网络直播监管机制及路径研究

    王欢+庞林源

    

    【摘 要】 网络直播是一种全新的互联网视听节目，2015 年下半年开始，网络直播行业进入快速发展阶段。然而，越来越多的低俗内容充斥着直播平台，有些甚至触及道德底线。由于网络直播行业以迅猛的势头发展，现行的相关监管措施还不完善，存在一些模糊地带。文章从梳理互联网传播发展过程入手，通过分析网络直播火爆原因、监管现状及存在问题，提出网络直播监管的具体举措和思路，探讨当前形势下如何构建合力有效的网络直播监管体系，营造风清气正的直播环境，帮助网络直播行业发展步入正轨并收获光明的未来。

    【关 键 词】网络直播；监管；机制；路径研究

    【作者单位】王欢，北京邮电大学公共管理学院；庞林源，北京邮电大学公共管理学院。

    自20世纪90年代以来，互联网的出现革新了人们的信息传递、交流、共享形式并创构了全新的公共空间和文化形态。互联网开放、自由、多元的特征使信息传播由单向变为多向，从封闭变为公共。与此同时，它的快速发展也给监管带来了严峻的挑战，网络犯罪和利用网络危害国家安全等行为日益猖獗，依法严格监管互联网也逐渐成为各国政府和民众的共识。由于信息传播速度相较于传统方式更快，网络上层出不穷的种种乱象无一不考验着监管智慧。

    近些年，网络直播作为一个新鲜词汇出现在了公众的视线中，并不断吸引着公众的目光。网络直播凭借其独特的互动模式，在移动互联网时代满足了网友对新鲜事物的渴求。主播们凭借靓丽的外形或扮相，通过直播吃饭、聊天、打游戏、秀才艺，产生了强大的“吸睛效应”，而观众们则通过打赏和送礼物的方式表达自己对主播的喜爱和认可。网络直播模式迎合了网民的审美、审丑、刺激、偷窥、从众等心理，使许多草根主播一夜成名，同时也让直播平台大量获利。可以说，网络直播作为一种不可忽视的现象，已经闯入了人们的生活。它的出现，满足了社会的特定需求，改变了人们的娱乐模式，也深刻影响着互联网发展形态。

    事实上，无论是视频还是直播，都不是新鲜事物。中国最早的电视直播为1984年的国庆阅兵式直播。二十余年后，以“视频+社交”形式呈现的网络直播异军突起。2012年，YY平台最早推出了游戏直播活动，在国内开启了网络直播的时代。此后，这种“一人直播、一群围观”的模式逐渐开始流行。但此时，直播形式多为PC秀场直播。进入移动互联网时代，随着智能手机、iPad等移动终端的普及，网络直播的场地限制逐渐消除，直播的内容也更加多元化。近年，以花椒、映客、小米直播为代表的直播 APP大量涌现并受到年轻用户的热烈追捧，宣告了移动直播时代的到来，网络直播行业也真正实现了腾飞。相关数据显示，2016年中国互联网网民总数达6.88亿人，国内视频直播平台用户数达到4.29亿人，占网民用户总数的六成以上[1]。市场上超过200款的移动直播APP每天吸引着大量用户下载，用手机观看网络直播的用户比例已经远超用PC端观看直播的用户比例。根据相关预测，2020年中国网络直播市场规模将突破1000亿元[2]。业内人士也因此称2016年为“中国网络直播元年”。

    然而，随着网络主播的炙手可热和资本市场的竞相逐利，网络直播行业繁荣背后的隐忧逐渐显现。2016年开始，与网络直播有关的负面新闻被频繁爆出，可谓是乱象丛生。从年初的“斗鱼平台直播造人”，到后来的“男子直播掐死女儿” “男子为当网红直播喝辣椒油” “网络男主播闯校园直播骚扰女生”和“女主播直播自杀寻刺激”等，负面事件层出不穷，一经出现就吸引公众的广泛关注，并时常占据新闻头条。不少直播内容或低俗无聊，或淫秽色情，或违法犯罪，普遍无甚价值。这些事件对于网络舆情来说，就相当于一颗颗重磅炸弹，隔三岔五地引爆正常的网络秩序甚至对网络生态环境造成一定的破坏。此外，网络直播独有的特性也成为负面事件产生和发酵的助推器。不同于电视直播所需要的高成本，网络直播对设备要求极低，只要有一部智能手机和一个账号，任何人都可以成为网络主播。低技术含量造就了网络直播行业的低门槛，宽松的行业准入标准和足不出户就可以赚钱的诱惑，使得网络直播队伍迅速扩大。为了吸引粉丝，提升知名度，主播们跟风炒作，花样百出，有的主播衣着暴露，言语低俗，不惜游走在掺杂违法和色情的灰色地带[3]。

