| 标题 | 当代政府治理现代化研究 |
| 范文 | 章力丹+王菁彤 [摘 要] 党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，其一经提出就成为全面深化改革总目标的关键性战略部署。政府治理作为国家治理的重要组成部分，推进政府治理现代化更是推进国家治理现代化的重点领域。同时推进政府治理现代化有利于更好地理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。然而，目前我国政府在推进治理现代化的过程中面临着一定的挑战。我国应通过建立现代化的治理体系，转变落后的治理理念，健全政府治理机制；提高政府行政人员素养，加强对政府行政人员的培训，提高政府行政人员学历要求；加强法治建设，保证立法科学性，严格公正司法等措施，以此更好地推进政府治理现代化。 [关键词] 政府治理；治理能力；治理体系；治理现代化 [中图分类号] F720 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2017）08-0133-05 一、政府治理及其现代化概述 （一）政府治理研究背景及概念界定 1.政府治理研究背景。在以往的国家治理中存在着一些政府“缺位”“越位”和“错位”现象，这主要源于政府在过去的行政过程中没能有效地处理好政府、市场和社会的关系。因此，在全面深化行政管理体制改革的背景下，党和政府要努力“推进国家治理体系和治理能力现代化”。政府作为国家行政机关，必须顺应国家和社会的发展要求，在实现前四个现代化的基础上，努力的实现第五个现代化——治理现代化。政府要通过不断加强自身的管理，优化内部结构，提高行政效率；通过转变行政职能，加强自身建设，为促进社会主义市场经济的发展创建良好的宏观环境。 该选题主要基于以下两个方面原因：第一，从时间上来看，自秦始皇统一六国以来，便出现三公九卿制、三省六部制、内阁制等管理方式，但这些管理方式的出现主要是为了维护封建专制集权统治，形成对君权的绝对服从，而十八届三中全会提出的“政府治理”是在新中国成立后我国建立的人民民主专政的社会主义国家政权的基础之上出现的，其本质上仍遵循政府全心全意为人民服务的宗旨；第二，从主体上来看，每个国家都有政府，每个政府都有各自的行政理念和行政方式，每一种行政理念和行政方式又有自己独自的特色，并反映当时国家、社会和经济的发展情况。例如：美国在农业社会时期政府只充当“守夜人”的角色，而随着第二次工业革命的完成和第三次科技革命的兴起，进步时代的改革运动蓬勃兴起，政府由充当“守夜人”的角色转变为逐步发挥“看得见的手”的作用对宏观经济进行调控，最终使美国发展成为世界第一大经济体。简单地说美国进步时代的改革就是政府治理方式不断转变、治理能力不断提升、公众参与度不断提高的过程，而我国显然与美国的发展模式不同，“治理”一词是在2013年党的十八届三中全会召开通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》上才正式进入执政视野，进而逐渐地发展成为国家治国理政的主旋律。因此，本文选题为当代政府治理现代化研究。 2.政府治理概念界定。新中国成立以来，从政府治国理政过程中政府行政权力变化的角度来看，可以将“政府治理”分为三个阶段，每个阶段都有其不同的特点，分别可以用三个标志性词语来描述三个阶段的政府治国理政，即政府统治、政府管理和政府治理。 第一阶段是从1949年的新中国成立到1978年的改革开放，被称为政府统治时期。“统治”被定义为一个人或一个政权为维持其生存与发展，运用权力以支配其领土及个人的行为，从定义上来讲“统治”便蕴含着上级有权向下级发布命令，而下级只能对上级的命令加以服从，遵从上级指令就是最高的原则，统治体现的主要是统治阶级的意志或是小部分人的意志，诸如建国初期领导人的口头命令甚至比法律对人们的约束更加有效。 