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PPP模式下收费公路项目最低需求风险研究

范文

赵瑞瑞　姚国鑫

摘要：为鼓励社会资本以政府和社会资本合作（PPP）模式参与收费公路项目的投资、建设、运营和维护，需要合理分配项目风险。现从收费公路回报机制和项目的收入——成本关系方面。分析收费公路的收益影响因素及对风险的可控性，根据政府的财政承受能力制定具体方案既不损害社会利益，也在资本方可承受范围内设定最低需求风险。

关键词：收费公路；PPP；风险最低需求

中图分类号：F540.34文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2017）04-0129-02

一、收费公路回报机制分析

（一）使用者付费

使用者付费机制是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。项目公司的收益水平与项目的实际需求量直接挂钩，政府将需求风险最大程度的转移给项目公司，而且不用提供财政补贴，并且可以通过与需求挂钩的回报机制激励项目公司提高项目产品或服务的质量。

（二）可行性缺口补助

可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助的形式具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。政府提供的优惠政策将有利于项目公司规避一定的需求风险。

二、收费公路项目收入成本分析

（一）收入分析

对于收费公路而言，其使用者付费的最主要来源是车辆通行费收入，测算公式为：R=V=lnTvxLxD

式中：R——年收费收入（元）；

Rv——车型v的年平均日交通量（扣除免征车辆后，辆/日）；

TRv——车型v的收费标准（元/车公里）；

L——拟建项目里程（公里）；

D——收费天数（日）。

从测算公式可以看出，对于收费公路项目而言，收费里程和年收费天数是确定的。根据《收费公路管理條例》，经营性公路的收费标准由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审核后，报本级人民政府审查批准。其定价由政府参与，一般不会超过现有区域类似项目的收费标准，因此可参照现有已批复通车项目的收费标准。

路段交通量的大小由项目辐射区的经济发展状况等因素决定，主要以采用“四阶段法”进行预测得到。项目实际运营过程中，由于区域实际条件的变化或者受预测人员的限制，实际的交通量与预测交通量会存在一定的误差，且项目公司基本无法通过提高自身管理水平等因素控制该风险。

（二）成本分析

收费公路项目的成本包括建设成本和运营维护成本。PPP模式下的收费公路项目期限通常较长，一般为25年至30年不等，因此在长期的收费公路运营过程中，应当综合考虑通货膨胀、物价上涨和收费管理人员工资变化等各种因素对运营维护成本的影响。

成本风险可以通过项目公司提高自身的管理水平、进行成本控制等项目全周期中的一系列因素进行控制，项目公司对该风险具有控制力，且通过降低成本支出可激励项目公司提高项目收益水平。

（三）收入——成本机制

收费公路的收入主要是来源于车辆通行费，运营期的收入变动趋势与项目交通量的发展趋势保持一致。在项目运营通车初期，交通量逐渐增加且增长速度较快，随着项目影响区域经济发展及路网建设，交通量增长速度逐渐降低，交通量趋于稳定。因此收费收入的增长趋势也是前期增长快，中期增长速度降低，后期趋于稳定这样一个趋势。根据公路项目的特点，运营期成本主要包括财务成本和运营管理成本，其中财务成本主要包括项目贷款产生的贷款本息；运营管理成本主要是对道路的管理及日常和大中修养护费用，这部分费用随着道路通车年限的增加而逐年增加。因此收费公路的现金流特点是，前期亏损、后期收益。

三、最低需求风险

社会资本的合理收益由收入和成本两个变量因素决定。其中，成本可令社会资本通过提高自身的管理水平来控制，而收入的变动风险主要由交通量不足产生，这部分风险是不受社会资本控制的，无法通过社会资本自身的经营管理质量的提高来提高道路的交通量。社会资本通常只有在能够确定其获得收益的情形下，才会由参与PPP项目的积极性，考虑到收费公路项目收入的社会资本不可控性，需要政府设定最低需求以保障社会资本的最低收益。

最低需求，是政府在PPP项目中，按照合同约定向社会资本保证的一个最低量值，如果低于这个量值，则需要政府予以补足，若高于这个量值，需要设置超额收益分配机制。具体到收费公路项目，如果项目实际运营过程中，无法达到设定的最低需求，则由政府补足差额部分；若高于，则由政府参与超额收益分配。

最低需求与固定回报具有明显的不同，在明确最低需求由政府承担的原则下，也不一定能保证社会资本的投资回报率，因为最低需求只是社会资本投资回报的一个变量，社会资本回报的最终表现还要取决于项目的管理水平、成本控制等全生命周期中的一系列因素。《基础设施和公共事业特许经营管理办法》第二十一条：政府不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。因此在具体的PPP项目中，要明确最低需求，不可将两者混淆。

四、最低需求设置方式

（一）根据收入设置最低需求

收费公路的收入发展趋势是，前期增长快，中期增长速度降低，后期趋于稳定。最低需求按照这一趋势设置，与预测的收入保持同样的发展态势。

（二）根据财政支出成本设置

根据政府财政支出成本测算，在保证社会资本没有负的现金流或者一定收益的基础上测算出的一个最低需求线，这就保障了社会资本无需在运营期进行再融资或者投入，减轻了运营压力。

在实际运营过程中，其实际收入会与预测收入有一定偏差，但是与交通量发展趋势一致。从图6可以看出，对于同样的实际收入，在前期按照成本设定的最低需求模式政府补助金额要较按照收入设定的最低需求模式高。因此在项目实际过程中，应根据政府财政承受能力情况进行选择。

综上所述，收费公路项目采用PPP模式，要使社会资本获得合理收益，主要由收入和成本两个方面决定，在成本方面社会资本可以通过提高自身的管理水平和成本控制等一系列因素进行控制，但是收入方面则存在一定的不可控性，为了使社会资本在一定程度上确定其可以通过使用者付费收回投资成本并获得合理收益的可能性，吸引其参与到收费公路的PPP项目中来，需要设置最低需求，而最低需求的设置需要从社会资本方和政府方双方考虑，既要政府方可承受，不损害社会利益，同时也要考虑到社会资本方的收益水平及承受范围。

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