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城市老龄人口居家养老问题研究

范文

王爽

[摘? 要]我国已经进入快速老龄化发展阶段，这意味着人口老龄化是21世纪我国的重要国情。积极应对人口老龄化，探索以居家养老服务为核心的养老方式，是实现老年群体“老有所养”的重要手段。基于丹东市居家养老服务发展的实践，对制约居家养老服务发展的因素进行分析，意在厘清其定位、重点、难点等问题，以寻求有助于解决问题且更具可操作性的对策建议。

[关键词]居家养老;社区;老龄化

[中图分类号]C94? [文献标识码]A? [文章编号]1672-2426（2020）02-0069-06

2019年1月中国社会科学院发布的《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告》显示：中国人口将在2028年左右开始出现负增长，老龄化程度在2040年将达到23.84%，进入高龄化阶段。这表明，人口老龄化，是贯穿21世纪的我国的基本国情，它正在改变促进国家发展的人口基础，是不可逆转的发展趋势。各地必须积极采取措施应对人口老龄化给城市发展带来的影响。本文以辽宁省丹东市解决居家养老问题实践做初步的探索研究。

一、丹东市居家养老服务现状

居家养老作为我国养老的主要方式，通过将社会化养老服务直接或间接提供给在家养老的老年群体，以解决其日常生活的困难和不便，实现其在家安度晚年的目的。其中，“直接”是指社会化的养老服务让老年人以点对点方式获得;“间接”是指政府购买或社会化的服务通过社区养老机构提供给老年人群。因此，居家养老在很大程度上要以社区为依托，才能更有效地发挥其效能。《“十三五”丹东市老龄事业发展和养老体系建设规划》已明确，“到2020年要建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系”，这既是以国家宏观指导为依据，也是基于地区实际情况而提出的。

（一）人口老齡化现状

丹东市作为中国最大的边境城市，地处辽宁省东南部，由于气候和自然资源的优势突出，是东北城市中最适宜养老的城市之一。相关数据表明，早在1990年左右，丹东市就进入老龄化社会，较全国同期提前10年。截至2018年底，丹东市60周岁及以上老年人口614677人，占总人口数的26.26%，同比增长4.9%，居辽宁省城市老龄化前列（见图1），较全国同期水平高出8.36个百分点。

从“十二五”以来丹东市人口老龄化发展趋势来看，丹东市老龄化呈现两个特点。一是人口老龄化发展速度快。2011年至2018年，全市60周岁以上老年人口增加约17万人，增长40%。二是空巢老人数量维持高位。2018年，全市空巢老人数量由过去的40%左右上升到56%，随着城镇化水平的提高，这个数字可能还将继续升高。

在城市老龄化程度不断加深的过程中，一方面由于受城市经济影响，人口流出数量不断增大，且年龄集中于求学和就业阶段，造成以空巢为主要形式的家庭越来越多。另一方面由于拥有良好的自然生态环境，吸引外来人口数量也在增多，且年龄集中于退休养老阶段。另外，上世纪婴儿潮期生育的50、60年代的人已经或将陆续进入老年人口的统计口径，这些因素都不同程度地助推丹东市老龄化。以目前老龄化发展水平预测，2020年丹东老龄化程度达到29%，到2030年或将升高到34%以上，丹东正在进入深度老龄化社会。因此，如何有效解决老年群体的养老问题，满足人民对“老有所养”的美好需求，是当前城市政府需要面对的一项重大课题。

（二）居家养老服务现状

1.政策引导。丹东市关于老龄事业的“十一五”规划到“十三五”规划，从建构社会化养老服务体系到建构多层次养老服务体系，这个过程凸显政策引导的原则。2014年丹东市出台《丹东市居家养老服务实施方案》，随后在全市范围内开展城市居家养老服务工作，开始建构“居家养老”服务体系。2018年，丹东市出台《关于全面放开养老服务市场? 提升养老服务质量的实施意见》，明确“推进居家社区养老服务全覆盖”的主要任务。截至2018年，丹东市居家养老服务建设成果显著，全市先后新建或改扩建社区老年人日间照料中心37个，居家养老服务站14个，农村互助幸福院175个。丹东市政府为全市每一位低收入老年人投保人身意外伤害保险，降低城乡特殊困难老年群体医疗收费标准，提高高龄困难老年群体生活补贴标准。

2.组织培训。居家养老服务由市民政局统筹协调管理，经民政部门备案的各类社会福利组织、社区养老服务中心以及经工商部门批准成立的养老服务单位向需求群体提供服务。“十二五”以来，丹东市先后两次对全市养老服务从业人员进行规模性的专业培训并进行考核，考核通过后持证上岗，服务内容涉及生活照护、家政保洁、医疗救助、复健疗养、临终关怀等方面。

