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从公共政策合法性视角看国家治理的现代化

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摘要在国家治理现代化的征途上，公共政策的合法性、科学性、有效性显得至关重要，是治理国家的一种工具和途径。缺乏合法性的公共政策，会产生不可估量的重大损失。在我国，每项政策出台的背后，流着很多人的鲜血和有着很多鲜为人知的故事。这也就验证了一种在目前我们的国家治理中存在的一种现象——“黑头不及红头，红头不及白头，白头不及口头”。为此研究公共政策的合法性也显得更具现实意义和时代价值。本文将通过从公共政策合法性的视角着手探讨，如何更快、更好的实现国家治理现代化。

关键词治理能力治理能力合法性公共政策

作者简介：姚文涛，北京大学政府管理学院研究生，研究方向：公共政策。

中图分类号：D035 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.282

随着时代不断进步，社会不断发展，国家不断富强，人民的知识文化素质不断提高，人们对国家政策的参与度在不断增加，对国家治理能力的要求也在显著的提高。而公共政策是国家治理的工具，所以制定和执行具有合法性、科学性、有效性的公共政策就迫在眉睫。这是实现国家治理现代化的手段，也是政治统治合法性的前提条件。本文将从公共政策合法性的内涵，以及治理、治理能力、治理体系等的内涵着手来探讨，如何建立合法性的公共政策，从而实现国家治理现代化。一、政策合法性的内涵

公共政策的合法性可以多角度进行分析与界定，例如从内容和形式角度，也可以从广义和狭义的角度，也可以从规范性研究、经验性研究、综合性研究不同角度加以界定。但是，我们应该充分的认识和了解有效的增进公平分配公共利益是公共政策的本质。所以从这个角度讲，公共政策的合法性首要的一个要素就是体现公共利益。不体现公共利益的公共政策肯定是不具有合法性的。除此之外，还应具有哪些要素呢？本文认为还应包括公共政策内容合法、政策制定程序合法、政策主体合法，政策内容得到公民的认可、接受、和遵从执行，这四个方面都应是政策合法性的要素（如图1.1，五要素分别标记为M1、M2、M3、M4、M5）。下面将从不同角度来探讨公共政策的合法性。

（一）公共政策的内容和形式都要合法

公共政策的合法体现在内容和形式上面，公共政策的这两种方面的合法指的是，两者均符合诸如意识形态、法律、社会习惯乃至社会价值观，某些普遍性的规则、规范，并且是被社会大范围中被承认、乐于接受和行为上遵循的。公共政策的合法性，通常我们所说的就是对统治权力的一种承认。公共政策中，关于内容方面的合法性，我们通常指的是这个政策制定的目的，要符合满足广大公众的合法利益。而这个形式方面的合法性，就是指的是在指定这个政策的程序中要合法，也就是在指定内容合法时扮演的是提供制度和技术保障的角色。公共政策合法性的基本要求——形式合法，而本质要求则是公共政策合法性的内容合法。关于内容合法和形式合法，总的来说，内容合法，是关于这个公共政策所规定的计划、所施行的谋略，行为准则、措施等等会更平衡、协调大众人民的利益，符合长远的，大部分人的利益要求，是一种价值层面上的合法性。而我们说的形式合法，通常体现在主体资格、外在形式、制定程序三个层面的合法。也就是法律层面上的合法性，内容合法性包括很多要素。例如公共政策的前瞻性和时效性是公共政策内容合法性的两个要素。比如我国的二胎计划生育政策，放在不同的时间段，这项政策就不具备合法性了。这就说明要使政策内容具有合法性，一定要考虑到政策的前瞻性和时效性。

（二）从公共利益视角看公共政策合法性

从图1.2中看出，公共政策作为国家意志的输出，影响社会经济系统发展。在经济社会里，通过公民参与进行周期性选举来影响国家的合法性和发展定位。以普遍利益为目的的国家同实现公共利益的公共政策是一致的。马克思明确指出：“国家的目的包含着特殊利益的普遍利益本身”，而“如果不包含这一目的，这样的国家是不现实的。” 所以公民在参与过程对特殊利益、普遍利益、个人利益和集体利益以及公共利益的准确认识，便于合法性政策制定实施。

