| 标题 | 地方政府间合作机制研究 |
| 范文 | 郝秋江 摘要：从2011年国务院正式批复《成渝经济开发区域规划》到2016年通过《成渝城市群发展规划》，可以看出中央对于成渝地区综合发展的重视与期望。成渝地区承担着助力一带一路发展、协同长江经济带布局、深化西部大开发等重大战略规划，未来成渝地区必将成为中国经济新的增长极。成渝地区社会经济发展成果，离不开两地政府的通力合作。当前成渝地方政府间虽积极开展各种类型的政府交流与对话，却并没有建立起健全的政府沟通平台与有效的政府间合作机制。 关键词：成渝地区；地方政府；多维邻近性；政府合作机制 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1005-913X（2016）06-0020-02 一、关于地方政府间合作的文献评述 对于地方政府合作的研究，不少学者通过对地区间的实证调研，介绍当前地方政府合作发展的现状以及其相关内容。比较有代表性的如，汪伟全在其研究中强调地方政府间合作是当代公共治理必然潮流，并将当前地方政府合作中存在的主要问题提炼为本位主义、缺乏有效合作协调机制、财政经费分担几个方面。汪伟全认为未来完善府际合作的途径，主要应该从政治、管理、法制三个层而进行设计与创新。陈瑞莲总结珠三角区域地方政府合作的先进经验，提出地方政府合作的路径与创新主要从合作理念、合作模式、合作机制、合作规范、合作政策五个方面进行。其他学者，如唐玲亚、韩刚、傅永超等分别以长江三角洲、东北三省、湖南省长株潭地区的区域政府合作为案例，研究表明当前地方政府间的合作不单单是在跨域的公共政策与公共问题上进行携手，早已广泛地拓展到经济、文化、社会等广泛领域。针对如何破除当前地方政府间合作的困境，建立长效的合作机制，学者们主要强调制度创新，如建立区域合作协商机制、区域政府利益分享和补偿机制，完善法规制度，强调契约精神等。 除了就当前地方政府间合作制度的现状以及未来发展机制进行探讨以外，以周黎安、蔡岚、杨龙为代表的学者们从不同的视角下，深入探析当前地方政府间合作困境的缘由。周黎安提出中国地方官员“晋升锦标赛治理模式”，认为当前中国政府官员的激励模式是导致地方官员相互之间政治晋升的零和博弈以及区域之间恶性经济竞争的原因之一。这开创了中国地方政府合作治理研究一种新研究视角。蔡岚则认为区域合作的难题主要源于四个方面：集体行动的难题，囚徒博弈式的难题，公地悲剧式的难题和不完全信息状态下协作难题。高伟生则认为任期限制与政绩要求是导致各地方政府不合作的根本原因。杨龙提出地方政府合作实质是行政管辖权的让渡形成一种区域公共管理权力，地方政府间合作过程就是对于合作收益的讨价还价。此外，还有许多学者从区域环境治理、区域经济一体化、经济地理等视角对地方政府间合作进行研究，为分析地方政府间合作提供了新的视角与研究工具。 当前关于地方政府合作的研究内容大多都是地方政府合作的概念、特征与作用等基础性的研究，大多是泛泛而谈。而对于地方政府合作机理的探讨，学者多是从合作困境的角度进行学术研究，而从正面分析地方政府合作能够取得成果的原因的研究并不多，关于如何构建一个地方政府合作机制的研究成果更是少见。关于地方政府合作中哪些因素能够促进政府间良性互动，如何构建地方政府合作的有效机制，仍需要进一步系统化的研究。 二、成渝地区政府间合作现状及评述 成渝地区地方政府间合作，有省际级别也有市级级别。2014年9月，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出促进成渝城市群一体化发展。成渝城市群，横跨四川省和重庆市，以成都、重庆两个超大城市为双核，是我国西部地区最大的城市群。