3.智慧服务。养老服务数字化是大数据时代下养老产业发展的必然趋势，利用互联网、大数据等手段，结合养老服务打造社区养老智慧平台是各个城市进行的新尝试。2014年，丹东市颐康居家养老服务中心经批准成立，通过结合智能呼叫、通迅网络等科技手段，建立居家养老信息平台，将各类养老机构、养老服务站点、家政服务企业、120医疗救护服务等资源纳入平台信息服务体系，提供全天候平台服务。2015年，辽宁省首家由政府引导、社会组织和企业参与的丹东市居家和社区养老服务信息惠民中心上线试点运行，通过数据平台向需求群体提供“养老、养身、养心”一站式养老服务，实现居家养老服务数字化、智能化。

4.社会参与。居家养老的核心是服务，通过依托社区养老设施或点对点实现养老服务输入，由于服务对象的特殊性，社会力量的介入，特别是社会公益力量（志愿者、社会组织）的参与是实现居家养老的重要手段。在养老领域活跃的诸多社会力量，比如，818义工队、一家亲慈善义工站、爱心协会等组织及社会志愿者都在丹东居家养老体系建构过程实现了有效参与。

二、丹东市居家养老服务存在的问题

从丹东市养老体系建设总体布局来看，居家养老是丹东市的主流养老方式，居家养老服务发展的好坏直接关系到老年群体生活的质量，关系到老年群体对于美好生活的需求是否能够得到满足，也是重要的民生体现。丹东市对此项工作作出了巨大的努力，取得了很多成绩，但鉴于城市特征及发展水平，仍存在不足。

（一）居家养老服务设施建设水平滞后

截至2018年底，丹东市居家养老服务机构552个，其中日间照料中心247个，托老床位1291张。从整体看，基本实现居家养老服务全覆盖，但现实来看，相对全市5.3万居家养老的老年群体来说，这些数字显然有些薄弱。从设施建设水平看，大多数养老服务设施建设不足。如日托中心，全市已建立符合标准的社区日托中心较少，专业服务人员储备严重不足。老年活动中心，市级层面建设不足，现有的老年活动中心大多与党员活动中心合并使用，多数专业性不强。有的是对现有资源进行的整合，无法形成养老服务的闭环，与老年群体需求匹配度较低，更无法表现出更多的人文关怀，供需矛盾较突出。当然，这种矛盾与资金投入有直接关系，资金投入不足，特别是对于老城区来说，现有资源基本都处于老旧状态，即便整合优化，也无法实现养老服务的高质量供给。同时，也无法实现人才的稳定，无法吸引优秀的养老服务专业从业人员和管理人才，不利于居家养老服务的长效发展。究其原因，一方面确实与城市发展水平相关。另一方面也与城市管理者对老龄化问题危机感的认知程度相关。因此，要树立对老龄问题的正确认知，只有全社会特别是城市管理者对老龄化问题有了深刻的认知，对其危机感有足够的判断，才能将应对老龄化工作列入到城市重大民生工作框架之中，才能实现更多的资金投入。

（二）居家养老服务内容与方式供需对接不足

目前，丹东市居家养老服务内容主要集中于家政、助浴、助餐、医疗等生活照料方面，这与老年群体现实需求中较集中需要的诸如心理调适、健康咨询、康复保健、应急讲座等服务对接有差距。在养老服务获得途径上，主要通过社区养老服务设施或市场，以个体亲选或电话预约为主，个人终端呼叫和网络等方式还未被广泛推广。当然，这与老年群体所特有的群体性差异有直接关系，但与城市居家养老服务体系建设整体规划、宣传工作尚未完全落实也不无关系。一方面，城市居家养老体系建设工作，是以规划和政策的配套实施为保障。其中，居家养老服务建设是居家养老工作的核心内容，全面、便捷、优质的居家养老服务是检验居家养老工作建设的标准之一。另一方面，由于老年人观念相对保守，学习和接受新鲜事物较被动并且需要一个过程。对于居家养老服务以及服务获取方式，多数老年人仍停留在对家政保洁的认知，对相关政策、服务内容、获取途径等都存在知情不足的现象。因此，居家养老服务内容与方式的供需失衡，无法使老年群体的美好生活的质与量相统一，物质精神需求没有得到充分满足。针对于此，宣传是提高老年人对这些问题了解的有效方式，让老年人对与自身发展相关的政策及服务充分了解，更易于改变老年群体的消费模式，从而促进老年群体更好地实现居家养老。

