| 标题 | 浅析长三角一体化发展视角下的地方立法协作 |
| 范文 | 林圻 步入新时代，长三角高质量一体化发展迎来了新的历史机遇，也迫切需要立法的引领和推动。通过地方立法协作，推动制度协同供给，是当前及今后一个时期地方立法理论和实践面临的重大课题。本文尝试分析了长三角一体化发展对地方立法协作的内在需求，并对长三角地方立法协作的正当性基础和主要路径作了初步探析，以求教于相关理论与实务界同仁[1]。 一、长三角一体化发展和地方立法协作的实践 长三角地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位，对全国经济社会发展发挥着重要的支撑和引领作用。从长三角协调发展到协同发展，直到当下“一体化发展”概念的提出，在对长三角经济社会发展理念产生裂变式影响的同时，也对相对统一的制度供给产生了实质性需求。 按照我国宪法和立法法确立的“统一、分层次”的立法体制，国家立法性文件除非对域外适用或者特定区域适用另作规定，一般在我国境内普遍适用，因此国家层面的制度供给对于长三角地区各省市具有天然的统一性。而有立法权的地方人大和地方政府所制定的地方性法规或者规章仅适用于本行政区域。根据立法法的要求，制定地方性法规应当“根据本行政区域的具体情况和实际需要”，因此，基于各自行政区域“具体情况和实际需要”的不同，长三角地区各省市地方性法规制度供给的差异性亦是自然的现实状态。然而“一体化发展”理念的兴起，要求地方立法在调整目标、调整事项和调整导向上作出适度反思，以更好引领和推动区域一体化发展。 其一，在法规的调整目标上，需更加着眼于区域整体利益。“法律的真正缔造者并不是别的什么，而是利益。”[2]而“立法其实质就是一个利益表达、利益协调、利益整合的交涉过程”[3]。《立法法》第四条明确规定，“立法应当……从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”事实上，由于地方性法规的“地方性”特征以及各行政区域之间的竞争关系，抽象意义上的国家整体利益往往具体体现为法制统一前提下的本地利益最大化。一体化发展的理念密切了地区之间的合作关系，使得区域发展本身“对外形成了一种同求的社会连带关系，即为了实现共同利益而结成的不可分割的团结协作关系；在内部则形成了一种分工的社会连带关系，即为了实现互惠或双赢而结成的互相依赖的分工合作关系”[4]。由此，整个长三角地区经济、社会等方面的共同发展就应成为各省市所追求的共同利益，各地方各自的一部分利益以整个区域的共同利益的形态表现出来，甚至会呈现出一种“一荣俱荣，一损俱损”的状态。同时，长三角一体化发展本身是国家战略，故而更加着眼于区域整体利益并非违背立法法上关于“从国家整体利益出发”的要求，而是为了国家战略目标的落实，遵从共同利益而容忍一定限度地牺牲某些地方利益。 其二，在法规的调整事项上，需正视“地方性事务”内涵的变迁。“地方性事务”是地方性法规立法权限的主要范围，这一词语本身具有“模糊规定及严格解释”[5]的特点，普遍认为，“地方性事务是与全国性的事务相对应的，地方性事务是指具有地方特色的事务，一般来说，不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定。”[6]长三角一体化发展的理念彰显了地方事务的区域化趋势，比如，地方基础设施的规划建设需要考虑与其他省市的有效对接，地方环境污染的治理需要其他省市的协同行动，地方社会治安的管理需要其他省市联防联控。而我国现行立法制度中并无“区域性事务”一说，这显然意味着传统意义上的“地方性事务”已从封闭性、涉己性更多地具备了开放性、涉他性的特征。 其三，在法规的调整导向上，需逐渐适应人民群众对长三角一体化的内心期待。历史和现实都表明，特定区域经济社会发展的一体化，一定程度上依赖于该区域民众对区域一体化的心理认同。而法规制度的相对趋同，有利于加深民众的该种心理认同。当事人的同一种行为，在一体化的区域内得到相对统一的认定和处理；同类的行政服务，在一体化的区域内得到接续流畅的办理；同一项证明事项，在一体化的区域内得到互认和互信。这就要求地方性法规在破除有形的制度壁垒之外更进一步，在尊重各地现实差异的前提下，于可能的领域和必要的范围内提供弱差异甚至无差异的制度供给。 在地方人大及其常委会层面，开展制定地方性法规的地方立法协作，“对某一事项采取共同的立法行动，形成一致的行为规则”[7]， 是履行新时代地方立法使命，因应长三角地区制度协同供给的客观需要。 早在2007年9月，江苏省、浙江省和上海市的人大常委会法制工作机构等部门就在上海签署了《苏浙沪法制协作座谈会会议纪要》，标志着两省一市以立法协作的方式推动区域协调发展的机制正式启动。 