| 标题 | 治理理论视角下的社区治理机制初探 |
| 范文 | 姜练琳 摘要：本文以D市城市社区为例，通过实证研究的方法，发现D市城市社区在社区治理中存在社区治理主体单一、社区居委会“内卷化”、社区民间组织零散不规范、社区社会资本缺乏等问题，试图为走向善治的社区治理之道提出政策建议。 关键词：社区治理 治理理论 善治 一、社区治理的理论依据和现实意义 全球治理委员会于1995年发表的研究报告《我们的全球伙伴关系》中，对治理做出了具有权威性和代表性的概念界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。 治理理论打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，强调管理是一种有效互动的合作过程，认为公民社会也是合法权力的来源，同时，治理也是当代民主的一种新的形式。 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。随着我国改革开放的深入，单位制的解体，街居制向社区制的转变，政府主导下的传统社区管理方式已经不能有效解决城市社区发展中存在的矛盾和问题，正是在此背景下，社区治理应运而生。在社会资源的配置过程中的政府失灵和市场失灵使得国内外学者纷纷将希望寄于治理理论，而建立在国家和市场基础上的有效的治理--善治--是弥补国家和市场在调控和协调过程中不足的有效手段。善治是一种最好的治理方式，是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。因此社区治理的现实意义即是走向善治，实现合作共治。 二、D市城市社区治理的实证研究 1.调查方法 本文采取实证研究的方法，通过电话采访和走访民政局相关部门（基层政权和社区建设科、社会组织管理科、社区管理办公室）、查阅D市政府信息公开的政策文件和在典型社区（二女桥社区、望海社区、新坝社区）发放调查问卷（对象为社区居民，纸质调查问卷60份，电子调查问卷40份，回收问卷94份，其中有效问卷92份）等形式对D城市社区整体情况和典型社区进行统计分析和实地调查。 2.调查背景及概况 近年来，D市以“组织和谐、文化和谐、利益和谐、人际和谐、环境和谐”为根本出发点，以创建“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的新型社区为目标，不断提高社区服务水平，扎实推进和谐社区建设，取得了比较明显的成效。 截止2013年5月，D市全市辖14个镇，368个村委会（其中含75个农居），42个居委会，总人口115.23万人，总面积2340平方公里，耕地面积161.6万亩。目前，市区现有5个街道、22个社区，常住人口21万人，市区建成区面积26平方公里。先后创建省级文明社区2个、和谐社区3个、民主法治示范社区10个、绿色社区3个，地市级社区建设示范社区17个。《D市“一委一居（村）一站一办”社区管理体制改革实施办法》（以下简称《办法》）规定，到2013年，D城市社区全面建立“一委一居（村）一站一办”社区管理新体制，农村社区达标率达80%；到2015年，农村社区“一委一居（村）一站一办”达标率达100%。2013年D城市社区已全面建立“一委一居（村）一站一办”社区管理新体制，农村社区达标率达82%，已达《办法》规定水平。 3.问题及原因分析 D市城市社区在组织架构、规章制度、人事管理安排、公共服务等方面已经取得了一定的实践成果，一定程度上实现了现代社区管理的标准，但社区治理还未在这个长江以北县级市中唯一的中等城市里深入人心，与已在全国很多城市得到良好实行的成熟社区治理机制还存在着一定的差距，主要表现在： 社区治理主体单一。在D市城市社区生成和发展的过程中，政府扮演着不可或缺的角色。但随着社会转型的不断深入，社区问题越来越复杂化、多样化，而社区治理的主体仍然停留在政府“一家独大”的局面，政府全能型的主导地位并没有改变，政府部门对于社区方面还没有实质性的放权，只是交给社区居委会来承担社区管理的相关工作，忽视了社区中其他治理主体的地位和作用。 D目前在民政局登记备案的社区民间组织有30余个，而实际上这些民间组织与社区的联系仍然是停留在书面层面，实际操作意义上能够真正起到社区治理主体作用的社区民间组织少之又少。社区居民也因为“熟人社会”的逐步瓦解而很少参与社区治理，社区居民参与社区公共事务管理的积极性不高。缺少了社区居民和非政府组织、非营利组织等社会团体的力量，便缺少了政府与公民社会的良性互动与合作，公共利益不可能在这样的模式中最大化。 社区居委会陷入“内卷化”趋势。作为基层群众性自治组织，社区居委会的主要职责是领导居民管理社区自治事务，并最终实现社区自治。但D市城市社区居委会受传统行政主导型社区管理定势和惯性的影响，仍然普遍存在行政依赖，“内卷化”趋势明显。居委会组织结构的科层化、组织功能的行政化、组织成员的职业化，实际上是街道办事处对其自身结构的复制和内卷。笔者电话访问了市区两个街道办事处的大学生村官A和B，社区居委会的性质是行政性的还是自治性的，A回答说：“你是要问字面的还是要问实际意义上的？字面上的解释应该是居民自治群众性组织，但是D现在还是行政意义上的，街道包括居委会做的都是行政事务，很少根据民众诉求服务居民。”B回答说：“目前社区居委会大部分的工作还是在执行街道办事处布置的任务，自主性很少。” 社区民间组织零散不规范。