（三）市场化运作机制尚未形成

丹东市居家养老服务主要是以政府供给或通过政府向社会购买服务的方式向老年群体供给为主，特别是在社区养老设施供给方面主要是政府供给。在这种服务供给方式下，从服务设施建设、运行机制制定到服务项目的运营、服务人员的配备，都需要政府完成。由于居家养老服务对象的特殊性，服务的公益性特征较突出。居家养老服务完全依靠政府经营。一方面，由于政府的科层管理体制，大大降低資源利用效率。另一方面，庞大的费用支出也增加了政府的财政压力。现在来看，效果也并不理想，已建立社区居家养老中心的，多数还没有配备相应的服务人员，能够覆盖的老年群体类别较少。顺应“市场在资源配置中起决定性作用”的时代要求，市场化是居家养老的必然选择。一方面，通过市场化的运作机制，将社会资源通过项目方式引入到居家养老服务中，发挥社会资源的专业性，提高养老服务质量。另一方面，发挥政府监督管理作用，对社会资源进行有效的监管，保证居家养老服务真正为老年群体谋利，实现政府宏观指导、市场微观执行的有效组合。[1]只有通过市场化的运作机制，将社会资源与政府资源进行有效组合，才会实现居家养老服务的可持续，才能为居家养老的老年群体提供有效服务。

（四）从业人才缺口较大

丹东市居家养老服务从业人员队伍结构表现有三个特征：一是年龄大，二是学历低，三是流动性强。从业人员的社会角色以退休职工、家庭妇女为主，多来自城郊农村，虽然多数经过入职前培训，但对于专业性的保健、康复、营养等医护常识，缺乏系统培训和专业学习，服务技能有限。丹东市老年群体中，慢性疾病及其他疾病患者占老年人口的55%，对于专业照护及康复型人才市场需求较大。但从行业整体而言，这类人才供给较少。由于城市经济发展水平（人口流出较大）、工资水平（体力付出与工资水平不成正比）、传统观念（侍候人）等因素影响，行业吸引力弱，人员流动性大。由于行业流动性大加之专业服务能力有限，造成养老服务人员特别是“专业”的养老服务人员市场“难求”，自然工资水平也是高于本地工资水平至少2倍。目前，大多数养老服务机构都存在招人难、留人难的问题。对于老年人的心理疏导等更高级的精神层面的照护服务以及对于特殊老年群体，特别是失能、半失能老年人的专业服务更是供给不足，难以满足老年群体的现实需求，制约了居家养老产业的发展。

三、丹东市居家养老优化路径

居家养老服务，为居民提供基本养老服务，实现其老有所养，是服务型政府建设的内在要求和职责。特别是在今后一段时期内，丹东市城市居家养老服务必将面临更多样的养老需要，这必然需要政府与社会共建共治，积极应对老龄化对城市发展带来的压力。

（一）拓宽养老资金来源渠道，确保居家养老服务工作可持续开展

居家养老服务工作是以政府为主要推动者，社会力量积极参与的一项社会福利事业，是民生工程的组成部分，其可持续开展离不开资金投入，政府在积极承担养老事业发展的同时，必须积极拓宽养老服务资金的来源渠道，构建多元的资金投入机制，以确保该项工作开展的持续有效。首先，向上积极争取国家资金扶持。基于国家目前高度重视老龄化问题，从养老机构到养老服务，都在进行试点建设，预计未来在探索应对老龄化工作上还会有更多领域、行业的试点尝试，抓住这样的契机，争取国家扶持资金，利用国家支持发展本地的相关行业和产业，上级“把关”，本地“省钱”，一举两得。其次，加大政策扶持力度。由于涉老事业的特殊性，即投入大、利益小、回报期长，很多部门在涉老政策执行过程中，因职责交叉往往不主动承担。政策是涉老事业能够落地的根本保证。政府要根据本市实际，以统筹规划、责权明确、因地制宜为标准，避免“头疼医头，脚疼医脚”的短视，确保政策真正执行落地。通过政策引导市场、社会资源向居家养老服务领域流动，比如通过场地、税收、水电等各方面的政策支持，吸引社会组织、经济组织等参与居家养老服务建设。通过减税、补贴等政策，鼓励子女与老人共同居住，让全社会都参与居家养老领域建设。[2]再次，建立居家养老服务监管机制。[3]居家养老工作中，包括对特殊困难老年群体的补贴、涉老政策执行、社区居家养老项目运营、社会居家养老服务提供等内容，其中以政府财政为主要资金支持，要保证资金投入的效用最大化，就要建立相应的监督评价机制，可适当引入第三方监管评估机构的参与。

（二）理顺居家养老工作运行机制，合理定位居家养老服务内容及模式

《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确提出，“到2020年，居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”，以“大力发展居家社区养老服务”和“加强社区养老服务设施建设”来“夯实居家社区养老服务”，可见，社区是实现居家养老的重要载体之一。《“十三五”丹东市老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，“到2020年，符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇（街道）和60%以上的农村社区建立养老服务设施和站点”，社区平台建设将作为推动发展城市居家养老服务工作的重点之一。和西方国家不同，我国社区作为行政力量的基层延伸，受政府行政化管理。而作为居家养老服务的重要载体——社区养老设施，既包括政府主导运营的公办日间照料中心、老年活动中心等，也包括社会化运营的养老服务机构，对其性质必须加以明确，以便使居家养老服务的运行机制得以理顺，更好地发挥作用。