成渝地区地处“一带一路”和长江经济带的交汇处，加快成渝经济区和城市群建设，既是实现国家区域发展战略的必然要求，也是推进川渝地区经济社会发展的迫切需要。多年来，成渝两地城市之间的竞争多于合作，使得区域一体化进程十分缓慢，城市间联系和互动薄弱，基本还没有形成功能结构合理、联系紧密的跨区域城市体系。2015年5月21日，重庆市政府与四川省政府又共同签署《关于加强两省市合作共筑成渝城市群工作备忘录》，为成渝合作提供了新的机遇。该文件进一步细化了成渝两地的合作内容和对日协作部门，提出了成渝经济区到2020年的发展目标。即两地要在都市消费品、石化天然气、特色资源等方而形成多维产业走廊，将成渝经济区建设为国际知名城市圈和经济高地。2016年3月30日国务院审议通过《成渝城市群发展规划》，该规划中以强化重庆、成都辐射带动作用为基础，以创新驱动、保护生态环境和夯实产业基础为支撑，建设引领西部开发开放的城市群，形成大中小城市和小城镇协同发展格局。着力打造多级区域发展增长极。多年以来，川渝两地，成渝两地就地方合作事宜，政府间进行了充分的沟通与协调，拓展正式与非正式的交流渠道，但也要看到当前成渝两地地方政府沟通与合作主要是通过一系列松散的意见、规划、协议，并没有建立具有规范性的地方政府合作机制。 三、成渝地区政府合作的因素 纵观学界对于我国政府间合作研究，更多的关注于区域内基础实施建设、公共政策配置、制度法规的构建等这些“硬”条件，而忽视的区域内政府主体之间地理文化的联接性与互动交流机制等“软”条件的建设。笔者尝试从多维邻近性这个全新的视角对政府间合作的因素进行探析，分析其合作发展过程中的“软条件”。并借鉴李琳对于多为邻近性的划分原则，从地理临近性、组织邻近性以及认知邻近性三个方面就成渝地区政府合作因素做简要探析。 （一）成渝地区地理邻近性 地理邻近性，主要指主体之间空间距离的远近性，包括绝对距离的远近和相对距离的远近，前者反映的是主体间公里里程，后者反映的是与运输或传播时间和成本相关的相对距离，与彼此间交通通信的通达性程度。成渝城市群为西部发展的核心经济地带，具有现代化的交通枢纽和交通基础设施。从重庆往四川的高速公路通道已有7条：成渝、渝遂、渝武、渝邻等；从重庆往四川的铁路通道有4条：成渝、遂渝、襄渝、达万，均为客货混行，并且未来成渝地区将进入高铁时代，若干分钟、半小时、一小时交通圈将逐步建成。一个个增长点因距离缩短而拓展，由点连线成片，随着城市间交通网络的不断完善以及高铁的开通，必将改变成渝地区交通沿线的城市空间布局。高效的通勤网络也将大大压缩时距离，增强地区间的可达性，强化成渝区域间经济腹地间联系，减少空间交易成本。这些都将大大缩减政府间交流合作的成本，加深成渝地区的一体化程度。 （二）成渝地区组织邻近性 组织邻近性，指主体之间组织特征或组织所受制度约束性的相似性。组织邻近性的强弱可以由自主权和控制权来衡量，将成员之间没有任何联系称之为低组织邻近性，而将成员固化在强关系中的科层制中称之为高组织邻近性。大多数组织合作都是介于这二者之间。虽然成渝地方政府间行政级别不同，但都从属于中央政府管辖，可以看作是具有较高组织邻近性。近年来，随着国家对于西部大开发以及长江经济带等重大战略的部署，客观上要求两地政府协同配合，而面对成渝经济社会发展的内生需求，成渝政府间也必然要走上合作发展的道路。当前成渝地方政府间通过正式与非正式的合作交流，已经初步建立了一套共同认可的合作规范，这将为成渝两地政府积极构建完备的协调合作机制打下基础。 （三）成渝地区认知邻近性 认知邻近性，是指主体间在相互沟通中表现的行为方式的相似性，包括语言、价值观、知识等。