治国理政，国家公共部门的重要工具--公共政策，以法律为依托，具有权威性，以法律为基础具有理性精神。罗豪才教授认为公共政策属于“法”的范畴。众所周知，良法是善治之前提是治国之重器。公共政策部分有些是“软法”有些是“硬法”。合法性的公共政策决定是否是“良法”。所以公正的公共政策能够代表“公意”。毋庸置疑，公共政取决于民，方能用于公民，被人民接受、認可、遵从，法律法规和公民的自愿行为是实现公共政策的两种途径。实现国家治理现代化的重要前提源自大家对公共政策的表象行为，还有就是大家内心的对政策的自发的认可和自愿遵守。

（三）从不同学派看合法性定义

关于合法性定义，不同学派有不同的观点，现代政治学的经典理论的提出，是西方政治思想史上，首次对政治合法性进行了系统研究的代表人物——马克斯·韦伯。而罗尔斯的经典之作——《正义论》，他建立形成了关于理性建构主义合法性的理论。但是哈贝马斯的经验主义合法性（经验性合法性理论）以及理性建构主义合法性的理论（规范性合法性理论）都存在不足和缺陷，于是，所以他把两者结合起来一起研究，进而提出了“重建性”合法性理论。哈贝马斯重新重构和修正了合法性的概念。它包含两种意义：（1）对于命令——服从中的服从者来说，这是对上级领导者的认同问题;（2）而从统治者的角度来说，则是统治是否存在正当性的问题。正当性和认同的交叉综合就构成了统治的合法性。

1977年《公共政策研究导论》的出版，琼斯将政策合法化分为两个层次：一方面是是政治阶层获得统治正当性的过程，第二方面则是政策获得法定地位的过程，两者不可或缺，相互依赖存在。自1949 年，中国共产党就借鉴琼斯的这一认知框架已建立起一套政策合法化的制度、话语、体系。

从公民参与的角度来看公共政策合法性。这个政策的合法性应该体现在积极参与之中。这个参与应该包括公共政策的全过程，包括公共政策问题构建、议程设置、制定、合法化、执行、评估和终结等全过程。如图1.3。

我国公共治理的不可或缺的组成部分之一——公共政策，最根本的是公共政策制定的民主化的实现，调动公民积极参与，听取民意，获取支持。公共政策的直接受益者是广大人民群众，人民有权利自由选择需要什么样的服务，需要怎么样的治理方式，当出现比较重大的公共决策时候需要公众表明代表民意的意见，这对对政策输入和输出的影响是实质性的。如果说公共政策代表不了广大人民群众的公共利益以及全体人民意志，那这样的公共政策就没有公正性、民主性，因此也就不存在合法性。让公民积极地参与到制定公共政策中来，即保证了人民的主体地位，增强大家的责任心，同时又可以实现人民和政策制定者的良好的互动，进而保证了公共政策的合法性。

当然在制定公共政策过程中，哪些公共政策需要具有什么样的代表性的公民进入参与，这是一个非常重要的问题。在一项公共政策的制定过程中，是越多公民参与其中，制定出的公共政策就会越好、越科学吗？我们讲公民参与是公共政策合法性的要素，并不代表，越多公民参与公共政策制定，政策就越具有合法性。我们要提防多数人的暴政。这里也就涉及到一个公共利益界定的问题。公共利益是客观存在。公共政策肯定体现公共利益。但是公共利益有时是因为存在多数公民的眼界和知识储备问题，是多数公民意识不到一项政策能够体现公共利益的。比如说“改革开放”这样的宏观政策，在制定过程中，很多公民的参与可能是不起作用的，甚至是反对这样的政策出台。由于历史的原因，尽管我们没做调查和统计，但我们从众多文献中可以梳理出一些答案。所以我们应该科学界定参与公民的数量问题。

作为国家治理的工具——公共政策，使其具有合法性的重要性不言而喻。国家治理的本质问题就是如何公平公正的配置公共资源、分配公共利益的问题，其本身就是一个发展和分配的政策过程，因此十分有必要在国家治理现代化的视野下探讨公共政策的制定原则及价值导向问题，以及其合法性问题。下文将从治理的内涵等角度，探讨公共政策合法性问题。二、国家治理、治理能力、治理體系的内涵

