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标题 公共政策稳定性研究的路径构建
范文 黄河 常多粉
摘要：公共政策稳定性是政策研究中的重要内容，国际学术界对此研究已经颇为成熟。相对而言，国内对该类研究的关注比较滞后。在借鉴溯因推理的基础上，围绕“政策稳定性”的广义和狭义两种理解，基于“消解—强化”维度和“决策—执行”维度构建了政策稳定性研究的四种研究路径，即政策变迁、政策背离、政策垄断和政策放大，为该类研究的进一步推进指明了方向。
关键词：公共政策 稳定性 研究路径 溯因逻辑
中图分类号：D601 文献标识码：A
国家的长治久安与公共政策的稳定性（或简称政策稳定性、政策稳定）紧密相关。体现在政府实践中，“维稳”经常会成为政治热词[1]。作为政府工作的一项重要内容，当下中国诸多政策出台的基本原则，或曰诸多领域的政策目标都涉及“稳定”。以十九大报告为例，“稳定”一词出现了17次，涉及具体领域稳定的有12次，包含政治、经济、社会等各领域。对于国家治理而言，公共政策制定后既有可能短期见效，也有可能长期无果，此时政策稳定性的不同作用就凸显出来。对于需要长期执行的政策，其稳定性如何保证？在很大程度上关涉政府的治理能力。
政府决策在“泥泞中前行”[2]，需要具备超越多主体的独立性，才能实现自己的政策意图。对于多元主义背景之下的西方政府，这是很困难的事情[3]，因为政策过程中遍布否决权力（veto power）[4]。基于此，研究西方政策过程及不稳定性（instability）[5]成为国际学术界的重要议题。反观国内，虽然“威权体制”[6]赋予了保证长期政策或规划稳定巨大的优势[7]，但政策制定与执行的稳定性研究却未能跟上实践发展。更为关键的是，国内研究仍将视角关注于“政策变迁”，而缺乏对政策稳定的关注。中国知网检索篇名包含“政策变迁”（policy change）的文献为711条，而“政策稳定”（policy stability）只有240条，前者是后者的2.96倍，而在谷歌学术这一数字为1.03倍。粗略地对比可以看出，国际学术界对政策稳定与政策变迁同等重视，而国内学界对政策稳定的关注远逊于政策变迁。因此，在合理的科学研究推理下，为政策稳定性研究指明基本的路径，可以为该类研究的推进提供方向，为关键着力点的明确提供思路。
1 基于溯因逻辑研究公共政策稳定性的两个基本维度
对于研究路径的确定，需要依据科学发现的逻辑[8]。从研究过程的实际和政策科学的基本内容看，溯因推理对于揭示如何研究政策稳定性具有重要的启发意义。在普遍意义上，科学研究的过程是人类认识过程的一种，但科学发现与日常生活中的发现[9]存在着重要的区别。溯因推理（retroduction）作为有别于归纳和演绎推理的一种推理形式，对于社会科学研究路径的明确具有重要的借鉴意义。溯因推理，也称溯因法、溯因逻辑（abduction）或“溯源推理”，最早由美国学者皮尔士（C. S. Peirce）提出。“这种推理不是必然的推理，而是一种猜测性的推理”[10]，是通过问题解决来概括一般法则[11]。在汉森（（N. R. Hanson）看来，科学家“所致力的工作是从被解释项到解释项”的追溯，这里的“被解释项”就是需要加以说明的现象，而“解释项”则是能够因果地推出被解释项的某个命题。
基于溯因推理，对于政策稳定性研究而言，被解释项就是“政策稳定性”，解释项就是“政策因何具有稳定性”。很多时候，寻找解释项的过程同时也是科学发现的过程[12]。概言之，基于溯因推理，聚焦研究问题，发现并检验因果关系是科学发现的重要研究路径，即在不断地探索“是什么”的过程中，回答“为什么”的问题。因此，研究政策稳定性就要围绕“什么是政策稳定性？”这一核心问题，从两个基本维度不断聚焦。这两个基本维度一是“何种机制影响了政策稳定性？”二是“政策稳定性体现在决策过程的哪个阶段？”。
2 什么是公共政策的稳定性？
