| 标题 | 自贸区为我国航运市场准入带来新变化的启示 |
| 范文 | 施元红 摘要：本文基于自贸区的发展背景，重点研究我国航运市场准入领域的一些新变化，主要包括准入前国民待遇和负面清单管理模式、海运业和海运辅助业的市场准入法律制度新变化等。针对自贸区环境下我国航运市场准入发展过程中的不足，提出一些战略上的展望，如完善航运监管制度、合理规划和制定负面清单等。 关键词：自贸区 航运市场准入 负面清单 制度创新 中图分类号：F72 文献标识码：A 自2013年9月29日上海自贸区正式挂牌成立之日起，我国自贸区的建设已走了四步，至此，我国自贸区的战略新格局已形成，上海自貿区的发展经验被其他自贸区借鉴使用。目前自由贸易港的建设在积极探索中，有必要回顾自贸区建设为我国航运市场准入带来的新变化，从中发现存在问题，并提出一些建议。 1 自贸区建设为我国航运市场准入带来的新变化 1.1 准入前国民待遇加负面清单管理模式 自贸区制度的核心是制度创新。在上海自贸区成立之前，我国针对航运市场的准入采取的是“准入后国民待遇+正面清单”的模式，这种模式打击了外商投资的积极性。随着上海自贸区的成立，这种模式已转变成“准入前国民待遇+负面清单”模式。 准入前国民待遇这一概念可界定为：一个国家对来自国外的投资者或其投资所给予的待遇政策不得低于本国类似投资行为，并且将这一待遇前置到准入阶段。但从实践上看，并不可能存在“完全的准入前国民待遇”，在给予外国投资者“准入前国民待遇”的同时，缔约国大都会采用“负面清单”方式保护本国相关产业和活动。 从2013年上海自贸区成立首次引入负面清单以来，已经历了五个版本。负面清单中的特别管理措施数量逐步减少。从2013年上海自贸区实施的第一张负面清单190项特别管理措施，减少到2014版的139项，再到2015版的122项，2017版的95项，2018版的45项。同时，自贸试验区试点也随之不断增加和扩大。2013、2014版负面清单只在上海自贸区实施，2015版覆盖上海、广东、天津、福建四个自贸试验区，2017版覆盖11个自贸试验区，2018年实行全国统一的市场准入负面清单。 负面清单最早源于1953年美国与日本签订的友好通商航海条约，最早期的负面清单是以列表的形式存在的，首次出现于20世纪80年代美国的双边投资协定中。而负面清单首次出现在自由贸易协定中是在1992年签订的NAFTA（即《北美自由贸易协定》）。 在日本，签订双边投资条约和协定时也广泛采用了负面清单模式。在这些采用负面清单的协定中，具体的不符措施一般分为两类清单，一类是现有负面清单，另一类是指定部门和事项清单。日本负面清单的不符措施主要有以下特点：一是现有不符措施集中在服务业。二是以要求履行必要行政程序为主。三是未来不符措施比较简明扼要。笔者认为，在我国国情下，今后制定的负面清单也应简明扼要，进行分类，列举现存的不符措施和保留将来采取不符措施权利的行业和活动。 1.2 海运市场准入和海运辅助业市场准入的创新性变化 1.2.1 海运市场准入 自贸区下我国国际海运市场准入的法律制度有了一系列新变化。2015年6月，交通部正式颁布实施《关于在国家自由贸易试验区试点若干海运政策的公告》，从该公告中可以发现以下几点创新。第一，在此之前，《中华人民共和国国际海运条例》中对于参与我国海运运输的外商投资企业，无论是中外合资还是中外合作企业，其所持有的股份比重不得高于49%，而在新的公告中，已经突破对股比的限制要求，即明确表示对于出资比例没有任何限制。第二，之前颁布实施的《中华人民共和国国际海运条例》要求外商投资参与的中外合资、合作企业的重要人事任命权归中方控股企业，而在该公告中将中方决定改变为双方协商。 这两点规定具有显著的突破性，有利于吸引更多的外国船东到我国发展。 1.2.2 海运辅助业市场准入 海运辅助业主要包括船舶代理、船舶管理、货物或旅客运输代理等。本文主要就自贸区下船舶代理和船舶管理两个方面的市场准入法律制度的新变化做进一步探讨。 关于船舶代理市场准入方面，在2015年6月出台的《关于在国家自由贸易试验区试点若干海运政策的公告》中，新规定突破了之前比例的限制，规定该比例从49%放宽至51%，限制出资的比例扩大了。笔者认为，在我国今后的自贸区改革进程中，该比例会进一步扩大。 关于船舶管理市场准入方面，上海自贸区成立后，交通部明确规定在自贸区下，外商经营国际船舶管理业务，只需经自贸区所在地的省级交通运输主管部门批准。与之前必须经过国务院交通主管部门批准的规定相比，这体现了政府审批权限的下放。 2 自贸区建设过程中我国航运市场准入的不足 2.1我国航运市场准入法律制度尚不完善 自贸区成立后，我国出台了《关于落实<中国（上海）自由贸易试验区总体方案>加快推进上海国际航运中心建设》等一系列政策规定，但是，这些规定的出台无法全方位地覆盖航运市场准入过程中的所有问题。