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标题 湖南省重大自然灾害管理对策探析
范文 张颖华


摘要：湖南省自建国初年以来，有30多个年份发生了重大的水、旱自然灾害。期间，湖南应对重大自然灾害的管理对策也发生了历史性的变迁。伴随国家治理水平的不断进步，湖南的重大自然灾害管理对策也呈现优化发展的趋势，为湖南不断深化改革、融入国家新时期的发展战略创造了一定的人文、经济、社会条件。
关键词：自然灾害 管理对策 国家治理 发展战略
中图分类号：D632.5 文献标识码：A
Analysis on Management Policy About Greatly Natural Disaster in Hunan
Zhang Yinghua（Changsha University， Changsha 410003， Hunan， China）
Abstract：From new China founded， in Hunan， there had 30 years which suffered with greatly flood and dryness. During the stage， governments management polices about greatly natural disaster experienced historic transition. With the progress of Chinese ruling level， the management policies had the tendency of better development， which produced the humanity economy， social conditions， for Hunans further reforms， integrating into State developing strategy in new time.
Key words： natural disaster； management policy； state governance； development strategy
随着人类对自身生存环境的重视，人们对自然灾害的关注度也日益提高。目前，国内对于自然灾害的研究呈现多学科化。灾害学已成为一个热点。如对于自然灾害级别的划分，按照国内的文献界定，“重大自然灾害”属于第二个级别，次于“特别重大自然灾害”。湖南处于亚热带气候区，位于长江流域与珠江流域之间，有特定的北向马蹄形地势地形。这种自然条件，造成了湖南自然灾害的成因特点。本文就新中国成立至今，湖南重大自然灾害的情况及其应急管理情况进行探析，尝试梳理现当代时期，湖南应对重大自然灾害管理对策的发展过程及特点。
1 重大自然灾害情况
湖南省在自身的自然地理环境、人文经济环境的影响下，自然灾害的发生、危害也有其主要表征。如水旱灾害一直是湖南省的主要自然灾害，地震、冰冻、生物等灾害在省内一些区域间也有发生。
根据湖南省的统计资料显示，新中国成立以来，湖南重大的自然灾害情况，见表1。
由上表可知，从1950年至21世纪初年，湖南的主要重大自然灾害是水、旱灾。在上表列举的31个年份中，水、旱灾发生年份是100%。其他重大自然灾害也间有发生，如2008年的冰灾。新中国成立以后以后，湖南境内随着人们生产生活的长期延续、水文等自然科技监测条件的逐步改善。人们对自然灾害的认识水平逐渐提高。与之相应的是地方政府管理自然灾害的能力也有所增强，如水文事业的建设发展、灾害信息统计的规范进步，既为相关的科研工作提供了有利条件，又为重大灾害管理对策决策的科学化提供了数据支撑。
2 重大自然灾害的管理对策变迁
随着现当代科学知识的普及，在政府有力的宣传引导下，社会民众对于自然灾害的认识水平普遍提高。应对重大自然灾害的管理对策也呈现自身的发展特点。
2.1建国至改革开放前