第二阶段是从改革开放到2013年召开的十八届三中全会，被称作政府管理时期。对管理的概念有很多，简单的来说就是在特定的环境下，对组织所拥有的人力、财力、物力、信息等资源进行有效的计划、组织、领导和控制，以期实现组织的目标，相比“统治”一词，管理除了强调从上至下的支配权，还强调充分调动下级积极性的自下而上的服从，从权力的强度和力度上来讲，“管理”弱于“统治”，也更加符合民主化的要求。 第三阶段是从十八届三中全会至今，被称为政府治理时期。“治理”从范围上讲要包括统治和管理，统治一般多形容位于金字塔最顶端的人对其下级进行统治，可以实施统治的主体从数量上来看相对较少[1]；管理多用于描述政府的行为活动，而政府本身又分为中央政府、省政府、地方政府、区政府、县政府和基层政府等，其主体范围明显多于“统治”，权力也不像统治那样集中；治理的主体既可以是政府也可以是第三部门非营利组织和企业，甚至可以是公民社会，其更强调政府与其他主体的合作、更侧重于宏观决策、更符合现代化、更贴近民主和更亲近法治。 综上所述，通过将统治、管理和治理从概念上加以区别，文章将政府治理定义为：在中国共产党领导下，国家行政管理体制和国家政权体系遵循人民民主专政的国体规定性，政府行政行为服从人民代表大会制度的政体人民利益统一性，以善治理念为宗旨，政府发挥“看得见的手”的作用，促进市场经济健康发展，维护社会秩序和安全，供给多种制度规则和基本公共服务，与第三部门、企业和社会公民共同合作，努力实现和发展公共利益[2]。 （二）现代化概述 马格纳雷拉指出，现代化是指發展中的社会为了获得发达的工业社会所具有的一些特点（政治上的民主化、经济上的工业化、社会生活上的城市化、思想领域的自由化和民主化及文化上的人性化等），而经历的文化与社会变迁的、包容一切的全球化过程。英国罗纳德·英格尔哈特对现代化做出进一步的解释，即现代化就是物质主义的价值观（强调经济与物质安全的第一位）向后物质主义的价值观（强调自我表现与生活质量）的转型过程[3]，人们由单纯地追求经济利益转变为越来越重视生活品质和生活质量，同时英格尔哈特指出中国也必将沿着这样一种道路发展，最终实现“生产力的解放”和“人性的解放”。 20世纪50-60年代，中国政府提出“四个现代化”的发展战略规划，即（工业、农业、国防和科学技术的现代化）。经历改革开放30多年以来经济的快速发展，我们基本实现了“四个现代化”的战略规划，与此同时“推进国家治理体系和治理能力现代化”成为第五个现代化的战略目标，立足于前四个现代化的基础上，第五个现代化强调的是一种扬弃，在解决四个现代化遗留问题的同时，更加注重民主政治建设和实现政府的有效治理。 （三）政府治理现代化概述 1.政府治理现代化的含义。政府治理现代化是指政府秉承现代化治理理念，建立现代化的治理体系，改革内部结构，转变行政职能，促进经济持续稳定增长和社会公正、自由和平等发展的过程。 2.政府治理现代化的内涵。要实现政府治理现代化，其中最主要的就是要处理好政府、市场、社会的关系。如何处理好政府、市场、社会的关系呢？首先，政府要不断完善内部结构，转变行政职能，提高政府行政效率；其次，要继续充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，能由市场配置的资源，政府绝不插手只发挥宏观监督的职能，并为社会主义市场经济的健康发展创造良好的国内和国际环境；再次，在政府与市场都失效的时候，政府要在法律允许的范围内，及时引导和充分发挥出第三部门（非营利组织）的作用，为社会公众提供良好的服务，维护社会的稳定与公平；最后，政府要拓宽民意监督渠道，积极接受社会群众的监督，做到政府信息的公开化和透明化，使政府决策能充分集中民智、贴合民意和反应民情。