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我国基础设施建设PFI模式风险及控制研究

范文

黄勇

[摘要]相比其他传统的融资模式，PFI具有社会资本效率化、项目管理规范化、实施过程灵活化等多种优势。但在实施过程中的道德风险、项目组建风险、项目融资风险、设计建造风险、项目运营风险、项目交接风险等也会阻碍项目的进程。政府应该立足长远目标，项目全面规划，完善相关法律制度，提高PFI专业化水平，在不削弱私人投资者积极性的前提下保证公共服务质量，扩大融资空间，实现政府和企业的双赢”。

[关键词]PFI；基础设施；风险控制

[中图分类号]F124 [文献标识码]B

一、PFl建设模式特点及国内实践

PFI（Private Finance Initiative）指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式，是对BOT项目融资的优化。

PFI融资模式具有自己独特的优势，实行全面的代理机制及只提供最终目标，在这种方式下政府部门仅限于公共项目的建设规划和PFI项目的确定，公共产品的设计、投资、建设和运营工作由私人部门组成的SPC（special Purpose Company）进行，这样可以为政府部门节省大量工作，也可以减少政府承担项目实施过程中的各种风险。在前期谈判中明确私营企业的可获最低收益，对促进民间资本进入公共服务领域具有激励作用。参与方以“多赢”为理念相互合作，政府部门最终通过购买私人部门提供的服务来实现效率和产出最大化（见图1）。

自上世纪八十年代来，我国固定投资增长最快来源非自筹和其他资金莫属，其中PFI就在其中之列，尤其是在城市交通轨道建设中的运用。PFI项目采取招投标形式，政府负责项目立项，与私人投资者组成的SPV之间签订PFI合同，具有监管和指导作用。PFI项目尤其关注城市轨道交通项目的社会效益，同时在各项政策上给予一定支持，尽量减少再施工过程中的阻力，如减免税收、土地开发补偿、拟延长使用期限等以保证一定时期内的合理收益。如安徽省庐州双凤工程建设有限公司一1期工程中山路站至方兴大道站区间污水管线穿地铁区间改造工程项目。

国际经验表明，当一个国家的城市化率超过60%，城市轨道交通将实现高速发展以解决大城市交通拥堵问题，从而拉动城市轨道交通建设投资迅速增加。伴随投资额度的加大，城市轨道交通建设有望成为继铁路大规模投资之后新的投资热点，这将为PFI项目的发展提供广阔发展空间。

二、我国基础建设项目PFI模式的风险分析

（一）SPC道德风险

从图1中可以看出SPC公司在整个PFI项目中占据中心位置，与政府、运营商、银行、建设联合体、咨询机构等都有联系，集产权、建设和经营于一身，且政府和SPC只存在委托一代理关系。由于政府缺乏专业知识，而SPC是专业管理者，因此两者必然存在信息不对称。难免发生SPC追求自身利益最大化而产生逆向选择和道德风险，政府和SPC就会有博弈过程。假设：①正常状态下SPC的收益是R；②SPC违约则收益为k*R（k>1）；③SPC违约政府遭遇损失m*R（m>pk）；④政府如果查出SPC违约则处罚n*k*R（n≥1）：⑤SPC如果没有违约则政府奖励b*R，b∈（0，∞）；⑥政府监督成为为c。则博弈矩阵如下：

用数学方法计算出政府和SPC两者的博弈导致图3，1纳什均衡，进而可以计算出政府监督的概率P=（k-b-1）/k*n，SPC违约概率q=c/（n*k*R）。虽然以上只是基础简单的理论知识，但是SPC确实存在道德风险的利益驱动。

（二）项目组建风险

1.审查风险。每一个PFI项目都是根据实际需求，秉持公共利益优先原则提交项目报告，编制项目建议书。政府部门结合实际情况对这些项目进行可行性分析，进而审批。如果这项工作有任何疏忽将导致严重的后果，审查不严格则必然引发极大的浪费，甚至出现烂尾楼工程。

2.招标风险。在PFI项目中由于充分发挥企业的自主性，保证企业的最低利益，加上项目规模一般较大，私企参与其中一方面可提高知名度，另一方面对于增强实力有很大的帮助，所以参加招投标的企业很多。以公开、公平、公正、透明为原则，选择资金实力雄厚、技术过硬、管理团队强大的企业进入公用事业领域尤为关键。

3.管理风险。政府部门在确定PFI项目可行性之后立即成立项目组，团队管理能力在整个项目监督过程中至关重要，由于缺乏专业实践能力，在项目实施过程中难免出现管理不到位，例如质量把关不严，效率低下。