新中国成立以后，伴随社会主义建设的开始，我国制度的优越性也在各行各业逐渐显现。党和国家能够调动、集中民众的力量进行各项事业的建设。同时，人民群众积极响应党中央和国家的号召，投身于社会主义事业的全面建设之中。湖南作为重要的农业大省，重视农业的生产。在应对重大自然灾害的方面，积极贯彻国家的有关政策，大规模进行农田水利兴修建设，并开展了全面性的冬修工程建设。这一时期，农田水利防灾建设，为农业生产稳定、农民基本生活安定、农村基础祋施创建，起到了保驾护航的显著作用。
与此同时，针对我国历史上的多震灾情，国家组织有关单位系统，开展了地质灾害普查。湖南的相关单位部门也开展了这项工作，并编制了《湖南自然灾害年表》，反映了这项工作的成果。
上述两方面，主要是从防灾的角度进行建设。从救灾抗灾角度，新中国的各级民政部门承担了灾情的救援与灾后的救济工作。
这一时期，国家从社会经济的恢复到全面的社会主义建设，在应对重大自然灾害的方面，重点工作是抗灾救灾，注重灾后灾情的控制、灾民的安抚。第一，社会民众救灾的思想觉悟高，充分发扬了民族文化的优良传统——“一方有难、八方支援”。逢大灾大难，在国家政府的组织下，积极捐款捐物。第二，国家政府积極进行社会主义集体文化的宣传与组织。在农村，依托人民公社，进行农田水利兴修建设，倡导防御重大农业灾害。在城市，积极宣传邻里互助、爱护国家资产等集体主义精神。第三，根据社会经济条件，创建现代化人员队伍、基础设施，力求科学防御重大自然灾害。如湖南洞庭湖区，各级地方政府综合文教科技医卫队伍力量，全方位开展重大生物灾害的防治，在较长一段时间内，根治了湖区的血防问题。
2.2 改革开放至今
改革开放至今三十多年来，我国在自然灾害管理相关领域都有了显著的发展。在我国行政机制条块管理体系下，湖南省应对重大自然灾害的管理状况不断改善。
2.2.1 80年代至90年代中期
这一阶段，湖南各地的重大自然灾害，随气象、地质条件，偶有发生，如洞庭湖水系分布地区的洪水灾害、山区的地质灾害。对于重大自然灾害的管理，各地政府基本沿袭了已有模式，即在省委省政府的部署下，民政部门牵头，协调相关市县单位落实应对工作。一般情况下，防灾抗灾救灾工作从省级部门下达到各街道、乡村。在“大政府、小社会”的观念、模式影响下，对重大灾情防控、救援，成为政府理应管理的范畴。在地理上，湖南境内水系发达；在经济生产上，湖南是主要的农业生产省份之一。所以，农业气象、水情状况尤其受到政府与民众的关注。如每年从春汛到秋汛的监控，成为湖南防洪防涝的重点。秋冬季节困难职工群众的普查、安置、救助，成为湖南民政部门的一项重要工作内容。这些都形成常规性的工作。
2.2.2 90年代后期至今
随着全球温室气候变化的影响，这一阶段，湖南发生的重大自然灾害表现出一些新特征。政府、民众应对重大自然灾害的情况也相应有了新变化。
第一，从生存条件分析，在生存条件改善、提质的情况下，人们活动范围进一步扩大。从生活质量分析，人们对生活质量的需求大大提高。这些就促成人们对现代化生活环境的依赖在增强，当生活环境因重大自然灾害而改变，人们从物质到精神心理的适应需求发生激烈变化，人们遭遇重灾后的新平衡在短时间内难以实现。
第二，政府改革，向“小政府、大社会”转型，传统的防灾抗灾救灾工作由政府主管，转由社会部分承担。这期间，政府与社会的具体管理衔接工作需要假以时日。一方面，政府管理范围的界定、管理权限的约定，都需要实践中具体分析确定；另一方面，社会组织还在萌生成长期，还不具有相配套的政策环境支持。在其自身条件上，还有很多不成熟的因素。如很多救灾组织、救济组织，在过去的长时期内，都是由政府组建，领导开展工作，一旦脱离政府，自身就很難有效运转。
第三，在2003年以后，快速发展的“一案三制”应急管理成为当代政府与社会应对重大自然灾害的主要管理表现。湖南这方面的管理建设到位，应急管理理念深入到政府、企事业机关单位和社会其他组织，乃至一般民众的思想意识之中。从2008年年初湖南遭遇的冰雪气象灾害以来，这套应急管理机制，在防控重大自然灾害方面，发挥了应有的作用。如城市社区的电子网格化管理在防范重大灾情方面，具有一定的优势。在湘西山区，应急预警机制的建立、应用，对于防范山区的地质灾情，有积极的作用。
总而言之，从上述管理对策变迁来看，人们的思想认识水平、社会的物质生产技术水平、政府的管理水平，都影响着一个省重大自然灾害的管理状态。湖南省就自身的发展情形而言，已具有优化应对重大自然灾害管理的基础。
3 重大自然灾害管理对策的优化