2009年，江苏省、浙江省和上海市人大常委会经商议，建立了主任座谈会制度，地方立法协作纳入了地方人大常委会工作联系的整体框架。之后，安徽省人大常委会加入到座谈会制度中来，地方立法协作的行政区域拓展到安徽省。 2014年起，长三角区域立法协作经历了从理论构想到现实行动的过程。2014年5月，经由上海市人大常委会法工委丁伟主任提议，在上海召开了长三角区域大气污染防治立法协作论证会，三省一市人大法制委、常委会法工委领导及部分专家学者出席了会议。该次会议提出了三省一市开展大气污染防治地方立法协作的“互补性立法”模式，即共同协商，立法内容既有统一条款，又有所差异。具体做法由各地共同协商后，拟订立法文本的统一条款，再由各地分别制定适用于本行政区域内的个性化条款，最终形成若干个不同版本的立法文件，由各地人大分别审议通过，在本行政区域内施行[8]。经过各地的共同努力，长三角区域立法协作机制获得重大成果。2014年7月，上海市十四届人大常委会第十四次会议修订通过了《上海市大气污染防治条例》，以专章（9个条文）的方式率先规定了长三角区域大气污染防治的主要内容。2015年1月、2015年2月、2016年5月，安徽省、江苏省和浙江省人大常委会先后完成了本省大气污染防治地方性法规的修订，普遍对长三角区域大气污染防治的联防联控作出了规范。长三角大气污染防治地方立法協作的成功，是我国地方立法实践的创新之举，使得区域立法协作从理论构想变为立法现实[9]。 二、依法协作：开展地方立法协作的正当性前提 地方立法是一项严肃的政治活动。开展地方立法协作，既包括“立法权行使的协作”[10]，即有地方立法权的机关从国家整体利益出发，着眼于国家发展战略下的区域性贡献，对其立法权行使的自主性、适应性约束；也包括“立法工作协作”，即立法机关的有关工作机构之间，为履行立法参谋、服务和保障职能，而开展的立法性业务和立法性事务层面的协助与交流。因此，确保地方立法协作的合法性，是开展地方立法协作的重要前提。 （一）地方立法协作不改变地方性法规的地域效力 按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》的相关规定，地方性法规仅适用于其地方立法主体所辖的行政区域范围内，而对其他地区则不具有法律拘束力。 在地方立法协作中，协作各方共享立法结果，即适用内容相同或相似的地方性法规，从表面来看似乎是扩大了某一地方立法的效力范围，但实际上，这种顾虑完全可以通过程序的合法性而得以消除。在地方性法规的制定过程中，可能存在由某一协作方主导，其他各协作方通过沟通、协商等方式共同对所制定的立法性文件的内容进行研究并提出意见的情形，但最终所制定的地方性法规仍然由各协作方依照立法法的相关规定以各协作方自己的名义发布。在冠名上仍然体现为“上海市（或者江苏省、浙江省、安徽省）××条例”，而非“长三角××条例”，并且由各协作方分别依照《立法法》的相关规定报请备案审查。因此，最后在各协作方所辖的行政区划内适用的地方性法规仍是该行政区域内立法主体所制定并颁布的立法性文件，而非其他地区的立法性文件。唯一的差异仅在于，协作各方所适用的相应的规范性文件在内容上保持了一定程度的一致性和协调性，但这并未改变协作各方地方性法规的地域效力。 （二）地方立法协作不扩张地方性法规的权限范围 根据立法法的相关规定，地方性法规可以作出规定的事项包括：“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项”“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，另外，除立法法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。 即便开展地方立法协作，仍应在各地方立法主体固有权限范围内进行，不因此而滋生出新的立法权限，一旦需要突破既有权限，仍应通过法定途径提请全国人大及其常委会或者国务院制定相关的法律或者行政法规。另外需要注意的是，“地方人民政府行政管理权的事项”（俗称“地方事权”）不同于“地方性事务”，“地方事权”也不等同于“地方性法规立法权的权限范围”[11]。在长三角一体化发展进程中，三省一市地方人民政府承担了大量组织协调、工作推进等具体任务，为推动“规划对接、战略协同、专题合作、市场统一、机制完善”行使了一系列职权，这些职权有的来自于法律、行政法规的直接赋予，有的来自于中央职权的“下放”，并不应当受到地方立法权的拘束。 （三）地方立法协作不损及立法权主体的独立地位 开展地方立法协作，尤其是“立法权行使的协作”，需要立法主体步调相对一致的立法行动、内容相对统一的立法结果，这在很大程度上仰赖于立法主体及其工作机构的事前沟通、协调，甚至通过某种“框架协议”“会议纪要”等方式适当约束立法主体及其工作机构的行为，但这并不能损及地方立法权行使主体的独立地位。