国家治理、治理能力、治理体系的内涵国家治理也对政府的政策能力提出了要求，因为无论是促进社会发展还是解决社会问题，治理的方案和结果最终都要体现在公共政策上。

从现有文献看，国内学术界对于治理的研究肇始于20世纪90年代中期，初步发展于2000年初，迅速发展于2008年以后，取得了一些重要的理论成果。2013年，十八届三中全会，中国共产党的全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，国家治理能力现代化成为国家治理研究的新方向。何为治理？下文将从治理、治理能力、治理体系的内涵等方面着手探讨其与公共政策合法性关系。

（一）什么是“治理”

“治理”的英文是“governance”源于外国。外国的学者就地方政府治理方面进行了持续长期的研究，开始发源于英国，大概是在20世纪80年代，其治理思想和理念研究的主要切入点就是从政府管理到治理的转变。

詹姆斯·N·罗西瑙——治理理论的重要创始人之一，认为在一系列的活动领域里，治理是一种管理机制，这发挥的作用是什么有效的，虽然是处于一种无正式授权的情况下。《没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革》和《21世纪的治理》，詹姆斯·N·罗西瑙在这两本著作中指出，与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的管理活动，治理活动的主体未必就只有政府，政府的治理活动也不需要靠国家的强制力才能实现，治理是所有社会主体都参与的，有共同的目标作为支持的活动。

美国管理学家罗茨关于治理提出了六种不同定义：（1）最小国家的管理活动层面的治理，为用最小的成本使得效益最大化，需要削减国家的公共开支。（2）公司管理方向的治理，即是一种组织体制，包括指导、监督、控制企业运行。（3）新公共管理的方向的治理，是一种公共服务，即把私人部口的管理手段还有市场关于激励的机制引入政府的。（4）作为善治的公共服务体系则需强调效率、责任、法治。（5）社会一控制体系的治理的合作是指，政府与民间、私人部门与公共部口之间的互动和合作。（6）自组织网络方面的治理，就是一种社会协调网络，他的基础是建立在信任与互惠互利上的。从这六种定义中我们可以看出，无论是消减开支还是监督企业，无论是建立市场激励的机制还是建立公共服务体系，种种政府行为都以制定公共政策的框架下去展开。所以公共政策必须具有合法性。

为了更深刻的理解“治理”的概念和内涵，我们必须认识到“治理”与“统治”不同。治理理论认为，想要正确的认识治理，首先应该何为治理，何为统治，理解这两个概念是是前提条件。关于治理理论有个著名口号-多一些治理，少一些统治（more governance，less government）。随着社会不断进步，目前人们的政治过程正在从善政到善治、统治到治理的重心转移。“治理理论的目的就是最大限度的增加人民的利益，也就是在各种制度关系里去运用权力来控制、指引以及规范人民的多种活动。” 可见治理理论的终极目标和公共政策终极目标是一样的即实现公共利益。而且治理理论中的不同制度关系中，很大一部分也是以公共政策形式出现的。所以必须让公共政策具有合法性，否则，一个国家既不会治理好，更不可能实现善治。

（二）什么是“治理体系”

对于什么是治理体系，很多学者达成了共识。可以归纳为治理体系是各个领域的法律法规、体制、机制的安排（包含文化、经济、生态文明、政治、社会等），同时还有国家治理主体自身建设，形成整套的相互协调、相互联系的国家制度体系。

俞可平等诸多学者认为，就国家治理能力以及治理体系而言，地方政府是具体的执行者，地方治理体系包括规范行政、社会、市场行为的一系列程序和制度，作为国家治理体系组成的一个重要的部分。这个重要部分有三个最重要的次级体系——政府、社会和市场治理。

俞可平教授提出了推进国家治理能力和治理体系的六大举措：进一步解放思想、加强顶层设计、总结地方治理改革创新经验、学习借鉴国外政府，取其精华，借鉴好的经验、建立符合我们中国国情的、中国特色社会主义现代化相匹配的国家治理体制等。同时提出了衡量现代化的标准有：规范化、效率、民主化、法治、公共权力运行的制度化和协调。

何増科教授则认为有两大评估维度，关于国家治理现代化，一是国家需要强有力，需要有一种满足社会期望的强大的能力;二是建立人民群众可以问责的国家，实现公民参与的制度化。