当前，湖南在国家深层次改革的环境下，可以把握时机，优化应对重大自然灾害的管理对策。在“承接产业转移”“一带一路”、长江经济带、“四个全面”的国家发展战略背景下，湖南城镇化、产业转型升级发展迅速。在城市与农村，政府、企事业机构改革不断推进。在这一轮深化改革中，重大自然灾害管理也随政府的转型、公共事业的社会化而逐渐发展、优化。
3.1重大自然灾害应急管理意识普及化
一方面，政府主导的宣传工作发挥了积极作用。既通过媒体报道宣传政府的应急管理的“一案三制”，又及时宣传应急管理的实战演练工作情况。这就让社会各方耳闻目睹了应急管理的实际成果，由此，强化了对应急管理的认识。另一方面，随着人居生态气候环境的发展，多种演变而来的新气象，使人们真切认识到应急管理的重要性。如基于对“霾”的认识及其引致的危害的认识，人们认为在这一天气状态下启动应急管理是理所当然的事。对于各种重大自然灾害的应急管理，人们意识到其“必要性、及时性、高效性”。这种意识水平，相对于20世纪50—90年代人们关于抢险救灾的意识水平，无疑上升了一个大的台阶。这种意识，融入了现当代危机管理、公共管理、生态环保意识等多方面的思想理念，对于促进整个社会的应急管理对策的优化有积极作用。
3.2重大自然灾害管理对策的系统化
对策的系统化表现在从组织机构、法律制度、管理实施运行到绩效评估反馈整个管理流程之中。
3.2.1组织结构的优化
一种情况是组建了相对独立的应急管理机构；另一种情况是组建联动的应急管理机制。这两种情况都使重大自然灾害管理具有实体承担机构。这为主导重大自然灾害管理工作奠定了组织基础。
3.2.2 法律制度的优化
在当前法治化进程中，重大自然灾害管理工作也有了一些法律制度支撑。如环境保护法、金融方面的重大自然灾害保险赔偿条款。这些法律制度使管理工作有法可依、有章可循，从而具有公信力、权威性。
3.2.3管理实施运行的优化
重大自然灾害的预警防范、抢险救灾、赈济灾民、评估重建，已分散成各自相对独立的环节。这既展示了管理的分工精细特征，又显示了管理工作的层级特征。
3.2.4 绩效评估的实现
重大自然灾害管理绩效评估，是测评管理工作有效方法，也是优化管理的一种途径。
3.3重大自然灾害管理对策的专门化
3.3.1管理队伍的专职化
伴随负责重大自然灾害管理组织的建立，相应专职专任的管理人员队伍也建立起来。这就提高了管理队伍的专职化程度。
3.3.2 管理人员的专业化
重大自然灾害管理各环节的技术含量增加，需要管理人员素质向专业化发展。人员专业化既包括知识水平，又包括技能水平，还包括职业素养，如抗灾救灾知识、法律政策知识、关爱他人乐于奉献的道德品质等。如2003年“非典”疫情的防控，全省就组织了大量的医卫人员投入防控工作一线，这就充分体现了管理人员的专业化特征。
3.3.3 管理技术的科学化
重大自然灾害预警防范、抢险评估等，都需要科学技术力量的应对支持。管理人员队伍就是一个知识型团队。如2008年初发生的冰灾，政府在抗灾抢险过程中，就征集了一支破冰抢险、保障电力设施的技术专家队伍，科学指导各地的抗冰灾工作。
4 结束语
综上所述，湖南省自20世纪50年代到21世纪初，在重大自然灾害管理方面，做出了很多建设性的工作。这些工作涉及政府组织、科研机构、企事业单位等多个部门，也覆盖了农业、工业、服务业三大产业，形成了适应湖南自然人文经济社会地域特点的管理对策。而且，湖南应对重大自然灾害的管理对策与国家的相关管理工作对策衔接良好，实现了科学化、网络化、专门化，符合现代化管理、民众安居的要求。在此基础上，湖南应对重大自然灾害的管理对策还可以从提高民众防灾意识、培育社会救灾力量、改善灾害理赔条件、培训专职人员队伍方面做进一步的努力，为湖南更好地融入国家宏观发展战略，奠定良好宜居置业环境。
参考文献：
[1] 湖南省水文水资源勘测局编著. 湖南省水文志[M]，北京：中国水利水电出版社，2006.
[2] 湖南统计局编. 湖南统计年鉴[M]，北京：中国统计出版社，1993.
[3] 周洪建. “特别重大自然灾害”概念的提出[J].中国减灾，2015 （7） ：44- 47.
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更新时间：2025/4/16 6:37:22