| 标题 | 检察机关在预防和处理群体性事件中的角色定位与处置策略 |
| 范文 | 叶 芳 代春波 摘要群体性事件绝大部分起因于普通社会纠纷,少部分是由国家公权力的运用引起。检察机关在预防和处理群体性事件中扮演着司法救济者、民意窗口、法制宣传教育者、打击犯罪者、司法公信力提升者的角色。在处理群体性事件时,检察机关需坚持依法履职原则、宽严相济原则、公平正义原则和服务大局原则。 关键词群体性事件 检察机关 角色策略 中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-188-03 随着我国改革开放的不断深入,我国社会结构正在发生前所未有的变迁,形成了许多新的社会利益阶层,不同利益群体之间的冲突日渐激烈,导致近年来群体性事件频发,已经成为影响社会稳定的最为突出的问题。据统计,1993年我国发生社会群体性事件0.87万起,2005年上升为8.7万起,2006年超过9万起,并一直保持上升势头。①近两年来更是出现了一系列惊动国内外的大规模群体性事件,比如贵州的瓮安事件,②云南的孟连事件,③对当地的社会稳定经济发展造成了很大的负面影响。如何预防和化解群体性事件,已成为各级党委、政府以及公检法机关不得不深入思考的问题。而作为国家专门法律监督机关的检察机关如何在群体性事件的预防和处理中定位自身的角色,采取何种策略应对群体性事件需要我们进行深入的探讨。 一、群体性事件概念界定及其成因和类型分析 (一)群体性事件的概念 群体性事件是社会冲突的表现形式之一。“群体性事件”这一概念则是我国对重大社会冲突事件一种具有中国特色的政治用语,是一个政治概念。其实,从历史上看,建国以后,群体性事件就一直不曾间断,对其的具体表述也经历了五个阶段:20世纪50年代至70年代末,称群众闹事、聚众闹事;80年代初至80年代中后期称治安事件、群众性治安事件;80年代末至90年代初期称突发事件、治安突发事件、治安紧急事件、突发性治安事件;90年代中期至90年代末期称紧急治安事件;90年代末至21世纪初期称群体性治安事件。④ 那么群体性事件究竟如何定义呢?学界对此存在诸多看法。部分学者认为,所谓群体性事件是指某些利益要求相同或相近的群众或个别团体、组织,在其利益受到损害或不能得到满足时,受到策动,经过酝酿,最终采取非法的集会、游行,集体上访,集体罢课、罢市、罢工集体围攻冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部位,集体阻断交通,集体械斗甚至集体打、砸、烧、杀、抢等方式,以求解决问题,并造成甚至引发某种治安后果的非法集体活动。⑤此定义对群体性事件的特点作出了比较准确和全面的表述,但是过于强调群体性事件的非法性,忽视了某些群体性事件诉求的正当性,不利于群体性事件的分析和解决。一般认为群体性事件符合四个方面的标准:第一,必须有五个人以上。有关部门统计群体性事件首先以人数确定,信访条例明文规定,五个人以上视为“事件”;第二,必须要有一个共同的行为指向;第三,程序上缺乏法定依据;第四,影响秩序特别是财产秩序、管制秩序。⑥归纳起来,笔者认为,可以这样定义群体性事:群体性事件是指特定群体或不特定多数人为实现既定的目标,聚合临时形成的偶合群体,通过没有合法依据的规模性聚集,对社会造成负面影响的集体行动。 (二)群体性事件的成因 1.由普通社会纠纷引发的群体性事件。这一类群体性事件的起因主要是发生于公民之间或者公民与其他平等主体之间,因人身权、财产权等权益的归属、分配等发生纠纷得不到解决进而引发的群体性事件。也就是说公民在维护权益过程中发生的群体性事件。这类纠纷包括两类:一类是传统意义上的纠纷,如因土地、山林等自然资源的权属之争,或邻里琐事纠纷,交通事故赔偿等所引发。另一类是随着现代社会的发展而出现的纠纷,如环境污染纠纷、企业劳资纠纷等。这类群体性事件又分为三种情况: (1)单纯由社会纠纷导致的群体性事件,比如因邻里纠纷导致的斗殴、闹事等一般性多人聚集的事件。 (2)由社会纠纷引起,在政府部门或司法机关等国家机关介入解决后,由于纠纷一方或双方对公权力机关的解决结果不满而把矛盾的焦点从对方转向国家公权力机关,并因此引发针对国家公权力机关的群体性事件。 (3)对因非法集资、投资入股、农村村财管理等涉及人数较多、利益较为广泛的矛盾,当事人往往希望通过向政府施压,迫使政府机关出面协调解决,由此引发了群体性事件。 这类由普通社会纠纷引发的群体性事件数量较多,占了群体性事件的绝大部分。其特点是群体性事件均由社会利益纠纷引起,成因相对简单;参与人员一般与纠纷所涉及利益直接相关,且一般尝试过通过司法途径解决但未能解决的情况下引发;事件进行的方式一般相对平和,较容易控制,且具有目标的合法性与行为的非法性共存的特点。 2.由国家机关权力的运用导致的群体性事件。这类事件可分为两类: (1)社会发展和体制改革过程中,社会特定群体的利益受到损害或忽视或被强行剥夺时,引发的群体性事件。主要表现为在旧城改造、拆迁安置、土地征用、国企改制、企业并购等过程中产生的群体性事件。 (2)由于公权力运用不当而导致的群体性事件。这类群体性事件的主要是因为国家机关或者工作人员盲目决策、权力运行不透明、执法不公、办事不力、贪污腐败等导致特定群体利益受损或引起公愤,从而引致的群体性事件。 这类群体性事件的参与人员有相当一部分可能并非利益的直接相关者,仅仅出于对社会或对权力的不满而参与事件;此类事件的冲突相对剧烈,难以控制,造成的后果一般也相对比较严重;事件中往往有大量违法犯罪现象发生。⑦ (三)群体性事件的类型 根据群体性事件参与人的行为方式、造成的社会影响程度等可以分为如下三类: 1.一般性群体性事件。这类群体性事件的参与人一般是为了维护自己的权益,采用和平的手段表达自己的诉求,并对公共利益和他人的合法权益没有造成侵害。 2.违法性群体性事件。这类群体性事件参与人的行为违反了国家相关的法律法规,对社会秩序造成了破坏,或者侵害了他人的利益或公共利益,具有一定的社会危害性,比如堵塞道路等行为。但是,此类事件中的行为人仅仅属于一般违法,并不构成犯罪。 3.犯罪性群体性事件。此类群体性事件参与人的行为对社会造成了严重的危害,触犯了刑法,已经构成犯罪。比如有些群体性事件中,打、砸、抢、烧等行为。这类行为可以构成聚众扰乱社会秩序罪、聚众冲击国家机关罪、聚众扰乱公共场所秩序罪、聚众斗殴罪、寻衅滋事罪、非法集会、游行、示威罪等。这类这类群体性事件造成的后果最为严重,影响最大,也最为恶劣,同时也是群体性事件中的少数。 当然上述分类只是对群体性事件类型的简单归纳,实际上,现实社会中有许多群体性事件不能简单归入某种单一类型,事件中往往夹杂着一般性行为、违法行为或者犯罪行为,表现为合法诉求与不法手段、正当要求与无理取闹、少数人违法与多数人守法的交织。⑧ 二、检察机关群体性事件处理中的角色定位 在群体性事件的处理中,虽然党委和政府起主导作用,但是检察机关的作用也不可忽视。人民检察院是国家法律监督机关,肩负着捍卫国家法律尊严,监督国家法律统一正确实施的神圣职责。在群体性事件的预防和处置两方面都扮演着重要的角色。 (一)检察机关在预防群体性事件中的角色 1.司法救济者角色。如上文所述,我国现阶段的群体性事件多是由于民事行政领域的社会利益纠纷引起或肇始的。相当多的纠纷之所以演化或者升级为群体性事件,主要是前期纠纷解决不善。尤其是在纠纷得不到有效协商而提交司法机关解决时,司法机关不予受理或者裁决不公,或者由于司法机关缺乏公信力,难以有效平息纠纷,从而使利益纠纷激化或扩大化引起群体性事件。检察机关作为司法机关之一,不仅本身承担着职务犯罪侦查和公诉等司法职能,而且对其他司法机关具有监督和制衡作用,具有司法救济者的角色。这种角色主要通过检察院的民事行政检察、侦查监督、公诉等部门实现,民事行政检察部门可在群体性事件发端之前,对于公众反映比较强烈,矛盾容易激化为群体性事件的民事、经济、行政纠纷适时介入监督,对确有错误的裁判应当积极抗诉,并做好群众的安抚和说服工作,对相关部门处理不公的行为可以提出检察建议督促其妥善解决;对相关部门或者司法机关处理得当,但由于公众对处理主体不满或不信任导致的纠纷升级,可利用司法机关相对较高的公信力配合各级党委、相关部门做好公众的劝导、解释工作,以将矛盾化解于激化之前,避免群体性事件的发生。此外,侦查监督和公诉部门在相关行政部门、司法机关消极处理社会纠纷,有该立案不立案,违法行政的的情形出现时,可以及时的进行监督,从侧面促进社会纠纷的解决。