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提升干部工作民主质量：探索与成效

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〔摘要〕公推直选乡镇党委成员作为竞争性、民主化选任干部的重要制度创新，在其十余年的运行过程中，逐步构建了公开透明的候选人产生机制，再造了干部选拔的民主程序、构建了闭合的权力运行回路，明确了公共权力运行的责任指向，带动了农村经济社会的健康发展。梳理乡镇党委成员公推直选的实践探索，总结其在提升干部工作民主质量方面所取得的成效，有利于为进一步扩大干部工作民主、提高民主质量提供来自基层社会的智慧和经验借鉴。

〔关键词〕干部选任;民主质量;公推直选;基层民主;党的建设

〔中图分类号〕D0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）01-0074-05

〔基金项目〕四川省哲学社会科学规划基金青年项目“四川农村竞争性选用干部工作的民主质量问题研究”（SC12C034）;国家社会科学基金重大招标课题“深化干部人事制度改革研究”（09&ZD006）;中央高校基本科研业务费专项项目“乡镇党委成员公推直选中的民主质量研究”（skq201311）

〔作者简介〕丁忠毅，四川大学政治学院讲师，云南大学公共管理学院博士后流动站研究人员，四川成都 610064。

建立健全“民主、公开、竞争、择优”的选人用人机制，进一步“扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式”，〔1〕是当前我国干部人事制度改革的重要任务和目标。作为政治领域的重要改革创新，扩大干部工作民主，提高民主质量，也必然遵循我国“渐进式”、“增量型”改革的一般逻辑，即先试点，后推广的逻辑。这一逻辑决定了基层社会先行先试的重要使命和独特优势。乡镇作为我国最低一级地方行政建制，在扩大干部工作民主、提高民主质量方面不仅具有得天独厚的优势，而且已经进行了长期的探索。其中，最重要的探索即为乡镇党委成员公推直选。1998年四川青神县南城乡举行乡党委班子成员公推直选，拉开了乡镇党委成员公推直选的序幕。十余年来，乡镇党委成员公推直选在四川、江苏等全国大多数省（市）、自治区进行了试点。综观全国各地的实践探索，乡镇党委成员公推直选采用了“两推一选”、“公推竞选”、“公推公选”、“差额直选”、“公推竞选”、“海推直选”等多种选举办法，〔2〕产生了“正选”、“倒选”、“联选”、“领选组阁”等多种模式，〔3〕为扩大干部工作民主、提高民主质量积累了大量经验。本文力图在对全国各地乡镇党委成员公推直选的典型探索进行实证研究的基础上，总结乡镇党委成员公推直选在提升干部工作民主质量方面所取得的成效，以期为进一步扩大干部工作民主、提升民主质量提供来源于基层社会的智慧和经验借鉴。

一、构建公开透明的候选人产生机制，

提升干部提名质量

候选人的产生是民主选举的“第一关”，它在很大程度上决定候选人的质量和选举人的选择空间。因此，“‘谁提名，‘提名谁、‘怎样提名是干部选任制度的关键问题”。〔4〕如果没有公开透明的候选人产生机制，即使有公平公正的竞争性选举，也很难保证有较高的民主质量。公推直选乡镇党委成员的实践探索，首先着力于民主公开的候选人产生机制建设，在把好选人用人“入口关”方面取得了一定的成效。

