| 标题 | 检察机关强化行政公益诉讼促进依法行政的调研报告 |
| 范文 | 邢敏 崔梦丽 摘 要 文本以检察机关提起行政公益诉讼为切入点，在对当前行政公益诉讼取得成效及存在问题进行分析研究的基础上，提出完善建议：检察机关需要进一步转变理念，在党委的领导下，多渠道收集线索，完善线索转化机制，加强外部沟通协调，建立协调、积极的工作关系，加强民行队伍建设。 关键词 检察机关 行政公益诉讼 依法行政 作者简介：邢敏、崔梦丽，青岛市市南区人民检察院。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.177 一、行政公益诉讼取得成效 （一）维护国家和社会公共利益，促进社会和谐稳定 检察机关提起行政公益诉讼，是履行宪法规定的法律监督职责，维护国家和社会公共利益，监督行政机关依法行政的重要举措。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，本身就是代表国家维护公益的主体，其长期以来从事法律监督工作的地位和权威决定了其能够从根本上扭转传统意义上行政诉讼中原告、被告力量不平衡的局面，①更好地维护社会公益，促进社会和谐稳定。 自2017年以来，青岛市检察机关共提起行政公益诉讼9件，发出行政公益诉讼诉前程序检察建议82份。检察机关通过行政公益诉讼制度，纠正了长期以来公益受损的现象，维护了社会的和谐稳定，为平安青岛建设做出了检察贡献，得到了社会公众的高度评价。 （二）有效督促政府依法行政，推动法治政府建设 法治国家最重要的特征就是通过宪法及法律明确权力与权力之间、权力与权利、权利与义务、权力与责任、实体与程序等之间关系的合理界线，通过权力的相互制衡来预防和制止国家公共权力的越权、滥权及形形色色权力异化及腐败现象②，从而确保公民的权利与公益的实现。建设法治政府的核心要义就是国家公权力的法治化。 由检察机关提起行政公益诉讼，不仅能在个案办理中纠正行政机关的违法乱作为或不作为现象、保护国家和社会公共利益，而且还能通过宣传、引领和示范效应，提高行政机关履职的合法性和积极性，增强社会对公共利益保护的热情与认知，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。当行政权力越界行使、侵害社会公共利益时，检察机关运用法律武器促進行政权力回到正确轨道上来，以个案办理推动系统治理，充分实现了行政公益诉讼督促政府依法行政、推动法治政府建设的作用。 （三）充分发挥三大优势，提升检察监督的司法公信力 1.充分发挥群众基础牢固的优势。青岛市10个基层检察机关对各自辖区的经济发展情况、人民生活状况非常熟悉，接收到的信息广泛，了解人民群众的诉求，对案件线索的发现也更加便利。比如，基层检察机关为丰富监督线索来源渠道，建立起了由50余家岛城各大律所、辖区行政机关代表组成的“行政公益诉讼监督促进会”，开展“民事行政检察法律宣传日”、“公益诉讼宣传周”等活动，在微博、微信开设“公益诉讼微课堂”，努力通过向全社会普法，不断提高全民法律素养，拓宽案件线索发现渠道，打造行政公益诉讼检察监督品牌。 2.充分发挥取证基本功扎实的优势。检察机关长期从事批捕、公诉等工作，技术力量和专业队伍相对完备，在应对复杂事实与法律认定问题时具有优势。比如，基层检察机关制定了《关于加强民事行政检察部门和相关业务部门内部协作的意见》、《公益诉讼线索移送机制》等，强化院内各部门业务协作配合、线索双向移送、疑难案件研讨等工作，形成行政公益诉讼合力。 3.充分发挥上下级协调联动的优势。检察机关之间是领导与被领导的关系，上级检察机关能够对下级院的案件开展情况予以指导，因此，更具协调优势。比如，在办理环保机关违法行使职权，致使社会不法分子利用虚假申报材料，骗取200余辆高污染黄标车提前淘汰补助资金300余万元的行政公益诉讼案件中，面对基层检察机关缺乏行政公益诉讼经验的现状，上级检察机关领导多次研究案情，部署取证方向，指导基层院履行公益诉讼诉前程序案件18件，提起行政公益诉讼后又出庭公诉，最终此案得以顺利起诉、胜诉。 