新时代国家综合档案馆档案开放鉴定的“危”与“机”

    陈俐

    摘要：本文从各级国家综合档案馆档案开放鉴定工作的具体实际出发，基于新时代档案开放鉴定工作的主要矛盾，深度解析了开放鉴定之“危”，系统分析了档案馆档案开放鉴定化“危”为“机”的途径、方法与效果。

    关键词：国家综合档案馆档案开放鉴定危机

    国家档案局局长李明华在2019年3月29日召开的“全国档案局长馆长会议”上明确指出：“一些档案馆思路不够解放，突出表现在开放鉴定工作推进乏力。”毫无疑问，这是切中当前国家综合档案馆档案开放鉴定工作要害之语。一些档案馆存在对档案开放鉴定工作的重要性认识不足，对新时代档案开放鉴定工作的主要矛盾认识不清，在档案开放鉴定问题上缺乏危机意识等问题。本文试图就此进行深层次探析。一、新时代档案馆档案开放鉴定之“危”

    新时代国家综合档案馆的档案开放鉴定工作是“逐卷逐件逐页审查档案内容能否开放”，加速推进馆藏档案向社会开放。新时代档案开放鉴定工作的主要矛盾是：社会各界利用档案需求快速增长与档案馆提供开放档案不及时、不充分之间的矛盾。由此，我们可以分析出档案开放鉴定究竟有哪些危险之处。

    （一）形成满30年的档案没有按期开放，有违法之“危”

    《中华人民共和国档案法》规定：国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。“法定责任必须为”，否则就有违法之嫌。目前，全国各级国家综合档案馆履行此责任的情况是怎样的呢？我们通过调查研究深切地感到，全国3333个国家综合档案馆，仅有为数很少的档案馆做到了形成满30年的档案向社会开放。需要说明的是，本文所称开放档案，是指档案馆经过开放鉴定程序，最终确认可以向社会开放的部分档案。因为档案中含有大量涉及党和国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私的信息，必须经过开放鉴定，将其鉴别出来，继续控制使用，并不是所有到期档案都应当开放。否则，这将可能危害党和国家、机构、公民个人的利益，给党和国家、机构带来不安全、不安定因素，给公民个人带来精神上或物质上的侵害。这也正是档案开放鉴定业务存在的必要性。但是，大部分国家综合档案馆没有能够做到形成满30年的部分檔案按期开放，在“依法治国”“依法治档”的时代，这些档案馆显然在此方面容易授人以柄，存在着违法之危。

    （二）按“件”开放鉴定工作量巨大，有忽视基础业务之“危”

    自2012年以来，国家档案局针对全国各地综合档案馆开放档案中经常出现的问题，三令五申要求各馆的档案开放鉴定必须“逐卷逐件逐页审查档案内容”，这意味着档案开放鉴定的精细化要求提高了，“案卷直接鉴定法”必须被“按件直接鉴定法”所取代。精细化要求的提高，必然需要增加鉴别档案内容的时间。因此，档案馆在开放鉴定力量不变、年度档案开放任务指标不变的情况下，采取按“件”开放鉴定的工作模式，必定使开放鉴定的工作量数倍、十几倍地增长。而开展按“件”开放鉴定，还必须满足一个基本条件，即档案馆有一套完备的档案文件级目录。可是，目前只有部分馆藏量较少的国家综合档案馆档案文件级目录已经完备，馆藏量较大的档案馆虽然正在紧锣密鼓地开展档案文件级目录编制工作，但仍需要较长时日。关键在于，个别档案馆领导人并没有充分意识到这个问题的严重性，他们对文件级目录编制工作没有给予应有的重视，吝啬人、财、物的投入，有忽视基础业务之“危”。没有完备的档案文件级目录，到期档案按“件”开放鉴定便无从谈起。

    （三）开放档案中含有标密文件，有泄密之“危”

    国家综合档案馆馆藏档案大都来自各级党和政府机关、社会组织、国有企业和事业单位，我们将这些单位统称为体制内单位。体制内单位形成的档案中包含标有密级的文件，如“绝密”“机密”“秘密”等，虽然占比不大，但其涉及党和国家秘密、工作秘密、商业秘密等，重要性可想而知，是丝毫不能轻易开放的。即使标密文件的保密期限已经过了，也需办理解密手续，再通过开放鉴定程序，确认可以开放的，在档案标密处加盖“已解密”章，然后才能正式向社会开放。按照我国相关保密法规“谁定密、谁解密”的要求，档案形成单位应当承担标密文件的解密任务。可是，不少档案形成单位不愿意或不敢于负起这个责任，许多保密行政管理部门也没有强令要求档案形成单位必须负起这个责任，从而导致馆藏标密文件的解密工作难以推进。在这种情况下，如果档案馆在档案开放鉴定过程中，仍然采取粗放式的鉴定模式，忽略标密文件的存在，必然有泄密之“危”。