4.谈判风险。代表政府部门的项目组和中标候选者进行谈判，通过财务、经济效益和社会效益的综合评价确定中标者。在谈判过程中的失误和技巧缺失将导致益向私企倾斜，甚至违背PFI项目的初衷。

（三）项目融资风险

1.方式选择风险。特定项目选择不同的融资模式，单一或混合，政府出资、企业自主融资、社会公益基金和经营费用的任意组合。资金来源的可靠性和持续性直接影响项目的完成进度，中间一旦出现资金链断裂，项目必将延期。这里选择了股本资金、从属贷款和项目贷款三种形式，债务资本占据90%左右，比例过大。

2.主体选择风险。具体选择哪家银行贷款，哪家企业融资，企业的资金实力和信用水平起决定性作用。但是毋庸置疑国有银行和国有企业在审批和竞争上面占据很大优势，而私企在管理体系和业务上面更具活力。这里主要选择了日本进出口银行，过于单一，综合各个因素选择最佳的融资主体组合对于项目顺利进行意义重大。

3.融资成本风险。PFI项目必然存在一定风险，政府将部分风险转嫁给其他机构，融资主体在借款建设项目时根据所承担的风险程度为资金定价，风险分担不合理将导致融资成本过高。

（四）设计建造风险

1.技术缺陷风险。在项目事先设计过程中，虽然政府鼓励技术更新，但由于PFI项目期限一般较长，之前施工设计不足或功能欠缺未被发现的情况难免发生，随着运营逐渐凸显，势必造成严重的损失。而且技术缺陷必须通过长时间研究和实践才能弥补，风险一般不可避免。

2.设计变更风险。有些PFI项目政府在施工过程中要求单位进行整改以达到更佳目标，或私人部门提供的服务方式有所改变，这都将影响项目进程和融资成本预算。

3.资源供应风险。项目一旦开始建设，原材料和能源、人力资源需求量大，如果这些出现供不应求的状态，根据需求模型可推测将引起项目成本增加，建设质量低下，延误工期。

4.合同变更风险。在PFI项目中SPC公司与诸多机构建立合同关系，包括政府部门、私人部门、贷款机构、承包商、运营商等。合同单方面违约的现象时有发生，合同变更影响很大，SPC必须在极短时间内寻找新的合作伙伴。

5.建造质量风险。施工单位因监督失误或设计缺陷都可引发豆腐渣工程，导致后期运营维护次数和费用增加，产品输出达不到要求。也许这种结果并不是施工单位蓄意谋求自身利益的结果，但恶果无法挽回。

（五）项目运营风险

1.管理欠缺风险。无论是私营部门还是政府部门，在PFI项目初始阶段都存在一定探寻阶段，虽然企业在某些领域有丰富管理经验和专业知识，但是在特定项目中也许还相当陌生。在运营阶段，政府是服务的购买者，企业拥有所有权，管理失误和欠缺仍然存在。

2.市场动荡风险。由于原材料、人力、设备、能源的市场价格上升或市场需求减少引起产品价格降低，这些都是市场偶然因素影响的结果。如能源危机导致煤炭价格上涨，季节性劳动力不足导致人事成本上升，其必将影响运营供给和产出。

3.运营收入风险。项目现金流是偿还银行贷款的主要来源，其收益大小直接与SPC生存挂钩。市场价格具有相当不确定性，而且政府为防止私企谋取垄断利润，对特定服务规定最高价格，这直接影响了运营收入。

（六）项目交接风险

1.项目完备风险。私企运营期限结束后将经营权和所以全移交给政府，之后不负责设备的维护等工作，项目设施是否完备直接影响政府后期经营工作。尽管运营期间进行了维护工作，但也可能存在交接时基础设施项目不完备现象。

2.功能缺失风险。长时间运营中，软件设施运营不足和硬件磨损使产出减少，功能缺失不仅影响经济利益，而且可能出现安全隐患。交接时政府因检查不到位，则不能发现隐形的功能缺失，从而不利于公共部门。

三、我国基础设施建设中PFl风险控制措施

（一）项目全面规划

1.立足长远目标。有竞争性的城市一般都在扩建过程中以长远目标为指导，规范化的管理。从整个国家层面来讲，规划更重要。建筑、交通、电缆等在建设前如果实行全面规划，就可避免因之后不合理规划强拆、改签所带来的麻烦和损失。我国是一个发展中国家，大兴基础设施建设成为经济持续发展的动力，这也是大中小城市必须正视的问题。