二、存在的主要问题 （一）案件线索来源单一及转化机制不畅 对全国各地检察机关办理各类行政公益诉讼案件的案源进行研究后发现，除民行部门自行发现的案件外，绝大部分的线索由检察机关内部其他部门移交，其中，原自侦部门移交的线索占到很大比重。但随着国家监察体制改革，检察机关自侦部门转隶到监察委员会，给线索发现及移送带来新的挑战。同时，检察机关内部缺乏明确可操作的线索转化机制，加之，其他业务部门不具体从事行政公益诉讼的相关工作，对案件的范围、种类等无明确清晰的认识，导致一定数量的案件线索被遗漏。线索发现难、转化难、成案难成为检察机关提起行政公益诉讼时面临的共同难题。 （二）外部协调遭遇困境 1.部分政府机关对行政公益诉讼认识不足。行政公益诉讼制度尚处于起步阶段，部分政府机关未能树立正确的理念，对行政公益诉讼的认识存在偏差，不配合、不支持检察机关的工作，认为被检察机关起诉是对自己工作的全面否定，不了解行政公益诉讼制度的意义、程序及对于督促政府依法行政的重要性。 2.沟通协调机制不健全。当前，检察机关与法院、监察机关及行政机关的沟通协调机制尚不健全，信息共享存在壁垒，检察机关对行政执法行为掌握不全面、不系统，导致检察机关监督行政机关依法行政职能无法发挥应有效能。此外，与法院缺乏必要有效的协调沟通，使得检察机关在起诉环节可能出现需要补充证据的等情况，浪费司法资源。 （三）行政公益诉讼的专业力量及素能与公益诉讼需求不相适应 目前，检察机关公益诉讼工作主要由民事行政检察部门承担，而民事行政检察部门还承担着执行监督、审判人员违法行为监督等工作，案多人少的矛盾突出，息诉罢访压力与日俱增，面对公益司法保护的需求不断增大，检察机关开展公益诉讼工作无论从理念、办案力量上、能力上还不能相适应，特别是未能形成研究能力强、办案水平高的专司力量。除此之外，公益诉讼案件涉及行政法和诉讼法等多部法律法规，需要办案人员具有较强的专业功底，但检察机关对提起公益诉讼制度的基础理论和实务研究能力还有所欠缺。故“检察机关对行政领域和行政管理工作不够熟悉，相关专业要求也不完全具备，这是推进行政检察工作的主要障碍。”③ （四）诉前程序未发挥应有效能 诉前程序的设立体现了司法谦抑的理念、有利于发挥行政机关履职能动性、还能避免公益诉讼案件在诉讼环节激增，能有效节约司法资源。④其设置的主要目的是穷尽行政程序救济途径，降低纠正错误的成本，提高纠错的效率，从而有效减少社会与行政机关的诉讼对抗。⑤ 检察机关依法向相关行政机关发出检察建议，督促行政机关依法行政，部分行政机关慑于检察机关的权威性，会及时根据检察建议进行全面整改，这样就出现大量案件被诉前程序消化掉使的现象，能够起诉到法院的行政公益诉讼案件非常少。当前，提起行政公益诉讼案件数仍作为年终考核的指标之一，个别检察院一味追求政绩，存在为提高案件数而办案的情况，有些甚至把行政公益诉讼诉前程序流于形式，采取比较隐晦的形式发出，相关行政机关一旦不能在限期整改，存在立即提起行政公益诉讼的现象。 三、完善建议 （一）积极争取党委领导 检察机关要积极向党委汇报上级的部署要求，主动汇报行政公益诉讼工作的开展情况和困难，最大限度争取党委的领导支持；在办案过程中秉承与党委、政府同心同向，避免给当地党委、政府及经济发展带来负面影响的思路，让当地党委、政府對行政公益诉讼有正确的认识和客观的评价，从而转变党委和政府的理念，形成提起行政公益诉讼的共识和合力；积极宣传关于行政公益诉讼的相关政策文件、法律法规，以及全国范围内检察机关提起行政公益诉讼的典型案例、好经验、好做法和取得的成效，营造有利于行政公益诉讼开展的浓厚社会舆论氛围。 （二）多渠道收集线索，完善线索转化机制 1.加强检察机关内部各业务部门之间的沟通协调。检察机关内部要强化配合协作，建立沟通协调机制，积极发现案件线索；在检察机关内部各业务部门之间形成定期排查、随时移送线索的常态化机制，实现内部无缝对接；制定《检察机关公益诉讼案件线索发现和移送实施办法》等，形成行政公益诉讼办案合力，切实提高办理行政公益诉讼案件的质效。 2.充分利用网络新媒体和相关专项活动发现案件线索。