除公办的社区养老机构外，其他社区居家养老机构都属于民办非企业单位法人，意味着其接受政府委托开展提供居家养老服务的工作，政府有权对其进行规范管理，但不意味着政府可以直接领导该类组织。[4]在对社区养老服务机构布局上，政府应该进行充分论证与规划设计，结合新老城区各社区人员结构、经济状况等实际情况，对社区养老服务机构进行总体布局，就其提供的服务内容做到“对症下药”，解决各地区实际问题。从实际情况看，目前社区养老服务以生活照顾为主，家庭融入能力不足。特别是在空巢老人、失能半失能老人数量不断上升的背景下，这类老人在心理疏导、专业护理、康复保健等方面的需求不断增多，对于解决这类需求的供给不足。考虑于此，应增加社区养老机构中的这类养老服务，同时可探索“家庭病床”“家庭医生”等医疗养老模式，大力发展智慧养老，帮助老年群体真正实现在家养老。

（三）加强人才队伍建设，创新人才培养模式

居家养老服务体系的良性发展必然离不开能够实现服务供给的具备专业技能的养老服务从业人员。由于受个人认知、文化程度、工资水平、传统观念、社会地位等因素影响，居家养老服务从业人员普遍表现专业性差、倦怠感强等特征。因此，加强人才队伍建设，建立一支高素质的养老服务从业人员队伍，提升养老服务水平就显得格外重要。首先，加大现有从业人员培训力度，提升从业人员专业素质。一方面，强化岗前培训。设立养老服务行业人员的岗前培训制度，强化资格认证制度，实现执业与资质相配套[5]。另一方面，加強岗位培训。设立现有养老服务从业人员定期培训考核制度，联合市级卫生院校及专业医疗机构开展技术培训及知识讲座，不断提升从业人员专业素质。其次，创新人才培养模式，完善养老服务从业人员体系。目前，辽宁省已有多所高职院校开设涉老专业，结合2018年底丹东市出台的涉老人才补贴政策，适度探索以“订单培养”“定向培养”方式为主的校企合作、社区与高校合作等创新的养老服务人才培养模式，完善城市居家养老服务人才体系建设。再次，扩大养老服务从业岗位，拓展就业途径[6]。一方面，借鉴大连“家庭养老院”模式，居家养老服务机构通过政府购买公益岗位的形式，招录下岗工人等困难群体，发挥社会功能。另一方面，创设“社工”岗位，吸引社会志愿力量及老年群体中身体素质较好的“年轻”老年人参与到居家养老服务中来。

（四）以国家人口老龄化国情教育为契机，开展对居家养老服务的宣传工作

居家养老服务工作的开展和推进与全社会对城市老龄化问题的深刻认知有密切关系。2019年2月，国家14个部门联合开展人口老龄化国情教育。借此契机，丹东市以人口老龄化国情教育为平台，开展居家养老服务宣传，提高全社会对居家养老服务重要性的认知水平，为居家养老服务工作奠定必要的思想基础。广泛利用报刊、网络、电（视）台等媒体，以多样化的手段和内容，引导人们对老龄化问题及城市居家养老服务现状的关注，积极向全社会介绍本地实践经验及其他城市先进的做法，让人们更多地了解居家养老服务相关信息，营造全社会关心居家养老服务建设的良好舆论氛围。通过社区平台扩大居家养老服务建设的社会参与途径，增强居家养老服务重要性的社会认同，提升社区的纽带作用，也有利于老年人消费理念的重构与升级。

参考文献：

[1]曹献雨，睢党臣.人口老龄化背景下我国养老问题研究趋势分析[J].经济与管理，2018，（6）：25-30.

[2]陆杰华，刘芹.改革开放40年来中国老龄研究的进展、创新及展望[J].中共福建省委党校学报，2018，（12）：76-85.

[3]姜向群.家庭养老在人口老龄化过程中的重要作用及其面临的挑战[J].人口学刊，1997，（2）：18-22.

[4]郑功成.中国社会福利改革与发展战略：从照顾弱者到普惠全民[J].中国人民大学学报，2011，（6）：47-60.

[5]张俊浦.西部城市社区居家养老的发展障碍及对策：以四川省D市为例[J].四川理工学院学报：社会科学版，2013，（1）34-38.

[6]章晓懿，刘帮成.社区居家养老服务质量模型研究：以上海市为例[J].中国人口科学，2011，（3）：83-92+112.

责任编辑? 杜福洲

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