标题 | 农村林权改革政策的执行与绩效评估 |
范文 | 杨富茂 [摘 要]根据全国105个村庄1033份问卷资料,对农村林改政策的执行与绩效进行分析。研究表明,村庄林权改革整体取得了重大进展,确权到户成效良好;农民林地的四至界限日益清楚。与此同时,研究发现林权证书颁证率地区差异明显,农户间仍存在争议和纠纷,农民林业经营缺少技术服务和资金投入等问题,需要在改革中进一步处理和改善。 [关键词]农村林权改革;政策执行;绩效评估 [中图分类号]F326.22 [文献标识码]A 林权改革是将农村土地承包经营从耕地推向林地的创新性改革,是扩展林业生产空间、拓宽林农增收路径的重要改革,是新常态下推进林业经济的关键改革。林权改革是对农村经济所有稀缺资源的制度改革,将以往主要由集体经济组织统一经营的集体山林明晰产权,确权到户。华中师范大学中国农村研究院依托 “百村观察”平台,在全国范围内开展了大规模的调查和走访,以期对我国现阶段农村林权改革进行了解和评估。 1 样本村庄区划与调查内容 基于对全国254个村庄、4178位农民的走访调查,对其中涉及林权改革的105个村庄1033个农户进行分析研究。将村庄划分为七大区域进行比较分析,其中地处华东、西南地区的村庄占比22.86%;位于华中地区村庄占比20.95%;位于西北地区的村庄占比12.38%;属华南地区的村庄占比11.43%;位于东北、华北地区的村庄分别占比7.76%、7.76%。调查由村庄问卷和农户问卷两部分组成。村庄问卷调查包括:确权时间、确权方式、颁证情况、服务提供及机构等。农户问卷涉及:农户基本情况、确权的开展、纠纷情况等相关内容。本文的所有数据问题均源于上述村庄和农户调查数据。 2 农村林权改革的进展状况 2.1 总体进度 农村林权改革主要以村为单位,对村庄开展情况进行分析能基本反映改革的总体进度。通过调查发现,超过九成的村庄于21世纪初开始进行集体林权改革。从数据来看,1980年至1999年进行林权改革的村庄不足一成;2000年之后开展林权改革的村庄大幅增加,其中2000年至2009年占比为51%;2010年至今的占比为43%。整体上林权改革的开展率在逐年增加,村庄林改积极性日益增强,2010年后随着国家林业政策的推进,林权改革进入发展“蜜月期”。 2.2 确权方式 从林改确权方式来看,目前主要有三种方式:分股不分山、联户承包和按人均分,承包到户。在105个有效村庄样本中,62.86%的村庄以“按人均分,承包到户”的方式确权;14.28%的村庄为“联户承包”;22.86%的村庄以“分股不分山”方式确权。就农民林地确权的情况而言,在1033个有效农户样本中,81.41%的農民通过“按人均分,承包到户”方式确权;采用“联户承包”和“分股不分山”的方式的比重分别为5.81%和 12.78%。由此可见,“按人均分,承包到户”已成为农村林地确权的主要方式,林地入户已现成效。(见表1) 就不同地区具体来分析,除东北地区外其他地区对“按人均分,承包到户”的确权方式的偏好十分明显,其中华北地区占比最高,达到100%,华南地区占比最低,为66.92%;相比之下,确权不确地的“分股不分山”方式和多户联营的“联户承包”方式使用率不高。综合来看,林改确权中东北农民主要以股份分红形式实现林地收益,其余地区农民多“按人均分,承包到户”,华北地区最为显著。 3 农村林权改革面临的问题 3.1 确权颁证的覆盖面 村庄林权证颁证情况直接反映林权改革的落实程度。为统一确权林地的判别标准,本文以发证林地面积为分析对象。文章依据村庄林地确权颁证的情况,把村庄已经确权颁证的林地总面积(单户林权证总面积+联户林权证总面积)与村庄林地面积相除,计算出各村的林地确权颁证率,用以衡量村庄林地的确权程度和林权改革的覆盖面。由于部分村庄存在确权但未颁证的情况,因此在此处计算中出现确权颁证率为零的情况,本文将其视作林地未实现颁证确权的部分。 调查显示,村庄林地确权颁证率差异明显,覆盖面不均衡。就村庄林地确权颁证率来说(见表2),林地没有实现颁证确权的村庄占比19.12%,确权颁证率在“1%~33%”“34%~66%”、“67%~99%”之间的村庄占比接近,分别为10.29%、10.29%和13.24%,47.06%的村庄林地确权颁证率为100%。