| 标题 | 地方政府债务可持续性研究 |
| 范文 | 江俊龙 周旻 王太林 摘要：在我国，地方政府债务问题变得越来越敏感。地方政府能否履约，不仅影响到其本身，更关系到政府在民众心中的形象。本文对地方政府债务的可持续性进行分析，并在此基础上给出相应建议。 Abstract： In China， local government debt has become more and more sensitive. The settlement of obligation affects local government as well as whole government system. This paper gives specific suggestions based on the analyzing sustainability of local government debt. 关键词：地方政府债务;可持续性;投资者关系管理 Key words： local government debt;sustainability;IRM 中图分类号：F810.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1006-4311（2019）33-0069-02 0? 引言 近几年，社会各界对地方政府债务的关注程度越来越密切，对地方政府债务可能导致的风险也做了多方面的探讨，美国次贷危机及欧债危机的爆发表明，某个领域、某个地区的债务违约，有可能引发系统性风险，甚至引发金融危机及社会政治危机。对地方政府债务进行必要的监督与控制，从而降低其可能导致的风险已成为社会共识。 十九大报告提出：加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。政府工作报告也明确：政府要带头讲诚信守契约，决不能“新官不理旧账”。……深化财税金融体制改革。深化中央与地方财政事权和支出责任划分改革，推进中央与地方收入划分改革。规范地方政府举债融资机制。 因而，维护地方政府债务安全、防范地方政府债务风险也成为亟待解决的问题。 1? 可持续性风险含义及影响因素 政府债务问题一直是经济学界的争论焦点，其中存在两种截然对立的观点：一是“可以举债，举债有益”。该派认为，因为政府收入与政府支出存在时间上的差异，所以政府可以通过举债，合理安排资金，提高资金的使用效率和效果。二是“不可以举债，举债有害”。该派认为，政府作為管理者，不是创收主体，政府举债最终会通过税费等形式转嫁给企业或居民，影响企业或居民的创收意愿，导致资源的低效配置和社会生产效率的降低。但是，随着社会的发展，对举债的认识不再处于极端的位置，合理利用债务资金已是共识。 在我国，地方政府是中央政府和基层群众的桥梁。在履行其职能过程中，地方政府通过不同方式举债筹集资金，用以改善区域基础设施、提高教育医疗等公共事业投入，对区域经济发展起了积极的促进作用。但由于制度等方面的原因，地方政府的举债行为存在不规范和不透明等问题，地方政府债务规模增长过快且与地方经济发展水平及财政收入水平不匹配的现象也不断涌现，地方政府债务风险不断增大。目前地方政府债务问题已经成为影响中国经济长期稳定增长不可忽视的重要因素。 债务到期时，一是终止债权债务关系，主要包括以下几种方式：①债务人按照约定履行还本付息义务;②举新债还旧债;③债转股;④债权人自愿放弃债权;⑤债务人破产，通过法院判决终止债权债务关系;⑥将债务转给其他人。二是延续债权债务关系，主要是指债权人和债务人达成协议，对原有债务进行展期。 目前对地方政府债务的可持续性认识主要存在以下3种观点。一是财政收支匹配观点，该观点认为地方政府债务的可持续性主要是指财政收入覆盖财政支出的能力;二是筹资能力观点，该观点认为地方政府债务的可持续性主要是指地方政府的筹资能力;三是债权人对地方政府偿债能力的认可程度观点，该观点认为地方政府债务的可持续性主要是指债权人对地方政府偿债能力的认可程度。 虽然3种观点存在差异，但它们实际上都是反映地方政府终止债权债务关系的能力。因此，地方政府债务可持续性可界定为地方政府终止债权债务关系的能力。即，地方政府债务可持续性又可具体分为终止或延续债权债务关系的能力。地方政府债务可持续性风险则表现为地方政府终止债权债务关系能力的削弱或丧失。目前来看，可持续性风险主要来自以下几个因素。 ①债务资金的低效使用。当债务资金的获利能力低于其使用成本时，偿还能力就是受到影响。债务资金主要用于生产性支出和非生产性支出。当债务资金用于非生产性支出时，由于债务资金使用本身没有或很少产生直接收益，导致债务支出本身无法维持债务偿还能力。此时，主要看债务资金使用所带来的间接收益。当债务资金用于生产性支出时，所有者身份的缺位，会导致债务资金的低效率使用，难以在市场竞争中产生优势，使得债务资金的获利能力低于其使用成本。 ②筹资能力受限。