环境污染损害社会公共利益，社会大众可能通过网络舆情、新闻曝光等方式发布相关线索，充分利用网络新媒体，对新闻消息及时研判可以及时发现涉及公共利益保护不及时、不到位的案件线索。 （三）加强外部沟通协调，建立协调、积极的工作关系 1.健全“两法衔接”联席会议制度。与法院建立健全联席会议制度，完善法院生效文书向检察机关备份、执行监督等机制，主动加强沟通协商，解决分歧、达成共识，构建相互尊重、良性互动、制约有力的紧密关系。与行政机关建立健全长效沟通机制，建立行政处罚、重大事项报送检察机关备案制度，规范检察机关调取相关案卷程序，完善违法违纪线索移交制度，实现信息互通与共享。 2.建立与监察委案件线索双向移送机制。探索与监察委员会签订《关于在行政公益诉讼中加强协作配合的若干意见》，建立案件线索双向移送机制，全面推进行政公益诉讼工作稳妥有序顺利开展，依法维护和监督行政机关依法行政，提高行政执法效能，服务和保障新旧动能转换工作顺利开展。 （四）加强民行部门队伍建设 1.提升人员专业化水平。要通过招录等方式加大吸收、引进行政公益诉讼专门人才。选择一批具有深厚法学背景，业务能力水平较高，实践经验较为丰富的检察官配备到民事行政检察部门。保持民行检察队伍的专业性、职业性及年龄等因素的梯次结构，使民行检察队伍能够保持较为合理优化的结构水平，以此逐步充实行政公益诉讼方面的人才。 2.加强业务能力建设。民行检察官要着力加强行政公益诉讼的理论和业务学习，切实提升行政公益诉讼履职能力。着力加强比武竞赛、庭审观摩、网络培训、岗位实训、案例教学等教育培训方式，不断加强行政公益诉讼业务能力建设。引进“外脑”，组织邀请相关的学者、教授对行政公益诉讼问题进行全面深入的实证研究，切实做到理论与实践相结合，不断提升行政公益诉讼的理论素养和办案水平。 3.构建符合中国特色的检察部门联动式公益诉讼模式。以内设机构改革为契机，专门成立公益诉讼部，组建专业化办案团队，负责专门办理公益诉讼案件，构建一条以民行部门为主、多部门联动的检察机关公益诉讼之路。其他业务部门发现行政公益诉讼线索后应及时移交公益诉讼部门，并积极配合该部门查阅、调取相关证据，构建整体联动的调查取证模式，完善公益诉讼信息共享制度，形成行政公益诉讼工作合力。 注释： ①孔祥稳、王玎、余积明.检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告.行政法学研究.2007（5）. ②姜涛、许岳华.检察机关一体化目的论.西南政法大学学报.2007（1）. ③肖金明.建构、完善和发展我国行政检察制度.河南社会科学.2011（6）. ④金石、赵辉.检察机关提起行政公益诉讼的程序设计.人民检察.2016（8）. ⑤解志勇.构建行政公益诉讼制度，应该重点解决好以下五个问题.检察日报.2015年7月15日，第003版. 参考文献： [1]最高人民检察院民事行政检察厅编.检察机关提起公益诉讼实践与探索.中国检察出版社.2017. [2]杨建顺.行政诉讼法的修改与行政公益诉讼.法学论坛.2012（11）. [3]王太高.论行政公益诉讼.法学研究.2002（5）. [4]侯学宾.诉前程序：公益诉讼改革的亮点.检察日报.2016 （11）. [5]李群星.信托的法律性质与根本理念.法学研究.2000（3）. [6]黄庆畅、杨子强.破除行政公益诉讼的门禁.人民日报.2014 （3）. [7]应松年.行政诉讼法学.北京：中国政法大学出版社.2000. [8]李湘刚.论检察机关启动我国行政公益诉讼程序.南京社会科学.2012（7）. [9]马明华.行政公益诉讼制度若干问题研究.行政与法.2009 （7）. [10]洪浩、邓晓静.公益诉讼中检察权的配置.法学.2013（7）. [11]于安.行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题.法学.2001（5）. [12]田凯.行政公诉制度前置程序.人民检察.2011（9）. |
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