行论证、评价和判断，形成切实可行的调查论证报告。在此基础上进行项目立项，合理设置和划分预算项目及其明细，确立实施方案，保证项目有效实施。 3.预算项目及额度。预算项目及其明细设置直接决定预算资金配置和使用方向，根据组织目标及项目绩效预期的情况，遵循项目重要性原则，详细编制项目及其明细，形成切实可行的预算手册，并根据项目论证及规模核定预算项目概算，控制预算资金的合理规模，防止预算资金浪费、超额或不足。 4.授权层次及类别。在执行管理权限和预算执行实践的具体过程中，基于受托责任、授权管理及内部管理控制的需要，管理当局根据职责划分和经济责任识别，合理划分预算项目管理及经费审批归口管理的级别及权限，设置授权审批层次，明确界定预算管理机构或部门间的责任，并对预算项目实施分类管理，保证预算资金合理有效使用。 5.拨付及执行进度安排。预算拨付及执行是预算管理的核心步骤和重要要素，在预算项目申报过程中，往往缺乏拨付及执行进度规范制约的制度设计和要求，对执行截至日期及执行效果的表达不够明确，在预算管理过程中无法通过制度衡量和监督执行进度情况。在实践中，应将预算拨付及执行进度作为预算申报中重要的考量因素，并设置相应的执行责任及惩戒机制，规制预算执行行为。 6.归口责任。基于层次授权而产生的归口责任也应具有层次性和系统性的基本特征，即形成以管理责任为全局、内部机构（部门）责任支撑和经济责任指标为内容、责任执行和落实为目的归口责任体系，统筹规划预算经费和资金配置，提高资金使用效率。 7.盈余处理。一般而言，“零基预算”作为基本的预算编制原则，确保项目经费按用途使用，防止资金挪用或存量结余。在经费审批时，应根据组织目标、经费性质和绩效追求为前提，确定预算资金盈余处理原则：（1）结余分配或留用，主要适用于公用经费和日常经费；（2）专项预算年末清零，主要适用于专项经费和效益实现期限较短的经费项目；（3）长期项目分年申报，主要适用于跨年实施的长期项目、科研项目或学科规划建设项目等。 8.考核及监管。依据科学的指标体系对预算执行进行考核和监管是预算管理绩效实现的重要手段，在预算管理实践中，通过考核和监管识别预算归口管理和使用部门的责任，评价和判断组织绩效和目标实现情况。在预算编制和申报过程中，应在既定监管层次设置的基础上，将预算执行考核情况作为重要考量要素和责任落实路径。 （三）预算管理程序 基于内容与程序同等重要的原则，预算管理程序的公正、合理、高效是预算有效执行和资金控制的重要保障，能够确保资金资源合理配置和有效流转，实现组织规划目标和绩效实现的基本价值选择。 1.项目方案论证与立项。基于组织及其内部机构的目标任务和绩效目标实现的实际需要，在项目实施前，应对项目实施的环境、政策水平、方案可行性、程序设计、技术指标、实现路径、执行力及监管等方面，通过问询、听证、咨询、实地测试及结果预测等手段和措施进行必要的可能性测试，编制详尽的项目实施方案和结果预判，考察项目实施的可能性和效益性，确立预算项目名目，进行立项申报。 2.预算项目编制与审核。在预算规划的基础上，依据分类编制、归口管理、责任明晰、上下联动的原则，进行预算项目的识别和设定，并以组织规划目标和绩效价值选择确定预算资金使用方向和，配置资金资源，采取下属部门申报和管理当局（或归口）部门审核项结合的原则，编制和审核预算项目资金，确定预算明晰合理的资金规模，提高资金使用效率。 3.预算分类编制。预算类型识别是确定预算资金分配方向和使用领域的重要途径，在预算管理实践中，应以归口和使用为基本原则，结合项目的性质、领域、规模、重要性等进行预算分类编制，确定合理的预算额度，形成部门预算草案。 4.预算答辩与审查。财经委员会根据组织总体经费规划和目标设定，对预算申报草案进行充分的预算审查和咨询，对预算编制、立项、额度、明细、执行等事项进行问询和答辩，判定是否与组织战略目标及任务契合、是否违背政策、是否脱离实际等，形成预算草案。 5.调整与修正。对于答辩与审查过程中存在的超额申报、违规申报、瑕疵申報及虚假申报等问题，可以要求预算管理部门再次进行项目论证和资金规模概算，调整和修正预算草案后重新申报，重大事项应再次进行答辩和审查。 6.批复与授权。组织内权力机构批准通过预算草案，形成年度部门预算，并依据项目类别、项目性质、金额大小等设置资金使用批复权限，同时根据预算资金基本考量要素对预算资金使用和批复予以必要的描述，约束预算管理和执行行为。 7.项目实施。项目管理部门根据预算批复和授权结果，依法实施项目，设置必要的实施调研、项目招投标、实施过程监管、结果验收和绩效考核等方面的程序和规范，引导预算项目绩效和目标实现。 8.预算执行监管。在项目实施过程中，对重点环节和领域进行重点关注，设置监管节点，关注预算资金流向和使用方向，加强对预算资金进度款支付的审核，定期督促核查预算执行进度，保障预算资金按进度计划执行。 9.考核及绩效评价。以职责、授权、责任指标体系为重要的参考系，对预算执行过程和结果进行考核，形成考核报告和绩效评价报告，客观评价预算执行结果和效果，判断资金使用效益和组织目标实现情况。 10.批判与反思。基于对管理效益和组织规划目标的充分实现，在预算管理实践，应当对执行不力和效果不佳的预算项目，实施必要的批判和反思，界定责任主体和责任类型，寻求问题所处的重要环节和领域，重新审视项目实施程序，重构或追加预算资金控制流程，引导预算管理行为。 11.追加预算控制，应遵循预算管理程序进行报批。 