公共政策的穩定性可以着眼于政策文本（或曰政策内容）和政策相关机构两项要素，因为规则存续“依赖于它们在一个组织中能否得以持续使用以及依赖于使用它们的组织之存续[13]。”政策稳定意味着一方面要有明确的制度结构或组织来负责某一政策的制定，另一方面要有一套与政策紧密结合在一起的政策偏好或理念[14]。基于政策文本和政策相关机构，可以对政策稳定性有狭义和广义两种理解。
在狭义理解中，政策稳定只与某项政策的文本有关，如果文本出现了变化，或者修订，或者废止[15]，就可判定政策的稳定性有了变化。如果政策文本不变，即使政策相关机构出现了变化，我们也可以理解为政策稳定。很多时候，政策文本和政策相关机构虽然都发生了变化，但政策偏好基本保持一致，这可以视为广义的政策稳定。
两种理解对概念的操作化要求不一样，广义理解增加了对政策稳定性的判定难度。可以构想，针对一系列的政策集合，政策之间的目标是否一致，理念是否相承[16]，政策措施是否仍旧服务于统一政策目标的推进？这些问题的判定很可能众说纷纭，甚至千差万别。因此，为了能将众多研究纳入完整的分析框架，暂且将判定问题搁置起来，只基于广义的政策稳定理解来构建政策稳定性研究的基本框架。
3 公共政策稳定性研究的基本框架与四种路径
根据之前溯因推理概括出的两个基本维度，将其置于政策研究的学术谱系中，可以将两个维度具体化为“消解—强化”维度和“决策—执行”维度。“决策—执行”维度着眼于政策议程的确立及具体政策的执行或实施，“消解—强化”维度着眼于影响稳定的因素分析和稳定机制的构建，由此而形成四种研究路径，见图1。
从“消解—强化”维度看，决策者是积极主动还是消极被动，在不同程度上[17]影响着公共政策的稳定性。这一维度也可以视为政策稳定研究的正、反两个方面。所谓正面即如何强化政策稳定，所谓反面即明确哪些因素可以消解政策稳定。对现有研究而言，反面研究可谓汗牛充栋，因为很多研究虽然没有直接使用与“政策稳定”相关的词汇，但所做的工作确是在探讨如何化解政策稳定。集中于政策议程阶段的研究，常置于“政策变迁”（policy change）[18]的研究主题之下。而集中于政策执行或实施阶段的研究，很多研究将视角着眼于政策执行对政策目标的背离，关注恶性循环、目标置换（或曰目标替代）、紧密监督等[19]问题。
与反面研究的丰富相比，正面研究虽然不乏成果，却有很大的拓展空间。这种拓展空间在政策议程阶段比较有限，因为着眼于稳定机制强化的有很多重要主题。不管是研究铁三角（iron triangles）、“政策旋涡”（policy whirlpools）以及次级系统政治（subsystem politics）[20]还是否决者（Veto players）理论[21]、注意力选择理论[22]，都在解释一个重要的问题，即政策垄断如何形成的。从政策实施阶段探讨政策稳定性的研究不能说凤毛麟角，但确实没有受到足够重视。尤其在中国的政策实践中，这种执行阶段的稳定甚至放大[23]非常丰富，周黎安等概括为“层层加码”[24]，这里姑且称之为“政策放大”。不难看出，上述四种研究路径也可以视为研究政策稳定性的四种视角或切入点。
4 结束语
基于溯因推理，研究政策稳定性可以从政策背离、政策变迁、政策垄断和政策放大四条路径进行探索。这四条路径的明确，为政策稳定性研究的进一步拓展提供了思路。对于政策变迁，其中有很多是在探讨如何消解政策稳定。对于政策背离，重点关注政策稳定在执行中难以实现的各种表现及影响因素。对于政策垄断，探讨了政策议程中各种力量和结构对稳定性的作用机制。对于政策放大，强调政策执行过程中各种反馈机制如何对政策稳定产生强化作用。相对而言，最后一种途径有着很大的拓展空间，尤其是基于中国的现实，更有着丰富的案例资料和数据值得挖掘，本文权当抛砖引玉。
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更新时间：2025/2/6 3:11:40