开展地方立法协作，不是地方立法权的相互让与。首先，在立法权主体如省级人大常委会之间签署的此类协议或者安排只是体现协作各方具有意向性质的“柔性约束”，注重的是共同的规划性、指导性和方向性，并非表达任何一方将自身公权力对外让渡，也不产生协作一方相对于他方的任何履约义务进而削减协作方的法定权力，当然也不存在任何违反此类协议或者安排后的所谓“责任”追究的机制。其次，某一立法项目是否向人大及其常委会提出，仍由有提出立法议案权利的主体（如有关人民政府、人大常委会主任会议、人大专门委员会、人大代表联名等）自行依法提出，亦不受法外约束。再次，此类协议或者安排也不约束具有立法案表决权的常委会组成人员，当然也不应构成统一审议机构向常委会组成人员作出立法说明的法定理由，法制工作机构对法规案作出修改的正当理由仍为“常委会组成人员的意见和其他各方面的意见”，而非立法协作的有关安排。 三、当前进一步深入开展长三角地方立法协作的路径解析 （一）地方立法协作的原则和机制 长三角地方立法协作要坚持依法协作的原则，维护社会主义法制统一，立足地方立法权限，有效保障国家法律、行政法规在本地区的贯彻落实，切实维护社会主义法制统一和尊严。要坚持密切协作的原则，推进友好协商合作共赢，采取有效措施，兼顾协作各方利益诉求，在友好协商基础上寻求最大公约数，推动和谐发展。要坚持务实协作的原则，倡导资源共享协调有序，从长三角更高质量一体化发展的实际需求出发，坚持问题导向，积极作为，主动融合，求同存异，推进立法协作的全面、务实、有序发展。此外，为推动长三角地方立法协作有效開展，建立必要的决策机制、协调机制和执行机制。 （二）地方立法协作的价值取向和主要领域 正确的价值取向引导着立法协作的重点领域。长三角开展地方立法协作的价值取向可以包括：共治共享的价值取向[12]。在各方开展共同治理、保障人民共享发展成果的领域开展协作。如，推动区域生态环境、社会信用、公共服务、社会治安等方面的立法项目。一体对接的价值取向。在各方开展规划对接、推动解决发展不平衡不充分的领域开展协作。如，推动交通基础设施建设、市场秩序、营商环境、人才资源等方面的立法项目。法制统一的价值取向。在各方保障国家法律、行政法规在本地区贯彻落实的领域开展协作。如，重要的法律、行政法规的实施性规定，涉及投资、产业和贸易的技术性标准等方面的项目。 （三）地方立法协作的主要方式和工作模式 在立法规划计划的编制方面，积极对接长三角更高质量一体化发展要求，优先安排推动长三角一体化发展的立法项目，实现立法规划和立法计划的相互协调，发挥协同推进的优势。 在立法项目协作方面，重点选取涉及三省一市发展关联性高的事项推动具体立法项目务实协作。可以采取一方起草、其他两方密切配合的方式，也可以采取联合起草、协同修改的方式，还可以采取三方商定基本原则、分别起草的方式。通过开展同步调研、同步论证、同步修改，对涉及的难点、重点、焦点问题，开展联合攻关，并在各自的地方性法规中落实立法协作的精神、原则和制度。 注释： [1]本文所述的“地方立法协作”主要以省级人大及其常委会为例展开。 [2]苏宏章：《利益论》，辽宁人民出版社1991年版，第232页。 [3]张斌：《现代立法中利益衡量基本理论初论》，载《国家检察官学院学报》2004年第6期。 [4]转引自叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，载《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2004年第6期。 [5]向立力：《地方立法发展的权限困境与出路试探》，载《政治与法律》2015年第1期。 [6]参见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第195页。 [7]王腊生：《地方立法协作重大问题探讨》，载《法治论丛》2008年第3期。 [8][9]丁伟：《与改革发展同频共振 上海地方立法走过三十八年》，上海人民出版社2018年版，第292～293、294页。 [10]丁祖年：《关于我国地区间立法协作问题的几点思考》，载《人大研究》2008年第1期。 [11]《立法法》第六十五条规定的国务院制定行政法规的事项包括“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。但对制定地方性法规的事项范围的规定中，并未采取类似模式。 [12]《推动长三角立法工作协同 促进更高质量一体化发展》，载《解放日报》2018年6月16日第一版。 （作者单位：上海市人大常委会法制工作委员会） |
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