五、预算执行和控制的具体措施与方法 基于预算框架体系的构建，在预算管理实践中，以预算规划、预算考量要素及预算类型识别为实质内容，构建具体的预算执行和控制的措施和手段，形成预算责任、预算项目、评价标准和公示制度为基本内容的预算执行和控制模式。[5] （一）层次性受托责任识别 1.组织与机构。预算执行与控制应该作为一种统一协作的组织运行机制，识别项目管理及具体实施责任主体、程序实施主体、合同协议联合会签主体、资产管理主体、资金控制和报销主体、监督资金合法收支主体、违纪审查主体等部门间责任，建立部门间联席工作机制，协调和处理管理多头或监管空白的事项。 2.规范与程序。健全预算编制引导、论证、立项、批复、执行、进度督促、考核和惩戒等科学管理规范体系，细化工作环节，构建符合组织规划发展和目标实现的预算管理规章制度，通过预算管理，加强对预算资金的控制和监管，节约资金，提高效益。同时建立预算管理程序和预算项目实施程序，构建以授权和责任为基础的立项程序、招投标程序、合同管理程序、监理程序、验收程序、结算程序、复核程序等程序体系，确保程序合法。 3.目标与任务。受托责任的落实和识别具体表现为基于目标设定及落实的任务分解和完成。在组织内部，一般存在组织战略目标、长期规划目标及年度目标等类型，在预算管理实践中，为确保资金的拨付和控制，一般采取责任归口划分的方法将组织任务进行分解，落实到具体责任机构和责任人，并将目标和任务作为绩效考核、以后年度预算拨付额度控制及责任落实与奖惩的重要组成部分和考量要素，以达到预算有效执行和控制的目的。 （二）预算项目界定与识别 1.充分的可行性论证。可行性直接决定项目实施的成果和经济效益，任何项目的实施均应以政策法规为规范、以组织战略目标和规划为基点、以项目事实的客观内容和需要为基础进行充分的调研和可行性分析，确立组织目标和价值，构建结果预测和效益评判机制，编制可操作的项目实施方案和评价指标，形成可行性论证报告作为管理当局决策的参考依据。 2.编制科学预算手册。可操作性是预算执行和资金控制的基础，在预算编制过程中，应当在论证的基础上，引导部门预算编制和申报，基于职责和目标任务形成预算分类项目及明细编制规范和明细目录，将所有预算项目纳入科学化、体系化的预算项目及明细手册，实现预算的精细化管理，指引预算责任部门控制和执行。 3.预算控制与管理。在预算管理实践中，可行性论证和预算项目手册仅作为预算有效执行的基础和前提条件，而对预算执行的引导和督促是预算绩效评价和考核重要环节，基于预算管理和控制的需要，应设置明确的拨付及执行进度，构建预算执行授权责任追踪机制，定期进行有效的执行信息披露和公示，设置专门机构或人员进行监督和绩效考核，并评估预算项目与组织目标的契合性，构建预算项目竞争淘汰机制。 （三）评价标准体系构建 1.授权标准体系。构建以授权层次为标准的归口责任主体和责任识别机制，形成内部授权规范，构建管理当局、内部组织机构、责任岗位等三位一体的责任分解机制及授权层级设置。 2.职责标准体系。以部门性质和业务分类为基础，划分部门职责，界定职责边界，构建职责独立、部门间协作有序的职责体系。以组织内各岗位为基点，建立明确职责级次分层，列示职责目录表单，并作为评价的重要指标。 3.经济责任。确定组织内部门负责人经济责任指标，识别经济责任范围，形成与职能匹配的经济责任体系。在实践中，应设置部门、负责人经济责任指标和清单，形成经济责任书，以此评判经济责任履行和绩效实现情况。 4.监管及评价。根据预算执行进度和资金控制规范要求，设置“自觉执行——归口部门督促——财务部门核查——监督部门审核”级次性监管机制，制定实质性的监督评价标准，发表监管意见，评价预算执行结果及成效，评价绩效。 5.奖励与惩戒机制。对预算执行进度不力或资金控制失效的行为，制定奖励和惩戒管理规范，防止推诿、扯皮、故意或过失造成损失、渎职、监管多头或监管空白现象的发生。 （四）信息公开 为确保预算管理行为公开透明，应强化公开监督机制，实施信息公开：（1）实施程序公开；（2）账务报销流程及凭据资料要求公开；（3）定期督促，按计划完成预算进度，并进行公示；（4）实施预算执行过程监管和结果审核，对成果及效益性进行绩效评价。 六、结语 预算管理是一个系统工程，在实践层面，应当将预算资金的执行和控制放在组织运行的总体框架之内，建立协调一致、合作有效的协作运行机制，优化资金配置方向和领域，规范拨付及使用进度。在事业单位财政资金拨付方式和评价体系转变的现实环境下，确保组织目标实现是预算管理的基本的价值取向，预算资金的使用既要提高使用效率，又要防止预算项目申请和使用过于急功近利和末期突擊使用，提高使用效益。 【参考文献】 [1] 许江波，李春龙.中国高校预算管理现状调查与思考[J].经济与管理研究，2011（5）：118-122. [2] 石英华.项目支出预算执行研究（中青年经济学家文库）[M].北京：经济科学出版社，2012：112-113. [3] 苏建华.政府预算内部控制制度设计[M].北京：中国财政经济出版社，2013：27-28. [4] 李现宗，毕治军，颜敏.高校预算管理转型研究[J].会计研究，2012（12）：68-73. [5] 拉利.预算管理手册[M].5版.王斌，译.北京：人民邮电出版社，2007：87-88. |
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