现阶段，影响和制约我国航运企业可持续健康发展的有关船舶建造、买卖等领域的法律政策尚属空白。对我国航运企业的优惠扶持政策也未以立法形式体现，我国缺乏一套完善的航运企业发展政策与配套措施，航运市场准入政策也没有实现法律化。 2.2我国航运市场准入监管体系存在漏洞 在航运市场准入方面，我国一直采取的是严格的审批制度，这就出现了政府过度管理的问题。因此，在自贸区下，我国需要进行政府职能转变，改变过去的事前审批制，逐步向事中事后监督管理模式转型。当然这是我国航运市场准入监管体系的一项突破和创新，监管过程中必然存在一定的风险，相关航运市场准入管理部门在逐步转变思路和方式的同时，也必须思考如何做好风险防控措施，将风险控制在最小范围内。 2.3负面清单制度不健全 负面清单本身只是作为整个管理体制的一个附件，更重要的是要依托清单背后统一透明的管理体制、法律制度。但是，我国自贸试验区试行的负面清单管理模式当前还没有完全理顺清单背后的规则制度；此外，我国对外资准入的风险防范意识还有待提高，这就使负面清单制度对我国政府部门的风险管控能力提出了更高的要求。 3 自贸区建设中我国航运市场准入的发展展望 3.1 努力实现航运市场准入规则法律化 我国自贸区环境下的航运市场准入法律制度建设尚处在探索试验阶段，需要对现有的法律法规进行系统地梳理。对不符合航运市场开放发展需求的法律法规，进行修订和调整；对于法律一直缺位的航运市场准入相关行业，要根据开放发展的新形势，制定相关法律法规。在制定和完善这些配套法律法规的过程中，尤其要注意避免下行法与上行法的冲突，要确定每个法律法规的适用范围和优先顺序，确保相关法律法规与自贸区航运市场准入规则相一致。 同时，也应对自贸区下我国航运业所面临的威胁与挑战进行定性与定量分析评估，加强国际交流，提高我国在国际航运规则制定上的话语权。 3.2 尽快完善航运监管制度 首先，要实现行政性监管向法治化监管的转变。通过减少各类的行政审批，提高航运准入的效率，形成法制化的监管体系，提高航运监管部门的办事效率和水平。从而吸引更多的外商投资，开展航运业务和航运资源整合，实现对航运企业营运的“无为而治”。 其次，要实现政府直接监管向企业自我约束的转变，将有利于航运市场准入、航运市场竞争的一系列相关措施以制度的形式加以固化。加快政府管理职能的转型升级，从真正意义上实现航运资源要素的自然流动和合理配置。 最后，必须要在自贸试验区内开展对航运外资的安全审查管理。我国可以借鉴国外的做法，如美国非常重视保护国家政治与经济利益的安全，并设有专门机构就外商投资的安全等方面进行严格的审查。 3.3 合理规划和制定负面清单 一是加强负面清单背后规则的制订，提高清单质量。可借鉴其他负面清单管理模式较成熟国家的发展经验，如美国的负面清单为了体现适用不符措施的合法性和透明度，将不符措施所依据的法律法规在清单中列明，具体到条款，十分明确。我国也可明确说明负面清单不符措施所属行业、法律依据和具体的限制内容，详细描述具体的限制性要求，使负面清单能与国际高标准投资规则相吻合。二是加强风险管控力量。要优化管理职能，为政府职能转变做有力支撑，加强航运市场监管和有效控制风险发生。 3.4 对接“一带一路”倡议，推进航运强国建设 自贸区、自贸港、“一带一路”都是新一轮国家高水平对外开放的重要内容，自贸区的建设应立足我国国情，结合我国自身特点和优势，积极同“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区，使我国与沿线国家合作更加紧密、往来更加便利、利益更加融合。“一带一路”与自贸区建设是相辅相成、共同发展的一体两面关系，共同致力于我国对外开放新格局的构建，推动我国航运业的发展。 4 结束语 研究和探讨自贸区建设对我国航运市场准入带来的新变化，结合我国实际国情，借鉴国外先进经验，探索完善航运市场准入新准则，是我国健全航运政策体系的重要步骤。相信我国未来依托自贸区和自贸港，对接“一带一路”国家战略，一定会更好地推进“海洋强国”的建设，中华民族伟大复兴的中国梦必将会实现。 参考文献： [1] 陈立虎.中国自由贸易园区立法的新思考[M].北京：法律出版社，2016. [2] 李梁.2014年全国商务工作报告专业术语解读[J].国际商务财会，2014. [3] 胡加祥.国际投资准入前国民待遇法律问题探析[J].上海交通大学学报（哲社版），2014（1）：60- 62. [4] 石良平.贸易投资自由化与上海自贸区建设[N].解放日报，2014- 03-22：007. [5] 赵韻玲.市场主体准入制度改革之环境分析[J].学术论坛，2012（7）：5- 9. [6] 肖林，马海倩等.国家经验：中国（上海）自由贸易试验区制度设计[M].上海：上海人民出版社，2014. |
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