2.认识分析风险。可利用法国层次风险模型赋予系统风险和非系统风险一定权重比例，然后综合计算其具体风险指数。以科学的方法，结合以往参考资料和项目计划，全面分析可以预见的各种风险。结合使用多种分析方法，如分解分析法将风险分为项目内部风险和项目外部风险，再继续细分；韦恩图分析法（图2）从集合角度看待风险问题：核对表法将风险一一列入表格，说明项目失败原因或成功原因，再与项目实施情况进行核实。当然还有头脑风暴法、专家调查法实验敏感分析法等更多方法。

3.加强规范管理。政府与企业相互依存、相互影响，政府需要企业纳税才能维持各项开支，企业在办理各项业务时必须得到相关政府部门的审批才能保证工作合法。但是，政府工作繁琐、效率低下等问题也日益凸显。在保证各项事务有条不紊的前提下，减少审批程序，加快办事速度，加强政府部门职责管理规范是提高私营部门进入公共领域的有效手段。同时PFI参与的人员和机构众多，加强规范管理，协调相互关系，减少不必要纠纷在，前期合同中明文规定各种权责必不可少。必要时，可请求第三方进行公证。

4.严格质量要求。借鉴日本高等教育中使用PFI模式的经验。通过改革企业参与项目运营期通过经营收入获取投资报酬的方式，虽然在一定程度上降低了施工单位追求自身利益以偷工减料的道德风险，但是由于技术欠缺或任务变更导致的质量不达标问题仍然存在。政府在监督过程中一定要严把质量关，减少后期维护成本，为社会节省资源，提高安全系数，提高服务满意度，为今后更多使用PFI模式进行基础设施项目开辟道路。

（二）规范融资体制

1.保证条款效力。在PFI项目的组织构架中，以SPC为中心，通过各种特约条款组建委托代理关系，其中必然需要签订各种条款合约。保证条款效力是确保项目顺利进行的关键，合同一旦变更，将改变项目行程，SPC需要在最短时间内选择替代机构。条款单方面毁约的事件也有可能发生，请求第三方法律机构进行公证，对违背条款的企业严厉处罚，有利于降低违约率。在制定条款时也一定要细致明确，尽量避免模糊鉴定产生的纠纷。

2.引导资金流向。近年来城乡居民储蓄迅猛增长，全国总储蓄从十多万亿元增加至三四十万亿元，但大多处在游离状态。为了降低民营企业参与基础设施建设的融资风险，稳定资本市场，政府部门结合现有国际国内市场情况，制定引导流动资本尤其是民间资本向着既定目标健康发展。

（三）加强法律法规

1.完善法律制度。因为PFI在我国处于发展阶段，各方面都还不成熟，有关PFI模式项目融资的法律法规不够健全，解决此类问题无权威依据，所以完善此类法律法规，保证投资者的收益权、经营权、竞争权益和兼并或替代方面的权益迫在眉睫。在此方面可借鉴日本等发达国家的实践和已定法律，提前预测可能出现的问题，出台法律政策解决相应问题。当前比较突出的问题有税制确定、折旧期限、补助金计算等，因其关切私人投资者的切身利益和政府支出，亟待解决。

2.加大执法力度。法律依靠国家强制力保证实施，执法部门在履行职责时一定要严格执法，依据合约条款和法律办理事情。坚持公正、廉洁原则平等对待每一个企业和人员。一旦出现违反法律法规的事情必须给予严重处罚，保证执法权威。鉴于PFI法律不够健全，建立一套完整的支撑PFI项目的政策框架和支持服务体系，依次执法。

3.引入监督机构。随着计算机技术的更新和进步，网络成为民众监督的重要手段。任何事物都具两面性，利用网络正面的影响，充分发挥网民监督的热情和效力。及时适当合理地更新PFI项目的进展情况，包括融资来源、中标企业、资金运用、运营收益等，接受全球网民的监督。对民众的合理建议，认真审查整改。

（四）扩大融资空间

1.增加资金渠道。现阶段PFI的资金渠道主要包括政府财政支出、企业自主融资和运营收费三种，其中企业自主融资可以依靠银行贷款、投资公司借款、发起融资等。鉴于基础设施建设的公共服务性，可以启动公益基金或地区居民自发出款筹集资金。

2.开放金融市场。为保证我国资本市场安全，我国货币政策、外贸交易和外交事务都以稳重求进的步伐前进着，对于混业经营都在各项规章制度下运营。PFI模式在中国基础建设中的应用同样没有完全开放，以安全为原则，开放我国资本市场对PFI即将起到促进作用。

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