总之,检察机关能够充分的畅通、拓宽司法救济的渠道,从而在群体性事件爆发前化解矛盾,防范于未然。 2.民意窗口的角色。无论是社会纠纷引起的群体性事件还是公权力运用失当引起的群体性事件,都具有一个共同点,那就是民意得不到有效的释放和表达,决策机关难以接收到来自大众的信息,导致信息不对称,从而激化矛盾,引起群体性事件。检察机关的的控告、申诉、民行部门承担着了解民情民意、对检察机关自身工作和法院、公安机关的法律活动进行监督的重要职责,应该充分利用这一窗口,解决人民群众告状无门的难题,及时消除可能引发群体性事件的隐患。 3.法制宣传教育者的角色。群体性事件的参与者大部分都属于弱势群体,法治观念难以在这些群体中普及,因此,当权益受损时,他们不知通过何种渠道保护或争取权利,很难想到通过正常的渠道反映问题、解决问题,而只能聚集起来,以群体的力量在各种场合提出要求,导致群体性事件的发生。同时由于法律意识的缺乏他们也最容易被煽动起来成为群体性事件的主力。另一方面也有相当一部分政府机关以及政府工作人员法律意识薄弱,在群体利益受损害或利益发生冲突时,他们漠视弱势群体的权益,对其合理要求置之不理;当群体进行游行、示威、集会时,他们一概予以阻扰、禁止;在处置群体性事件时,动不动把一般性的群体性事件视之为对抗性的矛盾,视为违法闹事、破坏社会稳定,个别地方甚至动用军警,使用武力予以压制,严重激化矛盾。因此作为国家司法机关,检察院各部门应积极联合其他司法部门,充分发挥法制宣传教育方面的优势,不仅加强对普通民众的普法宣传,更要加强对政府基层执法人员的宣传教育。弘扬社会主义法治理念和现代法律意识,促进社会整体法律理性的提升,也进一步提高政府执法活动和司法机关的公信力和权威。 (二)检察机关在处置群体性事件中的角色 1.秉公执法,打击犯罪者的角色。对于犯罪性群体性事件,检察机关应当充分的贯彻宽严相济的刑事司法政策,依托检察机关侦查监督、公诉部门的力量严厉打击在群体性事件中趁乱从事犯罪活动的少数分子。并运用检察机关专业的能力,准确识别群体性事件中普通民众与极少数犯罪分子的区别,以“区别对待,缩小打击面”。高效、高质量的办结群体性事件案件,及时消除群体性事件的社会影响,增强案件办理的社会效果。 2.查处职务犯罪,司法公信力提升者的角色。由于政府公权力运用不当导致的群体性事件,其中往往潜藏着政府工作人员的腐败渎职行为,甚至部分公职人员的贪腐渎职行为会直接引发群体性事件。此时应当充分发挥检察机关反贪、反渎部门打击贪污腐败的作用,适时介入。对那些缺少责任心、对公众呼声置若罔闻,渎职损害国家及公众利益,以及利用职权贪污受贿的公职人员,检察机关自侦部门必须坚决予以打击,提升司法公信力,消除社会公众对司法权威的误解和怀疑,使他们息诉服判,化解矛盾纠纷,维护社会稳定。 三、检察机关群体性事件处理中的原则和策略 总体上说,群体性事件的预防和处理事关众多相关职能部门,检察机关虽然能在其中发挥重要作用,但仅靠检察机关一家之力是无法妥善解决问题的。所以,对检察机关来说,应当采取适当的原则和策略,以在预防和处理群体性事件中发挥更大的作用。 (一)检察机关处理群体性事件的原则 1.依法履职原则。当前发生的群体性事件中,存在着合理要求与违法行为、多数人的一般违法行为与少数人的严重违法行为甚至犯罪行为交织在一起。因此,在处置群体性事件时必须要严格依法进行,要针对不同的群体性事件和不同的发展阶段,正确分析判断群体性事件的法律性质,严格掌握合法与非法、罪与非罪的界限,并严格按照法律、法规的有关规定开展处置工作。另一方面,检察机关在预防和处理群体性事件过程中应当坚持“有所为、有所不为”,严格法律政策界限,严格遵循法定职权和法定程序,不越权、不失职,将处置工作的各个环节纳入到法律政策轨道,确保处置工作既依法有据,又干净彻底,不留隐患。只有如此才能保持人民检察院独立行使检察权的宪政地位,维护检察机关的司法权威,提高检察机关在群体性事件处理中的公信力。 2.宽严相济原则。在处理犯罪性群体性事件时,检察机关要遵循宽严相济的刑事司法政策,坚持惩治少数,争取、团结、教育大多数的原则,正确区分普通公众与涉嫌犯罪人员。一方面,对于那些犯罪情节恶劣、造成严重后果的犯罪分子应当予以坚决打击,从严处理。对于那些出于合理诉求,只因一时冲动构成犯罪的人员,可以根据情节适当从轻处理。