第一，推动候选人提名从封闭走向开放，使更大范围的民众和干部享有提名权。长期以来，干部的提名权，特别是重要岗位干部的提名权往往集中在少数人手中，甚至党委书记一人手中。在一些地方一些部门，“党管干部”原则往往演变为党委书记定干部，组织部门走程序。这既不符合“党管干部”原则，也不利于保障民众在干部选拔任用中的民主权利。随着乡镇党委成员公推直选实践探索的逐步深入，由少数人垄断干部提名权的局面逐渐被打破。主要表现为以下方面：一是突破了党内选举只能由领导干部和普通党员提名的限制。1991年，山西省河曲县城关镇某村在党支部书记选举过程中，先由全体村民对党员投信任票，再根据信任票的得票率提名候选人，并由全体党员直接投票选举村支书，这一选举方式被称为“两票制”。〔5〕在公推直选乡镇党委成员的实践中，各地对“两票制”选举形式进行了完善，使乡镇党委成员的候选人必须首先取得群众公认。这一实践创新较好地体现了民主政治的“利益相关者原则”。党的基层组织的主要负责人的选拔任用，直接影响普通民众的生产生活与发展。因此，在乡镇党委成员选举中，吸纳普通民众的意见，不仅必须，而且符合现代政党政治的一般原则，是提升乡镇干部工作民主质量的重要制度创新。二是推动了由上级党委或上届党委指定人选到领导与普通干部、党员共同推荐候选人的转变。在实践中，候选人推荐主体逐渐扩大到上级党组织全委会成员、各级党代表、人大代表、政协委员、村支书、村委会主任、乡镇干部职工、普通党员、群众等不同群体，产生了个人自荐、党员群众联名推荐、党的全委会推荐等多种推荐形式。四川安县创造出“结构提名+权重计分”的提名模式，首先用“海推”方式产生提名人选，再由县四大班子在审查合格的提名人中按一定比例选出推荐候选人。〔6〕四川华蓥探索出ABC三票制结构化推荐制度。其中，A票为竞选人所在单位的民主测评与推荐票;B票为拟任职地村民代表、党员代表、机关工作人员的信任票;C票为上级党委全委会的推荐票。〔7〕四川隆昌县在结构化推荐中，群众信任票和全委会信任票的比重为3：2，较好地体现了群众在干部初始提名中的主导地位。〔8〕此外，各地还探索出了各具特色的结构化推荐机制。三是以“提名责任”机制构建确保提名质量。权责统一是现代政治的基本原则。一些地方在扩大提名主体范围的同时，还实行了实名推荐、提名责任追究等制度，有效规范了提名行为，保障了提名质量。浙江余姚、山东嘉祥、广西南宁等多个地方在乡镇党委成员公推直选过程中采用署名推荐候选人的提名办法，明确了提名人的推荐责任，有效减少了提名推荐的随意性，有助于减少民主推荐中的感情票、派系票等不负责的投票。这些机制的运行，促进了干部提名权的透明化，为扩大干部提名权中的民主提供了制度保障，在干部选任的“入口关”奠定了提高民主质量的基础。

第二，扩大提名范围，有效改变了“从少数人中选人”和“从矮子中选高人”的局面。干部提名权透明化和民主化的价值的实现，还必须以干部提名范围的扩大为保障。相对于过去干部提名范围主要局限于公务员队伍而言，乡镇党委成员公推直选在长期的实践过程中也逐渐打破了这一局面。四川安县、长宁县、河北丰宁县等地打破了参选人必须是公务员身份的资格限制。四川安县在公推直选中的报名人员既有公务员和事业编制人员，也有村（社）干部、大学生“村官”，还有私营企业从业人员和农民。〔9〕四川长宁县在公推直选过程中，只对党委书记候选人的身份做出了要求，对党委副书记和党委委员则没有身份限制要求，不需要候选人具有公务员或事业单位人员身份。河北丰宁县天桥镇在乡镇党委成员公推直选中，两位教育系统事业编制人员成功进入乡镇党委班子，突破了一些地方只有那些具有公务员身份者才能当选的局限。〔10〕干部选任提名范围的扩大，有效扩大了选人用人视野，也为实现“党管干部”与“党管人才”的有机衔接提供了新的途径，对提高干部工作民主质量具有重要意义。

二、构建闭合的权力运行回路，

明确公共权力的责任指向

较高民主质量的重要前提在于权力授受关系的民主化，其内在要求有二：一是通过竞争性选举实现权力授予的民主化;二是民众有权通过合法的罢免程序收回其授予的权力，为权力的民主运行构建一条闭合的回路。乡镇党委公推直选制度在运行过程中，不仅通过竞争性选举明确了乡镇党委成员的权力主要来自于广大党员和民众的授权，还通过民主监督机制、民主罢免机制的完善，构建了闭合的权力运行回路，充分保障了权力授予者的合法权利，也为明确公共权力的责任指向奠定了基础。