历经多年的探讨与实践，对于地方政府的筹资主体身份界定问题取得较大的进展。从被排除在市场之外到有条件的市场准入资格，地方政府的筹资能力虽然得到改善，但依然受限。最新《预算法》中明确了地方政府的举债主体资格，但在筹资资金的规模、方式、用途等方面都做了严格的规定。 ③破产受限。地方政府破产不是稀罕事，过去几十年，美国曾有两百多个地方政府申请破产保护。目前在我国，无论是普通民众还是地方管理者，都有着根深蒂固的观念：地方政府是不可以破产的。我国出台的《破产法》仅适用于企业。虽然相关部委曾在研究报告中提出允许地方政府破产的政策建议，但要真正落实，估计还有很长的路要走。 ④转移能力受限。当地方政府无力履行还本付息义务时，在原有中央与地方关系背景下，中央政府会承担起相应的履约义务。但随着政治体制和经济体制改革的进一步深入，中央政府和地方政府之间的权利和义务界线越来越清晰：中央政府主要关注国家总体安全和跨区域的事务，而地方政府则承担起本区域内的事务，谁决策谁担责的思想下，地方政府向中央政府转移债务的可能性已大大降低。 2? 改善可持續性的途径 2.1 优化债务结构 虽然债务具有还本付息义务，但不同性质的债务还是存在显著差异。根据资金用途特点，合理选择债务资金来源与方式具有重要意义。 据2011国家审计公告显示：债务资金既投向于能够产生现金流、并有一定收益的项目，如交通运输项目;也投向于无收益的项目，如保障性住房等。合理安排债务资金的来源，使其匹配债务资金的运用是提高地方政府债务可持续性的基础。 大智慧数据库显示：2019年上半年：①信贷ABS优先A档证券最高发行利率为5%，最低发行利率为2.97%，平均发行利率为3.64%，上半年累计上行36个基点;优先B档证券最高发行利率为5.50%，最低发行利率为3.20%，平均发行利率为3.91%，上半年累计上行75个基点。②企业ABS优先A档证券最高发行利率为9.80%，最低发行利率为2.94%，平均发行利率为4.72%，上半年累计下行55个基点;优先B档证券最高发行利率为12%，最低发行利率为4%，平均发行利率为6.29%，上半年累计下行109个基点。③ABN优先A档最高发行利率为7.8%，最低发行利率为3.3%，平均发行利率为4.97%，上半年累计上行4个基点;优先B档最高发行利率为7%，最低发行利率为3.89%，平均发行利率为5.30%，上半年累计上行63个基点。 由上面信息可知，地方政府可以与债权人进行合理的沟通与谈判，对债务资金的成本与方式进行合理安排。 2.2 健全投资项目后评价制度 在我国，地方政府一方面承担着公共产品和服务的供给者，另一方面又进入特定的竞争领域进行商品和服务的供给。双重角色使得地方政府投资项目与企业投资项目呈现显著差异，它具有投资数额巨大、建设程序复杂、社会影响范围广建设周期长等较明显的特点。 项目后评价，是指在项目竣工验收并投入使用或运营一定时间后，运用规范、科学、系统的评价方法与指标，将项目建成后所达到的实际效果与项目的可行性研究报告、初步设计（含概算）文件及其审批文件的主要内容进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训、提出相应对策建议，并反馈到项目参与各方，形成良性项目决策机制。通过项目后评价，不断提高投资决策水平和政府投资效益。 2.3 加强投资者关系管理 地方政府通过充分的自愿性信息披露，运用金融和市场营销的方法加强与投资界（涵盖现有的投资者和潜在投资者、经纪商以及媒体等中介群体）的沟通，促进投资界对地方政府的了解和认同，实现地方政府价值最大化的战略管理行为。 3? 结论 目前来看，地方政府债务可持续性不存在问题。虽然从短期来看，可能存在个别地方由于现金流的短缺无法及时履约，但地方政府依旧有能力将债务展期。从中长期来看，随着地方政府资产管理和经营能力的改善和提高，债务可持续性也会随之显著改善，但是需要加强对债务的有效监管，及时识别并排除其中存在的隐患。 参考文献： [1]原碧霞.允许地方政府破产，可行么？[N/OL].http：//www.banyuetan.org/chcontent/gd/pl/20141114/117005.shtml. [2]国务院.国务院关于投资体制改革的决定[Z].国发〔2004〕20号. [3]中债登公司.2019年上半年资产证券化发展报告[R].大智慧数据库. [4]发改委.国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲（试行）的通知发改投资[2014]2129号[N/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201411/t20141127_649785.html. |
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