因此，政府治理现代化的过程实际上就是实现政府由全能政府向有限政府转变、人治政府向法治政府转变、封闭政府向透明政府转变、管制政府向服务政府转变的过程。 二、我国政府治理现代化面临的机遇与挑战 （一）发展机遇 1.法治不断健全。党的十八大和十八届三中全会提出，要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型；要全面推进依法治国，加快建设法治中国，到2020年全面建成小康社会时，实现依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成、司法公信力不断提高、人权得到切实尊重和保障、国家各项工作法治化的目标。这反映出随着我国行政管理体制改革的深入，法治建设必然会朝着越来越健全和完善的方向发展。而实现政府治理现代化包括政府治理体系现代化和政府治理能力现代化，政府治理体系包括政治、经济、社会、文化、生态、环境和党的建设等各个方面的体制机制、法律法规的总称，政府治理能力包括政府运用各项制度管理社会事务的能力。因此，政府可以利用健全的法治，充分发挥宪法治国安邦总章程、法治的规范功能、法治的强制功能、民主科学立法的功能和执政党依宪依法执政的功能推进政府治理现代化，发挥法治的价值评判功能引领政府治理现代化。这也体现出要实现政府治理现代化离不开法律制度的支持，而我国法治的不断完善必然会为推进政府治理现代化做出重大的贡献。 2.市场经济的快速发展为其创造了良好的国内环境。改革开放30多年以来，我国经济从总量上有显著的提升，国内生产总值从1978年的3650.2亿元增加到2014年的636138.7亿元。随着1992年社会主义市场体制的建立，我国国内生产总值增速、人均国内生产总值增速和第三产业产值增速都得到了质的飞跃，本文选1990-2014年统计年鉴数据进行说明，见表1。 从表1我们看出，1990年～2014年我国国内生产总值、人均国内生产总值，第三产业产值及其占比均呈现逐年递增的态势。从第三产业产值及其占比的变化情况不难看出，第三产业产值对GDP的贡献度越来越大，几乎可以与第一、第二产业产值总和呈现出平分秋色的局面，也体现出我国市场经济在25年间取得了显著的成果。 在全面倡导供给侧结构性改革的背景下，我们更加注重实现经济“质的飞跃”而不仅仅是经济“量的增长”。推进政府治理现代化作为我国政治改革的一个重要组成部分，其离不开经济的支持和保障。只有经济真正的强大了，政府才能更好地做到“高薪养廉”，而“高薪养廉”的有效落实可以更好地满足行政人员的基本需求，从而减少政府机构腐败现象的出现，进而加快政府行政职能的转变，更好地为人民服务，加快廉洁型和服务型政府的建成。因此，我国市场经济的飞速发展为推进政府治理现代化提供了良好的经济基础，为其创造了良好的国内环境。 3.“互联网+”背景下大数据的发展为政府治理现代化创造良好的条件。实现政府治理现代化的过程是一个持续、动态的过程，其受到政治稳定性、经济发达程度、技术进步和文化环境等多种因素的影响。随着“互联网+”在各行业各领域的广泛应用，带动大数据的不断发展进步。作为一项重要的技术手段，大数据带来了前所未有的信息化程度，为政府治理现代化提供了重要的技术支撑。技术的变革将会对生产关系产生重要的影响。从大数据产生的实际影响来看，其对政府治理理念、政府治理范式和政府职能产生了重要的影響。对政府治理理念的影响表现为：第一，大数据的开放性带来的是一种开放性的和包容性的态度；第二，大数据的精确性为我们提供一种科学性和严谨性的思考；第三，大数据的广泛应用引发一种关联性的深度分析。对政府治理范式的影响体现为，大数据时代的政府治理范式将在新公共管理、新公共服务、整体治理、数字化治理、网络化治理等多种治理模式的基础上，以“智能化”重新塑造政府治理模式[4]，为未来的政府治理模式提供了一种新的思路。对政府职能的影响，即政府将更加注重发挥公共服务和市场监管的职能，不再过多的干预市场经济，同时更加注重实现公民有效的社会参与。