第一，提高选举的竞争性，明确公共权力的责任指向。竞争性选举之所以成为现代民主政治的基本标志，其重要原因在于：一是竞争性选举有利于为公共权力的获取和运行提供被现代社会普遍认可的法理支撑;二是竞争性选举有利于优秀人才脱颖而出;三是竞争性选举有利于理顺权力授受关系，促进权责的匹配与统一，明确公共权力的责任指向。从权力运行特性来看，谁授权便向谁负责。将竞争性选举作为干部获得公共权力的重要方式，表明干部的权力主要来源于民众而非上级领导，有利于构建当选干部向民众负责的内生机制。乡镇党委成员公推直选的探索实践，改变了以往由上级党组织通过“安排式选举”产生乡镇党委成员的干部选任模式，推动了乡镇党委成员由“确认型选举”向“竞争性选举”产生的转变。〔11〕具体而言，乡镇党委成员选举的竞争性主要体现在三个方面：一是实行直接选举，强化了选举人的民主意识，扩大了当选者的民意基础，进一步理顺了干部选用的权力授受关系。二是多名候选人竞争一个岗位，实行差额选举。差额选举首先从形式上满足了竞争性选举的基本要求，保障了选举人可以在多个候选人中做出选择的权利。如广西来宾在公推直选过程中，按照“N—6—4—3—2—1”递减模式产生最终的当选人，有效提高了干部选拔的竞争性，〔12〕促进了优秀人才的脱颖而出。三是经济社会发展方案的竞争。各地在乡镇党委成员特别是党委书记的竞选过程中，候选人必须在实地调研的基础上提出镇域经济社会发展方案，争取选举人的投票。这一环节一方面为候选人的竞争提供了依据和标准;另一方面使选举人在拥有选择不同候选人的权利的同时，还拥有选择符合自身利益的经济社会发展方案的权利，从而确保候选人之间的竞争更多的是在其基层社会治理方案和能力的竞争，而不是空洞的演说和许诺。竞争性选举的不断扩大和深化，有效保障了广大党员在党内干部权力授予中的主体地位，为“权力来源于人民”提供了具体的实现形式，进一步明确了干部权力运用的责任指向，强化了当选干部“权为民所用”的责任与使命意识。

第二，构建了权力监督与回收机制，保障了选举人民主权利的完整性，为解决干部“能上不能下”的难题提供了新思路。干部工作民主质量的提高，必须切实解决两个方面的问题：一是民主授权的问题。这是竞争性选举所致力于解决的问题;二是后选举时期权力如何民主运行的问题。这一问题的解决又需要关注两个问题，一是对权力运行的监督;二是对权力的回收。只有保障了选举人的监督权和权力回收权，才能形成封闭完整的权利链，也才能真正提高干部工作的民主质量。因此，建立健全选举后的权力监督机制，以及“以弹劾、罢免为主要手段的党内权力回收机制”，〔13〕是进一步深化干部人事制度改革，提高干部工作民主质量的内在要求。在乡镇党委成员公推直选的实践过程中，一些地方对竞争性选举后的权力监督和权力回收机制建设进行了初步探索。如成都市建立了公推直选乡镇党委书记的民主评议制度和质询制度，强化了民众对乡镇党委书记的监督。成都市、宜宾市、重庆渝北区等地还实行了党委书记罢免制度。成都市规定，对严重不称职、民主评议群众不满意率超过50%的乡镇党委书记，“乡镇五分之一的正式党员”可联名提出罢免案，若党员大会超过实际到会50%的正式党员投票同意罢免提案，则罢免提案通过。宜宾市规定，公推直选出的乡镇党委书记的工作若与其竞职承诺的差距甚大时，普通党员可根据相关程序对其进行罢免。〔14〕重庆渝北区也规定，对不称职的党委书记，“本镇10名以上有选举权的党员提议，20%以上有选举权的党员附议”，可向上级党组织提出罢免提案，若得到二分之一以上出席党员大会有投票权党员的同意便可罢免。权力监督机制与回收机制的建立与完善，为解决当前干部“退出机制”不完善、“干部能上不能下”等干部人事制度改革的突出难题提供了有益的经验借鉴。

三、再造民主程序，保障干部选任过程的民主质量

程序在本质上是一种规则，主要包括特定事务的流程以及在具体流程环节做什么或不做什么等两方面内容。程序具有预设性、结构化和制度化等特点。程序与结果之间具有紧密的内在关系，科学的程序是实现预期目标的重要保障。干部选任工作的程序是干部选任过程中不同主体的权力与权利、责任与义务、干部选任的原则与制度得以体现与运行的方式、流程等方面内容的总和。干部选任工作目标的顺利实现，必须以科学管用和可操作性的程序为支撑和保障。在乡镇党委成员公推直选过程中，各地对干部选任工作程序创新进行了一系列探索，为进一步优化干部选任的民主程序提供了有益的经验借鉴。