D市城市社区目前在政策意志方面还处在社区管理阶段，还没有能够完全贯彻社区治理的相关内容，社区民间组织零散且不规范，能够发挥的社区治理主体作用更是微乎其微。民政局相关文件显示，“目前D市区共发展社区民间组织30多个。创办社区服务实体，开展家政、殡葬、礼仪、职介、婚介等多种与社区居民群众生活密切相关的服务，既方便社区群众，又多渠道增加社区收入。”但是同时我们可以发现，这些社区服务实体是以营利为目的的，社区治理的目标还单纯的停留在经济社会发展的任务层面，社区治理理论中能够担任社区治理主体、反映民生诉求的社区民间组织还未真正发展起来。 社区社会资本缺乏。社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行动来提高社会的效率。社会资本中的信任、互惠与合作在乡村社区是存在的，正如费孝通先生所说的“差序格局”一样，血缘关系和熟人社会使社会关系是一个一个推出去的，是私人关系的增加，是私人联系所形成的网络。在城市社区，社区的制度规范、社区内的关系网络、人与人之间、人与组织之间的信任程度在一定程度上比不上乡村社区，社会资本处于基本缺失的状态，主要表现在：一，居民对社区居委会的不信任。在笔者抽样调查的A社区中，只有8.7%的居民完全信任社区居委会，23.9%的居民选择比较信任，而38%和22.8%的居民选择不太信任和不信任，6.5%的居民选择说不清。由于居委会在相当程度上还在承担行政工作，主要精力都放在行政性事务上，因此一定程度上受民不信官的影响，但是也可以说明社区居委会在信任关系的构建上出现了问题。二，社区制度规范作用不大。调查问卷显示，比较了解、并尽量遵守社区制度要求的居民仅占7.6%，相当一部分居民不清楚社区的规章制度，因此制度被流于表面，并未深入人心。 三、走向善治的社区治理之道 目前，D城市社区治理还处在摸索阶段，因此，充分调动多个治理主体参与的积极性，正确处理好多元化主体之间的关系并达成目标的一致性，塑造共同愿景，是D城市社区走向善治的社区治理之道的关键因素。 1.政府走向“有限型政府”、“服务型政府” 善治的过程是国家权力向社会回归的过程，D市政府应通过推进“一委一居（村）一站一办”建设，加快实现社区民主自治更加深入、服务更加完善、管理更加科学、环境更加优美、治安更加良好、人际关系更加和谐的服务管理新格局。不仅要避免刚性的组织体系和行政职能的越位，也要避免社区公共服务的供给缺位，从“全能型政府”走向 “有限型政府”、“服务型政府”，做好政府的本职工作。宏观调控，还政于民，发挥引导作用，宣传和鼓励其他社区治理主体积极自愿地参与到社区治理中来。 2.社区居委会从“类行政化”走向“自治化” 社区居委会的“双重代理人”的身份使得其在社区治理主体中有不可忽视的地位。社区居委会需要强化服务功能，通过增强服务种类、提高服务效率、改善服务质量，发挥好政府与居民沟通的桥梁纽带作用，同时积极带领居民对社区公共生活进行自治化管理。同时，社区居委会还需弱化行政功能，脱离“类行政化”，确保社区居委会的自治性，规范建设社区居委会，改变在居民心目中不好的印象，通过自身规范建设赢回民心，赢得居民对居委会工作的信任，巩固社会资本。 3.调动公民社会的积极性 善治离不开政府，但是更离不开公民。善治有赖于公民资源的合作和对权威的自觉认同，在这个意义上，公民社会是实现善治的现实基础。目前D市城市社区民间组织发展还非常落后，社区民间组织的积极性并未调动起来，一方面是没有利好的政策条件，另一方面是公民主人翁意识的欠缺。因此，充分调动社区民间组织和居民参与社区公共事务治理的积极性，是D城市社区突破传统社区管理体制瓶颈的关键。只有社区民间组织和居民能够有效参与进来，才能形成一个多维度上下合作的运作过程，才能通过上下互动，建设横向的水平网络，对社区事务进行共同治理。 4.构建网格化社区治理模式 社区是国家与社会的基本单元，一定地域范围内人们社会生活的共同体。在现行行政区划框架内，根据企事业单位、社会组织、社区、小区楼幢分布和各类群体工作生活习惯、群众认可程度等因素，科学合理划定网格，通过多元联动机制，实现多维度协同合作治理。将街道划为一级网格，在街道辖区以社区为二级网格，以居民小区和企事业单位、社会组织为单位向下发展三级网格，逐步从单一管理转化为多元治理，以互助联动代替条块分割，更好地实现政治国家与公民社会的互动，使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动来管理社区公共事务。 总之，走向善治的社区治理之道，其核心在于政府在多大程度上能够割舍对于社区的行政管理权力和居民、社区民间组织在多大程度上能够积极参与社区公共事务治理。 注释： ①全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津.牛津大学出版社.1995：23 参考文献： [1]俞可平.治理和善治[M].北京：社会科学献出版社.2000 [2]何艳玲，蔡禾.中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因[J].中山大学学报（社会科学版）.2005.5 [3]陈辉.服务型政府与社区治理创新研究.行政论坛.2012.1 [4]魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报.2003.1 |
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