从大数据产生的影响来看，其对政府治理现代化的加快推进创造了有利的条件。 （二）面临的挑战 1.政府治理理念落后。理念是行动的先导，是引导社会主体自觉遵守和行动的一种准则。在推进政府治理现代化的进程中，我们不仅需要法律和制度等“硬治理”的保障，同时也需要文化、价值观和伦理等“软治理”的约束[5]。目前一些政府还存在着“唯经济发展论”的治理理念，他们的潜意识里将地区生产总值作为衡量政府绩效的最重要指标，而且他们认为地区生产总值高了，政府行政能力和行政水平自然就高了；同时一些少数民族地区或是偏远地区的基层政府仍存在着根深蒂固的“官本位”思想，在实际的工作中遇到问题仍习惯于采取行政性手段，不能与人民形成良好的沟通，缺乏为人民服务的精神。然而，在我国全面倡导供给侧结构性改革的背景下，强调的是实现经济由高速增长向中高速增长转变，要保持经济增速在6.5%左右，而建立高效、廉洁、服务和人民满意型政府早已成为政府工作的目标和理念。显然，推动政府治理现代化的过程中，少数政府的“官本位”思想和“为经济发展论”的理念已然不能与目前社会发展和实际情况相适应了，必须努力提高这种落后的治理理念。 2.政府治理机制不健全。本文将政府治理机制定义为政府相关职能部门职能和职权的配置以及这些部门在行使职能和职权治理社会过程中遵循的程序所构成的一系列制度和机构的总称[6]。目前，我国政府治理机制不健全主要有三个方面的表现：第一，政府机构中部门内部责、权、利分配不明确，部门内部工作人员工作难以具体和明确，尤其在出现问题时，容易相互推诿，不愿意承担责任，造成部门内部效率难以提高和公务员工作积极性难以调动的现象。第二，政府机构中部门与部门之间职权交叉和重叠，这必将造成部分优秀人才资源的浪费和闲置，同样部门之间职权的交叉和重叠也会出现遇事互相推诿的情况。第三，政府在市场配置资源的过程中干预过多，从市场在资源配置中起基础性作用到起决定性作用，毫无疑问地反映出市场在我国经济发展过程中的地位越来越重要，然而，由于我国市场经济是在全能型政府不断放权的情况下构建起来的，政府仍习惯用全能型的治理理念去调动和配置公共资源，干预市场经济的发展，尤其是对于许多应由市场经济占主导地位的领域，可能由于政府贸然进入和过度干预，产生事与愿违的结果。因此，在推进政府治理现代化的进程中，必须解决政府治理机制不健全的问题。 3.基层行政人员素质较低。基层政府作为全国政府的重要组成部分，在推进政府治理现代化的进程中，基层政府所发挥的作用不容忽视，基层行政人员的素质情况直接关系着基层政府的发展速度和发展水平。目前，虽然公务员考试报名人数呈现持续走高的态势，从2003年的8.7万人增加到2014年的112.1万人，但我国基层政府行政人员中大学生人数比例仍然相对较低，很多大学生毕业后喜欢去北上广深等发达城市求职，即使在北上广深等城市面临着巨大的生活压力，如买房难、交通难、户口难、就业难等，他们仍然认为大城市就业可以更好的提升自己，可以有更多改变命运的机会。硕士研究生毕业后就更不愿意去基层就业，不管学历或是知识是否给他们带来很大的提升，总之他们的眼光提高了，对就业的要求也很高。好高骛远也好不脚踏实地也罢，总体来说绝大多数本科以上学历的毕业生对于去基层就业的倾向更低。而且，高校选调生名额相对较少，对于选调生的各项要求很高，如学习成绩和综合能力是否优秀、在社团活动中是否起到关键性作用等，这使得一些有意向的学生还不具有参加选调生考试的资格。同时，由于经费的限制和意识的淡薄，基层政府对行政人员的培训开展的相对较少，培训方式也相对较单一。基于以上两个方面的原因，我们可以看出基层行政人员的素质相对较低，亟待提高，迫切地需要国家和政府为其注入更多优质的新鲜“血液”。 4.缺乏有效的制度保障。制度作为强有力的“硬约束”措施，对于加快实现政府治理现代化必然发挥其独特的作用。