另一方面,应根据群体性事件犯罪行为人之间的分工和个人悔过表现等对涉嫌犯罪的人员进行处理。此外,对表达正当合理诉求参与群体性事件但行为方式违法但不够成犯罪的公众,检察机关并无处理权,应当移交公安机关给以治安处罚。 3.公平正义原则。在预防和处置群体性事件时,检察机关一是需要深入分析引起群体性事件的根源,依据对整个事件的公正审视,疏导群众,告知真相,引导群众转变思想,不偏不倚的化解矛盾,解决纠纷。二是要依法保障当事人的合法权益。不论是有合法诉求的普通公众,还是涉嫌违法犯罪的少数人员,检察机关都必须秉着公正的原则保护他们的合法权益,保障他们的人权。。三是要注重程序公正。检察机关无论是在为群体性事件提供司法救济时,还是依法打击群体性事件中的犯罪行为时,都必须高度重视处置方式和程序的合法性。这样对提高检察机关在处理群体性事件中的公信力具有重要作用,有助于为群体性事件的终极妥善解决提供必要条件。 4.服务大局原则。服务大局是社会主义法治的重要使命,也是检察机关有效履行职责的必然要求。检察机关要树立大局观,避免单纯办案的思想观念,积极发挥法律监督机关的作用,紧紧围绕党和国家的工作大局,协助党委和政府做好群体性事件的预防和处置。 (二)检察机关处理群体性事件的策略 1.加强控申、民行检察部门工作,拓宽民意表达渠道,使检察机关成为群体性事件的减压阀之一。在我国当前公安机关几乎不批准群众集会、游行、示威的现实语境下,社会公众缺乏必要的利益诉求渠道,社会矛盾冲突,以及公众的不满情绪不能得到有效的释放和缓解,是当前我国群体性事件多发的一个重要直接原因。在我国目前对大规模群体如何表达愿望还缺乏探索和实践的现实情况下,检察机关可以率先以控申、民行检察等部门为基础,切实接受和妥善处理公众对利益纠纷的申诉、对不满情绪的投诉、对公职人员渎职腐败的控告。将检察机关打造成释放公众意愿的减压阀,在树立检察院权威的同时减小群体性事件发生的概率。 2.严惩职务犯罪,树立检察机关威信。在社会矛盾和纠纷发生之时,缺乏一独立权威深受公众信任的机关出面调处,不仅是群体性事件发生的诱因,也是群体性事件难以平息的短板之一。当前,腐败现象严重损害了党和政府的公信力,很容易激起公众的怨恨,也是诱发群体性事件的原因之一。对于打击职务犯罪的主要部门,检察机关被公众寄予厚望,若能毫不手软的严惩职务犯罪分子,加大法律监督力度,促进依法行政和公正司法,必定能增强检察机关的权威和公信力。检察机关则可以充分利用公众的信任,消除群众误解和怨气,使群众的合法诉求得到合理合法的解决。 3.强化诉讼监督,确保司法公正,提升司法公信力。相当多的群体性事件是由于人民群众通过合法手段而难以获得合理解决,或者对司法机关不信任不选择司法渠道解决的结果。因此,检察机关要在自身职责范围内,不断加强对刑事立案、侦查、审判和刑罚执法的监督,努力树立司法权威,维护法律公正。在处理群体性事件过程中,既要严厉惩处犯罪行为,又要注重保障人权。对于公安机关应当立案而不立案或不应当立案而立案的问题,要敢于纠正,努力消除可能的不稳定因素;对人民法院违法的判决、裁定,要坚决抗诉,通过司法手段恢复社会正义。让人民监督普遍地树立司法公正的信心,从而自觉自愿地通过合法程序解决矛盾纠纷,进而将可能的群体性事件消灭在萌芽状态。 注释: ①戴群策,尹显英.群体性事件的宪政思考.学术研究.2009(4). ②③朱力.中国社会风险解析——群体性事件的社会冲突性质.学海.2009(1).。 ④张立纳,王金利.预防和化解群体性事件的法律探讨.http://www.legaldaily.com.cn/misc/2008-09/16/content_946080.htm. ⑤韩金贵.浅谈群体性事件的概念、特征、性质及处置方略.公安研究.1998(5). ⑥于建嵘.理智对待不同性质的群体性事件.南方日报.2009年4月16日. ⑦胡宝珍,谢天长,陈茂华,李延军.和谐社会构建与群体性事件法律对策研究.中国人民公安大学学报(社会科学版).2006(22). ⑧郑艳芳.公安机关在群体性事件中的角色定位和处置策略.科技信息.2008(22). |
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