成渝两地历史源远流长，巴蜀文化昌兴久远，成渝两地具有相似的文化传承、风俗习惯、语言体系，两地民众对巴蜀文化都有深深的认同感，不管是从前行政区划变更，还是现在成渝城市群的构建，成渝两地同属一体。具有相同的语言、价值观、社会传统，也是成渝地方政府合作建立的“软”条件之一。较强的认知邻近性有利于两地政府间的沟通协作，共同的认知观念也避免了政府合作中可能由于文化传统和风俗习惯差异而导致的矛盾。 四、成渝地方政府合作机制建立 成渝地区只有通过协同发展，减少内耗，才有可能实现弯道超车，成为中国内陆地区新的经济增长极。通过对国内外区域性的政府合作案例及其相关研究总结，笔者认为构建地方政府间合作机制主要可以从利益共享、竞争协同、文化认同三个方面进行探索。 （一）建立利益共享机制 随着2016年国务院通过的《成渝城市群发展规划》，将成渝地区的发展推向一个新台阶、新起点。在未来成渝地区如何深化改革，引领西部城市群发展，成为内陆经济新的增长极。如何做好改革发展成果的分享工作，考验着两地政府的智慧。成渝资源赋存各异，各具优势，双方在利用资源发展经济中各有所需，可以互补共享。政府间协调合作将会大大拓展经济发展的空间，实现集群式发展，跨越式提升。未来成渝各级政府要构建合理的利益共享机制，实现对于发展成果的合理分配。同时做好彼此间相关政策的配套措施，科学规划，合理引导，减少政府合作过程中的交易成本与协调成本，做到利益共享，成本共担，川渝地方政府在各自的范围内进行有效的制度创新，使川渝两地共享区域经济社会发展的成果。 （二）完善竞争协同机制 当前地方政府间合作的关键点就在于地方政府的态度，而地方政府的态度主要在于地方领导班子的态度。正如周黎安教授之论，当存在“官员晋升锦标赛”时，想要实现深度的地方融合发展，将会面临极大的阻力。未来要实现成渝地区政府间合作机制的建立。首先应该改革官员晋升考核机制，破除官员升迁过程唯地方政绩论。要丰富官员晋升考核机制，将区域内公共福利的提升、区域间合作发展的绩效等作为影响官员晋升的要素之一。同时，针对成渝地区在一定程度上的产业结构趋同现象，为了避免成渝地区同构现象的恶化，促进成渝地区产业协调发展，要科学规划区域产业发展，以两地现有经济产业格局为依托，强化地区优势产业，协调好产业转移与区域分工，实现成渝两地优势互补。逐步减少政府在微观经济中的调节作用，以市场为基础，实现集群协作竞争模式，构建良好发展生态网络。 （三）搭建文化发展平台 成渝两地政府间合作机制的搭建，不单单是政府层面或经济领域的合作交流，更应该是全方位多渠道的互动合作。成渝两地历史源远流长，巴蜀文化昌兴久远，两地政府以区域整体利益为依托，将政府间合作拓展到民间，运用组织和制度资源去推动区域文化一体化，形成两地间互动交流的热烈环境，塑造成渝一体的社会局面。同时，推进成渝区域内公共服务和社会服务的一体化和无缝化，实现两地教育、文化、体育、医疗、养老等公共服务一体化；公交、地铁、通信等社会服务的无缝化，实现成渝间文化一体、制度一致的良好社会文化平台。 参考文献： [1] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）. [2] 蔡 岚.我国地方政府间合作困境研究述评[J].学术研究，2009（9）. [3] 杨 龙，彭彦强.理解中国地方政府合作——行政管辖权让渡的视角[J].政治学研究，2009（4）. [4] 杨爱平.论区域一体化下的区域间政府合作——动因、模式及展望[J].政治学研究，2007（3）. [5] 李 琳.多维邻近性与产业集群创新[M].北京：北京大学出版社，2004：19-38. [责任编辑：金永红] |
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