全国的林地确权颁证率均值为0.65,分区域来看,东北地区的林地确权颁证率均值最低,为0.30;华北地区确权颁证率均值最高,为0.97;华南、华中、华东、西北、西南地区确权颁证率均值分别是0.81、0.77、0.55、0.47、0.73,不同区域的确权颁证率差异明显。 3.2 确权纠纷情况 一方面,以《森林法》《物权法》为代表的相关林改的法律、法规以及地方性文件涉及不同立法部门、不同效力层级,缺乏专门性和统一性,没有完整、明确的规定林地产权的具体内容。在调整林权法律关系的实践过程中,现有的权利规范也表现出规制力和解释力的不足。另一方面,2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、2013年“中央一号文件”先后对集体林权改革做出要求,前者指出用五年时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务,后者强调妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。 从调查数据可以发现(见表3),80.99%的农民认为林地界限“清楚且无争议”,但林改后农民林地四至界限仍然存在模糊和争议。9.85%的农民认为“界限清楚,但有争议”,7.79%的表示“无争议,但不清楚界限”,两者合计占比17.64%。就不同区域而言,华中、西南地区争议较多,两地农民认为林地“界限清楚,但有争议”“无争议,但不清楚界限”的占比分别是11.49%、11.06%和15.65%、9.16%。 3.3 确权工作难点 林农在经营中获得服务和帮助的成效是保证林业生产、促进确权工作的关键,也是难点。对林业服务进行调查发现,51.59%的农民林业经营没有机构提供服务,而且地区差异突出(见表4),华东地区提供服务的占比最低,为30%,西南地区最高,占比62.39%。林业经营服务机构的主要服务是“提供种苗”,占比60.11%,“技术服务”占比18.54%(见表5),不足两成。可见,林业服务供给量不足,服务内容相对单一,没有针对性地解决林农生产难题,服务缺乏“立体感”。 4 基本结论 通过上文的分析,我们对当前农村林权改革执行进展和绩效进行了简要评估,并得出以下主要结论。 第一,村庄林权改革整体取得了重大进展,“按人均分,承包到户”成为主要确权方式,林地确权到户取得了良好成效。2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确指出以勘界发证来明确承包关系,林权证成为林地身份证。明确林权主体就是要明确林权主体边界和确保林权主体收益,也就是要“确权到户”。但确权中村庄林权证的颁发仍存在一定的空缺,不同区域的确权颁证率差异明显,林权证到户率有待进一步提高。 第二,总体来看,随着林权改革的深入,明晰产权的任务取得重大进展,农民林地的四至界限日益清楚,林业生态建设成果显著,但仍存在模糊和争议的情况,在后续推进中需要持续厘清。 第三,农林收益驱动变化影响林权改革,林权改革的最终目的是提高森林经营效率,农民林业生产的发展是深化改革需要关注的重要内容。调查发现,林业服务供给不足,农民林业经营的主要困难是“缺乏资金投入”“缺乏抚育技术”。可见,在林权改革中应进一步加强对农民的林业经营指导,充分激发林业生产活力。 [参考文献] [1] 何德桂.产权与政治:集体林权改革的社会影响[J].湖北社会科学,2010(01) [2] 谢晨,李周,张晓辉.森林资源禀赋、改革路径选择与我国林业发展[J].林业经济,2007(01). [3] 侯元兆.从国外的私有林发展看我国的林权改革[J],世界林业研究,2009(22). |
随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台,免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。