第一，逐步形成了前后相接、环环相扣的干部工作民主程序。各地在乡镇党委成员公推直选过程中，虽然形成了“顺选”、“倒选”、“联选”等不同的选举模式，但大都逐渐形成了发布干部竞选公告→公开推荐→报名→资格审查→初步考评→竞职宣传→普通民众投信任票→确定初步候选人→报上级组织审批→召开直接选举大会→候选人竞职演讲、回答选举人提问→无记名投票差额选举→现场唱票→选举结果报上级党组织批准等10余个环节和相对完善的民主竞选流程。相较于传统干部选拔的流程，这一流程增加了竞职宣传、普通民众投信任票、候选人竞职演讲与回答选举人提问等多个民主环节，一些地方还规定投票结果必须当场统计和公布，有效扩大和保障了广大民众和党员的民主权利，进一步提高了选举的透明性，有效减少了“假民主”和“伪民主”现象，从而保障了民主的真实性。

第二，通过程序设计有效化解“党管干部”原则与干部工作民主化原则的内在张力。在中国政治生态中，探讨干部工作的民主质量，还必须坚持党管干部的政治前提。只有实现了民主授权原则与党管干部原则的较好统一，才是高质量的民主，也才是可以持续成长的民主。〔15〕客观而言，“党管干部”与干部工作民主化具有一定的内在张力。乡镇党委成员公推直选对传统意义上“党管干部”原则的理念和实践的冲击，使乡镇党委成员公推直选试点地区的负责人承受着极大的风险与压力，也使一部分人不愿也不敢冒着不必要的政治风险来推行这一制度创新。如何有效控制和减少二者之间的张力，从而赋予新时期“党管干部”原则以新的内涵和新的实现途径，实现二者的有机统一，是当前进一步扩大公推直选乡镇党委成员试点范围的关键，也是这一制度创新对更高行政层级的干部人事制度改革产生示范效应所必须优先解决的问题。一些地方在乡镇党委公推直选过程中，制度设计者以其独特的政治智慧和艺术，试图通过对程序的设计化解公推直选过程中“党管干部”原则与干部工作民主化之间的张力，较好地实现了“党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用”，〔16〕有效防止了“简单以票取人”的做法。一些地方在通过环环相扣的民主程序保障广大党员和普通民众在干部选任过程中的民主权利的基础上，通过以下程序设计充分体现了“党管干部”的原则：一是党组织在干部任职条件的把握上具有绝对的主导权，并通过资格审查权来确保所有报名成员符合基本任职条件。二是党组织可以通过各个方面推荐优秀人才。三是党组织可通过笔试、面试、组织考察等环节淘汰难以胜任的候选人，确保优秀人才脱颖而出。四是群众和党员参与候选人的民主推荐、民主评议、民主投票始终处于党组织的领导之下，确保了民众参与的有序性和可控性。五是民众推荐的候选人和最终投票结果都经过法定程序上报上级党组织批准方能产生法定效力。这些具体程序的实施，改变了传统任命制下“党管干部”原则的运行逻辑，但又充分保障了党组织在干部选任中的主导权，既为新形势下更好地实现“党管干部”提供了有益的探索，积累了一定的经验，又为乡镇党委成员公推直选的可持续发展提供了程序性保障。

四、发挥干部选任机制创新的杠杆作用，

带动农村经济社会优态发展

在我国经济社会全面快速转型期，只有不断完善基层治理机制，才能有效适应经济社会变迁的新情况，不断提高党的执政能力，持续改善基层治理绩效，进一步巩固党的执政基础。基层干部特别是基层党组织主要成员的产生机制，在基层治理体系中具有核心地位，对基层治理机制的完善和治理绩效的改善具有至关重要的作用。一方面，基层主要干部的产生机制决定了能否将优秀人才吸纳进干部群体中，从而为提高基层治理绩效提供人力资源保障;另一方面，干部产生机制在很大程度上决定了基层社会治理的逻辑、组织方式、互动模式和权责关系，对整个基层社会治理机制变迁具有显著的杠杆作用。因此，完善基层社会治理机制、提升基层社会治理绩效、巩固党在基层社会的执政基础，必须高度重视干部选任制度的变革。而干部产生机制的变迁和调整，并不是主观意志的结果，而是经济社会发展的客观要求。只有适应经济社会发展变化需要的干部产生机制，才能更好地推动基层治理机制的完善、促进经济社会的持续发展。在特定时空环境中，判断某种干部产生机制是否或在多大程度上适应经济社会发展的需要，必须考量其带来的综合效应。改革开放以来，随着我国基层社会的巨大变迁特别是基层民主政治的发展，传统以任命为主的干部产生机制在基层社会治理过程中遇到了多方面的挑战。在这一背景下，公推直选村党支部负责人、公推直选乡镇长、公推直选乡镇党委成员等干部选拔的新机制应运而生，为完善基层治理机制、提高基层治理绩效提供了新的思路。乡镇党委成员公推直选既是基层民主政治发展的重要创新，又是深化干部人事制度改革的实践探索，有效带动了基层民主治理机制的完善，对农村经济社会优态发展产生了重要的推动作用。