由此我们可见，科学的治理体系本身就是一项政策。治理现代化评估的标准和评估维度的规定，最后要想实现，首先要以政策条文的形式出现。这样才具有可操作性和执行性。

（三）什么是治理能力

治理能力就是国家制定政策和执行政策的能力。治理能力可分解为政党统筹兼顾的科学治理能力与国家落实政策转型发展的有效执行能力。前者涉及政党与政府统治能力的变化，后者涵盖中央与地方政府治理能力。“提及政府治理能力，首先是要指定高效积极的公共政策，在公共行政的方面来说，这里的政府治理能力指的是在国家宪政体制内，国家政府还有国家行政机关，通过制定和执行高效合理的公共政策，最大程度的动员、组合、发掘、利用、配置资源，提供大众良好的广泛的公共服务和物品，理智的确立的非正式的社会规则，这些规则被社会普遍遵从的正式规则所引导，进而维护社会公众和秩序，调解社会行为和关系，从而进一步促进国家快速、健康持续、均衡、发展的能力。”

同时我们必须认识到我们在研究治理能力、治理体系中存在的问题。这个问题就是对公共政策合法性研究的缺失。即表现在对公共政策理论研究和实证研究相脱节，也缺乏经验和数据的支撑，使得我们的研究缺乏足够有效的说服力;或者说整体的宏观研究较多，而微观分析较少，缺乏实际可操作性，导致治理手段的迷失。

（四）治理体系和治理能力的关系

我们的总书记习近平指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”学界中应松年學者则认为，一个国家的治理能力以及治理体系一个完整的有机整体，相互依存，国家治理体系科学才会有高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能够更加完善治理体系，这一观点具有代表性。

治理体系对治理能力有决定作用，治理体系是治理能力的建设的支撑，治理体系是治理能力的有效发挥的保障，治理体系的科学性决定了治理能力的高水平;再者，治理能力反作用于治理体系，能力的大小决定着治理体系目标的实现情况，治理体系运作的本领依赖于治理能力来维系，治理能力的不断提高便于治理体系的效能发挥。我们要实现治理能力和治理体系的现代化，这样才能满足社会的快速发展，利于社会问题的解决，有利于社会发展目标的实现，根本就是在公共政策的现代化、合法化，是发展完善中国持色社会主义制度的必然要求。

建设科学有效的治理体系，最大限度的提高国家治理能力，让国家政策合法有效可行，这也是实现强国富民的主要措施。

（五）治理评价的标准是什么

我们国家最早讨论研究治理评价标准的学者——俞可平教授。《増量民主与善治——对民主与治理的一种中国式理解》一文中，他提出了中国民主治理主要指标以及评价标准，主要有15个评价标准，98个关注重点以及具体的评价指标。

国家治理能力建设，应覆盖国家治理的管控能力、危机响应、规范能力、合法化能力以及一体化能力，具有合法性的公共政策的能力是不可或缺的。下表提供了不同学者对评价指标的划分。

我们从这些评价指标中可以看出，每项指标的形成过程就是公共政策的形成过程。每项指标也是一项公共政策。

科学化、法治化、文明化和民主化是国家治理现代化的表现，其中核心是法治化。政府要减少命令、强制等在国家治理体系下运用单向的管理方式，这些单向管理方式，多表现为政策，一般采用的方式如合作、间接、协商的方式，运行为透明化，加强协同共治，在提升治理效能的同时体现政策合法性，形成治理合力。三、治理体系、治理能力、治理评价的标准与公共政策合法性的关系

通过上文，我们认识到有一系列制度构成的治理体系本身就是一项公共政策，而治理能力的重点就是制定和执行公共政策的能力，这两项能力的前提是首先要有合法性。可见具有合法性的公共政策是建立科学的m.K治理体系，设定科学的治理评价标准，形成高效的治理能力，从而实现治理现代化的前提条件。

在中华人民共和国成立后，在寻求政策合法性的机制方面，1949之后的很长一段时间，我们的执政党做了很多努力。我这总结出最主要的四种类型，一是政策协商，主要包括党内协商、党际协商、党外协商三种形式;二是广泛进行民意调查，这也是增加公民参与的手段;三是进行政策实验，当一项政策正式实施之前，都会划片地或市县区搞个试点，看看政策效应如何;四是大搞政策宣传，这是以试探方法看群众对政策的反映态度。假如一项政策反对声浪很大，这个政策几乎就不会出台了。例如在都江堰修建大坝这个政策，即便制定好的政策，也不能实施，最终会被废止。这四方面的努力就是建立科学治理体系，设定科学治理评价标准，提高治理能力的表现，也是扩大公民参与，制定合法有效的公共政策的题中之义。四、制定具有合法性公共政策促进国家治理现代化实现