政府责任的落实需要内部和外部机制的共同约束，内部约束即政府通过自我约束和自我管理完成政府的预期目标实现政府的有效治理；外部约束即政府的一系列行政管理活動需要在制度和法律允许的范围内行使。合理和健全的制度环境可以明确地理清政府、市场、社会之间的责、权、利关系，明确各个主体间的角色定位。然而，目前在我国这种制度还不健全，政府作为公共权力的象征，是社会公民的合法代表。为此，政府也顺理成章的成为制度的制定者，制度所需的合法性、强制力和周延性都必须借由政府方能得到明确的保证。这明显会使得政府在处理政府、市场和社会三者关系时，涉及到权力和相关利益时，会使制度的天平更多的向自己的一端倾斜。然而，前文在概念界定时已经提出，政府治理现代化就是实现政府由人治政府向法治政府转变、实现政府由全能型政府向有限型政府转变等一系列的转变过程。因此，针对当前制度保障不健全的问题，必须加快建立良好的制度化平台，政府由占“垄断”地位向“主导”地位转变，发挥有限型政府的作用。 三、推进我国政府治理现代化的建议 （一）建立现代化的治理体系 1.转变落后的治理理念。理念是行动的先导[7]。进步的理念指导人们向更好的方向发展，反之，落后的理念将会阻碍人们的进步。再完美无瑕的法律法规政策等如果没有人们的认可，仅仅依靠强制性去执行也难以产生预期的效果。因此，推进政府治理现代化，政府就必须要摒弃以往落后的治理理念，转而树立现代化的治理理念。首先，政府要进一步加强服务型理念，改变政府作为唯一行政主体的态度，更加注重政府、第三部门非营利组织和社会主体之间的合作与配合，共同努力体察民情、反映民意，从而更好的为人民服务。其次，政府应更加注重法治建设，同时帮助人民树立法治意识。健全的法治是推进政府治理现代化的重要保障。只有社会中的每个公民都有法治意识，才能加快整个社会的法治建设，反之，每个人的法治意识都很淡薄的情况下，法治也必将成为无本之木、无源之水。最后，政府要树立多元化的治理理念，切实转变行政职能，将工作重心更多的转向市场监管、提供公共服务、社会治理和环境保护等方面去，实现政府治理、市场机制有效运行、社会健康发展的有机结合。 2.健全政府治理机制。随着经济的发展、社会的进步，原有政府治理机制的弊端逐渐暴露出来，迫切地需要政府建立与社会发展和时代进步相适应的政府治理机制。首先，政府应将各部门、部门内部的具体工作加以明确，并把工作和责任有效地落实到行政人员身上，避免其职权和职责的交叉与重叠，同时注重部门内部每个行政人员间、各个部门间的合作与交流，以便于在遇到问题和困难时，可以及时作出正确的决策，最终达到整体大于部分之和的效果。其次，政府要将其职责、行政权力、性质方式等予以制度化和法制化加以规范。只有将政府的职责、行政权力、行政方式等以法律和制度的方式加以约束，才能避免政府“缺位”、“越位”、“错位”现象的发生，才能使政府工作更加具有规范性和程序性，更好的引导社会公众监督政府工作，进而提高政府的行政效率。最后，政府要努力朝着有限型政府的方向发展，给予市场充分的权力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时协调各方主体，发挥全局意识，共同健全我国政府治理机制。 （二）提高政府行政人员素养 1.加强对政府行政人员的培训。针对我国基层政府工作人员素质较低的问题，政府应该加大对基层行政人员的培训力度。首先，要明确培训目标，把培训目标和政府实际发展情况和发展理念相结合，使基层行政人员按照既定的目标朝着“现代化”的方向发展。其次，保障培训质量，针对不同行政人员存在的不同问题，分别设计理论型和专业型的培训内容，对于专业能力较弱的人员加强专业方面的培训，对于全体行政人员进行普及理论知识，同时对于培训的内容进行及时和定期的绩效考核，加强行政人员对培训的重视程度，以保障培训质量。