    （四）开放档案中包含个人隐私信息，有侵犯个人隐私之“危”

    个人隐私信息，是指与公共利益没有任何关联的，公民个人生活中不愿为他人（或一定范围以外的人）公开或知晓的私人信息。在个人信息中，除姓名、年龄、性别、籍贯、民族、学历、政治面貌、工作单位及职务、简历、先进事迹等不独立构成个人隐私外，其他的诸如个人爱好、身体特征（个人照片）、婚姻状况、家庭成员、家庭住址、身份证号、车牌号、医疗记录、基因信息、违法犯罪前科记录、联络方式、个人征信、财务情况、各类账号密码、负面评价、负面事迹等信息，均属于个人隐私信息的内容。个人隐私信息的主体为公民个人，其内容具有真实性和隐秘性。无论是行政机关、团体、企业事业单位，还是公民本人，必须对公民或他人的个人隐私信息给予足够的维护和尊重。档案中个人隐私信息存在的主要形式有表彰性的、政审性的、处分性的、统计性的、诉讼性的、事件（含事故、案件等）调查总结性的、行政审批（含许可、备案等）性的以及医疗卫生及红十字机构采集的档案信息等，这些信息一旦开放，所带来的危害不容小觑，一是可能引发社会矛盾，影响社会安定团结，破坏改革开放的大好形势；二是可能给不法分子提供利用公民个人隐私信息的机会，侵害相关人员的权益；三是可能给权益人及其后人带来名誉上的、政治上的、经济上的损害；四是可能给行政机构带来行政干扰和麻烦，影响行政机构的公信力等。因此，一旦划分个人隐私信息不当而使相关档案开放，档案馆就有了侵犯个人隐私之“危”。

    二、新时代档案馆档案开放鉴定之“机”

    列举档案开放鉴定之危，是想引起各馆对档案开放鉴定工作的高度重视，各馆不能望而生畏、望而却步。大力开展档案开放鉴定，档案馆将迎来更多、更好的发展机遇，应当牢牢把握住这个大好机遇。

    （一）新时代社会档案意识的觉醒，带来了打破档案开放鉴定瓶颈之“机”

    随着我国档案机构改革深入推进，各级国家综合档案馆被定位为“文化事业单位”。这是一个重大的方向性变化，意味着国家综合档案馆不仅承担集中保管国家档案资源的重要职责，更重要的是发挥档案的文化价值，服务社会各界，服务广大人民群众。从2014年到2019年，李克强总理连续六年在每年“两会”上所作的《政府工作报告》中明确要求繁荣发展档案事业。我们同样深切地感受到，随着我国经济社会发展，人民的生活水平稳步提高，精神层面的文化需求也在不断增长。北京市档案学会连续举办十年、每月一次的“档案文化大讲堂”，之所以场场受到百姓的追捧，是因为每场专家讲述的都是档案中的历史故事。“档案”逐渐走入人民群众的心中，标志着新时代社会档案意识在逐步觉醒。社会科学界也发现了这一重大变化，他们要求档案馆加快档案开放步伐的呼声越来越高。因此，新时代社会档案意识的觉醒，带来了档案文化事业繁荣发展的历史性机遇，而档案館档案开放鉴定业务，不能成为“瓶颈”，应当抓住机遇，有所作为。档案馆高度重视并加快开展档案开放鉴定工作，使馆藏到期档案“应开尽开”“应控尽控”，是满足新时代社会大众文化需求、适应档案文化事业繁荣发展的必然选择。

    （二）档案馆开放鉴定工作量巨大，带来了重构档案开放鉴定工作机制之“机”

    如前所述，馆藏档案按“件”开放鉴定的工作量，远远大于“案卷直接鉴定法”。如何破解这道难题，加快开放鉴定步伐？一些档案馆已经或正在探索一条最佳的途径，试图重构一套新的档案开放鉴定工作机制。例如：有的动员全馆力量，每年分配给各业务处（科）室开放鉴定初审、复审任务；有的每年年初从各业务处（科）室抽调业务骨干，临时组建团队，专门完成年度开放鉴定初审、复审任务，任务结束，回归原位；有的购买社会服务，专门负责年度开放鉴定初审，馆各业务处（科）室领导负责复审，经馆务会审定后开放；有的增配本馆档案开放鉴定专业团队人员，如北京市档案馆、辽宁省档案馆还专门设置开放鉴定处，集中力量开展开放鉴定工作等。北京市档案馆从2014年实行按“件”开放鉴定新模式以来，修订了档案开放鉴定工作相关规定，制定了档案控制使用范围细则，重构并完善了一套新的开放鉴定工作机制，即档案形成单位负责初审，本馆档案开放鉴定委员会委员负责复审，档案开放鉴定委员会会议最终审定。这套工作机制运行六年来，符合依法开放、安全开放、及时开放、精准开放的原则，也与李明华局长提出的“探索建立与档案形成单位共同开展鉴定的新模式，优化开放鉴定工作机制”要求完全吻合。因此，档案馆档案开放鉴定巨大的工作量，给我们探索建立更加科学、合理、高效的开放鉴定工作机制带来了机遇。