第一，提高了党在基层社会的自我调适能力。执政党治国理政的过程，本质上是其与国家（政府）和社会持续互动、相互型塑的过程。在这一交互性过程中，执政党作为基层治理的主导者，只有及时洞察经济社会的发展变化，并对自身的组织理念、组织结构、施政纲领、战略与政策进行调整优化，才能不断提高其自我调适能力，才能保持自身活力与生机，从而不断提高其执政能力，巩固其执政地位。改革开放以来，我国农村基层社会发生了广泛而深刻的变化。执政党如果不能主动适应基层社会的这些重大变化，便可能削弱其在基层社会的执政基础。乡镇党委成员公推直选正是执政党为适应农村经济社会重大变迁而做出的自我调整。通过这种适应性调整，党组织在基层社会首先建立了更为公开公正的人才竞争机制和吸纳机制，它有利于将更优秀的人才吸引到党组织，不断提高基层执政队伍的能力和素质，从组织建设角度强化了党组织的本体能力，增强了党组织应对基层社会复杂局面的能力。其次，通过民主机制的建立，为日益分化的利益主体提供了制度化的表达渠道，促进了不同利益主体之间的平等协商与沟通，从而促进了党内和谐，提高了党组织协调多元利益、化解社会矛盾和冲突的能力，增强了党组织在维护基层社会和谐稳定中的弹性。再次，更好地保障了广大民众和党员在党组织主要负责人选任中的知情权和选择权，增强了基层党组织权力运行的合法性，为党在基层执政活动的开展提供了更深厚的社会基础和更广泛的社会认同。

第二，优化了干部选任的政治生态，促进了基层民主政治发展。乡镇党委成员公推直选是基层干部人事制度和基层党内民主的综合创新。随着这一制度创新试点范围的扩大，其对基层干部选任政治生态的优化效应和对基层民主发展的带动效应逐渐显现。首先，这一制度创新，逐渐使乡镇党委主要负责人的产生由确认型选举走向竞争性选举，由相对封闭走向更加开放和透明。这些制度设计有效遏制了基层干部选拔中的不正之风，特别是“派系”与“门阀”之风，减少了卖官鬻爵等腐败行为，营造了公平公开竞争的环境，逐渐提高了干部选拔的公信度，促进了优秀人才脱颖而出。其次，以党内民主发展带动了人民民主的发展。乡镇党委成员公推直选为促进党内民主与人民民主良性互动提供了新的途径，在保障广大党员民主权利，提升党内民主发展水平的同时，有力带动了人民民主的发展，为基层民主政治发展不断迈向新的水平提供了牵引力。

第三，构建了当选干部向党员和普通民众负责的内生机制，有效提升了当地经济社会的发展水平。通过对全国近百个乡镇党委成员公推直选典型案例的研究发现，以公推直选方式产生的乡镇党委成员的施政理念、权力运行逻辑、工作重点都发生了显著改变，他们力求在对上负责与对下负责之间寻求新的结合点和平衡点。特别是他们在当选后大都努力通过各种方式来最大限度地兑现其竞职承诺。研究发现，经过公推直选产生的乡镇党委成员首先会更加关注诸如民众安全饮水、便利出行等关乎广大党员和民众的基本民生问题，投资“政绩工程”、“面子工程”的冲动得到了有效遏制;其次会更加清晰地制定当地经济社会发展的长远规划，着力解决制约本地发展的突出问题，为本地经济社会的长远发展奠定更加坚实的基础。从总体来看，通过公推直选方式产生乡镇党委成员的乡镇的经济社会发展绩效相较于其他乡镇有着更出色的表现和更强劲的发展潜力。根据四川省委组织部一项统计，近年来，四川省实行公推直选乡镇党委成员试点乡镇的地方财政收入年均增长35.6%，高于全省平均增速20多个百分点。〔17〕这正是公推直选乡镇党委成员所释放出来的经济社会发展红利。

〔参考文献〕

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（责任编辑：石本惠）

社会科学研究 2014.1.

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