最后，针对不同的岗位，设立不同的培训内容，使培训内容能更好地与每个岗位每个行政人员的需求相匹配。通过经常性地开展有效的培训活动，有助于丰富政府部门行政人员的专业知识，转变行政人员的思维方式，树立现代化的治理理念，从而更好的提升基层行政人员的素养。 2.提高政府行政人员学历要求。学历程度的高低直接决定了一个人科学文化素养的高低，一个人受教育程度越高，受到学校文化氛围的熏陶越多，受到的熏陶越久，这个人拥有较高思想道德修养的可能也就越高。因此，要提高政府部门行政人员的素养，必须从源头上提高行政人员入职的学历标准，具体来说就是要做到：第一，对于报考国家行政工作人员的所有合法公民进行严格的学历限制，并对其学历学位证明进行严格的审查和核实，对于不合格的人员，无论其他资格多么优秀一律不得参加考试。第二，根据不同部门对专业知识的不同要求，对报考各部门行政工作人员的专业进行明确的分类和严格的限制，做到专业与职位相匹配，进而提高每个岗位的用人标准。第三，从宏观层面来说，就是大力推动我国教育事业的发展，鼓励和帮助更多的孩子可以获得受教育的权利，只有全国教育事业从总体上达到一个较高的水平，每一个公民的教育水平才能更上一个台阶。只有政府机构每个行政人员的学历标准都提高了，政府行政人员的素养才能从总体上得到提高。 （三）加强法治建设 十八届四中全会明确提出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。法治作为治国理政的基本方式，对于推进依法治国具有决定性的意义。对于推进我国政府治理现代化过程中存在的缺乏制度保障的问题，党和政府要把“法制化”建设向“法治化”建设转变，具体来说包括两个方面：一是科学立法，二是公正司法，最终实现良法善治。 1.保证立法科学性。保证立法科学性是推进我国法治建设的前期性和基础性工程。立法主要是针对法律法规的建设，包括法律法规本身是否完善和法律体系是否合理等。因此，立法科学是建设法治国家、法治政府和法治社会的前提条件[8]。推进政府治理现代化的过程中必须要更加注重立法的科学性，避免政府在行政过程中由于立法的不严密和不科学而出现的冤案和错案，为后续的法制建设工作夯实基础。 2.严格公正司法。如果说立法是法治建设的前期基础性工程，那么司法就是法治建设的后期防线，或是说司法就是维护社会公平和正义的最后一道防线。司法主要是运用法律解决纠纷的活动，公正的司法有助于维护社会的公平正义，反之，将造成社会中不公平现象的出现。因此，为推动政府治理现代化和实现依法治国的目标，党和政府需要加快法治建设，做好最后一道重要的保障性工作——严格公正司法。 [参考文献] [1]魏治勋.“善治”视野中的国家治理能力及其现代化[J].领导之友，2014，2（29）：32-45. [2]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及相互关系[J].国家行政学院学报，2014（3）：11-17. [3]唐天伟，曹清华，郑争文.地方政府治理现代化的内涵、特征及其测度指标体系[J].中国行政管理，2014（10）：46-50. [4]刘叶婷，唐斯斯.大數据对政府治理的影响及挑战[J].电子政务，2014，6（318）：20-29. [5]景枫.国家治理现代化的伦理内涵[J].领导之友，2014，3（215）：5-8. [6]曹平，杨鹏.我国民族区域自治地方政府治理能力现代化与法制化建设问题研究[J].贺州学院学报，2014，30（4）：54-59. [7]王莹.推进国家治理现代化面临的主要问题与对策——以政府地位和作用为视角[D].东华大学，2015. [8]喻中.作为国家治理体系的法治体系[J].法学论坛.2014，3（2）：5-12. [责任编辑：潘洪志] |
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