    （三）深入推进档案开放鉴定工作，带来了促进档案形成单位启动标密文件降解密工作之“机”

    档案的前身是文件。由于各体制内单位的文件降密、解密工作一直处于搁置状态，转化为档案并移交国家综合档案馆之后，就成了“馆之殇”。近十多年各级国家综合档案馆时常发生开放档案中含有未经解密的标密文件，给党和国家的安全带来隐患；大多数档案馆一直以来回避这个棘手问题，遇有档案中的标密文件直接控制使用，这不是彻底解决问题之道。档案馆依法开放到期档案，档案开放鉴定自然是档案馆的主责业务，但档案标密文件降解密工作必须依法回归到档案形成单位来完成。一方面，保密行政管理部门要与同级档案行政管理部门紧密配合，形成合力，共同对档案形成单位的档案文件降解密工作提出具体要求；另一方面，档案形成单位要勇于担当，事不避难、义不逃责，依法依规组织开启档案中标密文件的降解密工作。北京市档案馆从2015年开始，在没有得到同级保密行政管理部门有力支持的情况下，自主开启了档案形成单位对档案标密文件降解密，每年近千份标密文件得到降解密处置，连续五年未曾间断，虽然遇到过障碍，受到过挫折，但结果还是令人满意的。因此，随着档案馆档案开放鉴定工作深入推进，为档案形成单位启动标密文件降解密工作带来了机遇。

    （四）大力开展档案开放鉴定业务，带来了倒逼档案整理编目等基础业务规范化之“机”

    档案整理编目业务历来是档案馆的基础业务。之所以称之为基础业务，是因为档案整理编目如果不完善，档案的开发利用这个终极目标就难以实现，即使能够实现，也是十分艰难的。按“件”开放鉴定的基础是要有完备的档案文件级目录，即是此理。本文所谓档案文件级目录，是指按“卷”整理的档案，其卷内文件的机读目录。据调查，各级国家综合档案馆的档案文件级目录编制工作普遍起步较晚，迄今为止，仅部分馆藏量较小的档案馆全部完成了文件级目录编制工作，大部分档案馆还在紧锣密鼓地开展之中，不少馆藏量达200万卷以上的档案馆完成率不到一半。在这种情况下，由于形成满30年档案开放鉴定的迫切需要，倒逼各馆进一步加大文件级目录编制工作。倒逼机制中“以责任落实、问题解决、目标实现为强有力约束，引导改革方向，规范改革措施，推动改革不断深化”的强大作用，在档案开放鉴定工作方面充分显现了出来。因此，大力开展档案开放鉴定业务，为各馆带来了倒逼档案整理编目等基础业务规范化的机遇。

    （五）深入开展档案开放鉴定工作，带来了档案馆一批专家型人才脱颖而出之“机”

    笔者认为，档案开放鉴定业务在档案馆各项业务中，应属政治性、政策性、知识性、专业性最强的工作。从事档案开放鉴定的专业人员，第一，政治立场要坚定，政治方向要把准，政治行为要端正，政治嗅觉要灵敏，面对包罗万象的档案内容，能够首先确保开放档案不会有政治风险；第二，具备法制思维，基本掌握现行的党和国家各方面政策，关注时事舆情，了解社情民意，确保开放档案中不会有影响社会安全稳定的内容出现；第三，具有广博的历史知识，熟知近现代社会的发展脉络，了解各行业领域的变迁历程，对历史事件、历史人物的把握既有一定的深度，又有较大的宽度；第四，熟悉本馆馆藏内容，具有比较深厚的档案基础理论功底，熟练掌握开放鉴定业务的技巧和方法，具备基本的信息管理能力等。同时具备上述能力素质的专业人员，一定是专家型人才。各馆普遍缺少这样的高级人才，通过深入开展档案开放鉴定工作，在开放鉴定岗位上不断磨练成长，才能产生专家型人才。因此，长期深入地开展档案开放鉴定，必将为档案馆的一批专家型人才脱颖而出带来机遇。

    作者单位：北京市档案馆