第一，在政策制定过程中要扩大公民参与，尽管公民参与人数有科学的量的规定。但不得不承认，公众参与在我国，确实存在一些制度性的阻力和障碍，大家参与的情况，表面看上去非常轰烈，但是有时候听证会成为“涨价会”、现代版的“叶公好龙”——“千人测评政府”等，得到的效果一点都不理想，所以说民众和执政党之间的联系确确实实存在一些机制问题。

第二，为解决执政党与民众之间存在的问题，国家应通过坚持依法行政，加强政府顶层设计，推行权力清单，明确部门权责边界。这样做得好处就是防止政府越界和侵权。同时国家要完善协商民主，推进社会各阶层民主参与;学会借助高科技，着力打造政府高效、治理快捷的服务平台;灌输社会群体的主人翁意识，积极参与;构建多元化治理主体;积极加强区域之间的协同治理，加强创建政府间网络合作等方式，进一步理顺政府层级间、以及政府和与社会、市场的关系，进一步加强地方政府的创新、协同、高效依法的治理能力，加快构建高效运转、具有清晰边界、法治保障、合理的分工的多元化的合作治理模式，使政府建立具有具有中国特色的符合现代潮流的治理体系。

第三，各级人大要普及使用“开门立法”，各级政府应该积极让更多的民众参与到公共政策的制定过程中去。重大决策实施前，更要增加各种渠道。主动获取公民的建议反馈，增加决策的应答性。对于政府血液——公共财政，可以平和对话的方式，在政府官员、公民和人大代表之间在公共预算方面展开和平对话。

第四，建立科学的公众参与机制。公众遍及参与公共决策、立法还有包含公共卫生、环境保护、城市规划、公共事业管理、公共预算等的公共治理、含有新型居民区中的业主自治、农村、城市社区治理等的基层治理。同时建立科学的公众参与评估机制。让公众参与，起到正面效果，使得当今政策科学合法有效。

第五，借助云计算和物联网技术可以把高度虚拟化的政府IT资源、数据、应用作为服务整合管理起来，再有针对性、积极主动地通过互联网向公众提供个性化的政务服务。可有效促进政府信息资源的有效流动和共享，提高信息资源的利用率，改善政府的服务水平和效率。在此过程中扩大了公民参与，有利于制定具有合法性的公共政策，更好为人民大众服务。

第六，进行跨区域合作，协同治理，建立政府之间的合作联系网络，制定政府间合作治理公共政策。目前，伴随着区域一体化以及经济全球化的不断加强，尽管个别国家（如美国）逆势而为，阻挡不住全球化发展的脚步。我国改革开放的逐步深化，为了适应这种变化带来的发展，各方面外在的挑战和压力压迫各个政府部门作出改革，纷纷联手，加强部门之间的合作，建立合作機制去应对这些变化，相互之间的协作，大大的提升地方政府在社会事务解决方面的能力，共同应对经济下滑，或公共危机的发生。这一系列事务的解决都离不开，建设科学高效合法的公共政策。这些具有前瞻性、时效性的公共政策恰是提高政府间合作治理的关键，从而提高政府部门的治理能力，充分积极的调动政府部门的的主动性、积极性、创造性。五、总结

随着中国特色社会主义市场经济的不断发展，全面深化改革的不断深入，以及“两个百年”目标即将实现，人民对利益的诉求、表达和获取的渠道也越来越多，传统的革命意识形态的作用也日渐衰弱，在市场经济土壤中成长起来的新观念和新价值被新时代的人民大众日益接受。传统的国家与社会的对峙转化成了“执政党与人民大众”的二元对立。根据政治系统论的观点我们知道，任何政治系统都是“输入（要求和支持）——转换（公共决策）——输出（公共政策）——反馈”的反复循环的一个过程。在这个过程中，民意的表达和大众利益最终都体现在公共政策上，所以建立合法性的公共政策不仅是时代所需要的，也是维护和巩固我党的执政地位的需要，实现国家治理现代化的需要，更是我们中国实现民族的伟大复兴所需要的。

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