    现如今，繁华与乱象并存的网络直播行业已经走到了十字路口，若放任自流，可能会在资本驱使下一味迎合庸俗低俗趣味，甚至违背社会公序良俗，注定无法走远，成为昙花一现的事物并被公众所抛弃。因此，网络直播行业的发展要想尽快从无序过渡到有序，合理的引导和监管是必不可少的。如何遏制网络直播乱象，净化网络空间，建立起有效的直播监管体系，已经成为社会各界广泛关注的问题。

    一、我国网络直播监管现状及面临的挑战

    自2002年中国互联网行业协会成立以来，一系列针对互联网传播内容的管制措施相继出台，互联网传播监管也不断走向规范。传统的网络传播主要包括网站传播、RSS传播、网络社区传播等。在互联网传播形式发展变化的过程中，视听节目凭借其传播速度快、互动性高、趣味性和娱乐性较强的特点逐渐成为主流。“互联网视听”指的是利用公共互联网向计算机用户提供视听节目服务的过程。互联网视听节目包括电视台形态的互联网视听节目、专业类视听节目和转播类节目等。随着互联网技术日新月异的发展，视听节目的内容、形式、手段也在不断发生变化，近几年迅速蹿红的互联网音视频直播作为一种新型传播形式迅速发展，成为互联网视听节目之中的后起之秀。与传统互联网传播方式有所不同，互联网视听节目传播速度快，受众范围大，给监管带来了更大的难度。虽然相关监管制度与措施正在一步步跟进，但仍然面临重重挑战。

    1.我国网络直播监管现状分析

    （1）网络直播监管法律体系现状

    2002年，中国互联网协会发布了《中国互联网行业自律公约》，它对从事互联网相关服务的开发、生产者的责任和义务做出了详细规定，对互联网信息服务者制作、发布或传播信息的过程也做出了具体规定，在中国互联网监管历程中具有里程碑式的意义。自此之后，随着互联网技术的发展变化，有关互联网管制方面的法律法规陆续出台。2007年，广电总局公布了《互联网视听节目服务管理规定》，对从事互联网视听节目服务的条件做出了严格限制，“从事互联网视听节目服务，应当依照本规定取得广播电影电视主管部门颁发的《信息网络传播视听节目许可证》”。近年来，随着网络直播迅速蹿红，种种乱象也倒逼着监管跟进。为了应对网络直播带来的监管新挑战，相关互联网传播管制机构纷纷出重拳来整治不正之风。广电总局重申相关规定，开展网络视听节目直播服务平台资质审核，直播平台和个人必须持“许可证”上岗；公安部開展了网络直播平台专项整治行动，关停查处涉黄涉暴直播平台；文化部明确了网络直播表演者为直接责任人，今后网络直播将实行随机抽查。此外，一系列法律法规或行政规定的出台，例如《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目内容审核的通知》《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》《关于加强网络表演管理工作的通知》《互联网直播服务管理规定》等为网络监管提供了制度保障，使得网络管制措施的制定有法可依，有章可循。相关规定明确要求互联网直播服务提供者具有资质许可并在许可范围内开展活动，不得利用直播从事危害国家安全、扰乱社会秩序、传播淫秽色情等法律法规禁止的活动[4]，为维护正常网络传播秩序，促进网络直播行业健康有序发展提供了制度保障。此外，备受关注的《网络安全法》已于2016年11月7日由全国人大常委会表决通过，将于2017年6月正式施行。作为我国首部网络安全法规，《网络安全法》的出台标志着我国“维护网络空间主权和国家安全”战略的推进以及互联网安全环境建设政策力度的不断加强，也从立法层面保证了网络直播管制有法可依。届时，监管部门将会采取更多实质性的具体举措来约束网络直播行为。

    （2）网络直播监管机构现状

    《互联网信息服务管理办法》中规定：“国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构，依法对互联网信息服务实施监督管理。新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理。”[5]具体到网络直播监管方面，国家网信办发布的《互联网直播服务管理规定》中明确网络直播由国家互联网信息办公室监督管理，地方互联网信息办公室依据职责进行本行政区域内的监督管理工作，国务院相关管理部门依据职责实施相应监督管理。

    2016年3月，全国“扫黄打非”办公室开展了“净网2016”行动，在中央网信办、公安部、工信部、文化部、新闻出版广电总局等多部门协调下，深入打击网络淫秽色情等信息，对网络视频、网络直播平台进行了重点专项整治并取得了良好成效。由此可见，多主体、多部门、多层级形成的监管合力构成了我国网络直播监管的格局。

    （3）网络直播监管技术现状

    在国家网信办发布的《互联网直播服务管理规定》中，不仅仅对网络直播内容、直播资质做出限制，同时还对互联网直播服务提供者的技术监管能力提出了要求，要求直播平台“具备随时阻断网络直播的技术能力”，并由专人实时监控直播评论和弹幕。网络直播监管技术分为检测技术和控制技术。因为网络直播过程中会产生巨大的流量，目前，我国网络直播平台普遍采用了流量监控技术，对流量进行获取和识别并进行特征分析。相关技术公司推出了一些检测方案，如内容检测技术，可以识别并抓取视频关键帧画面；直播视频鉴黄技术，可智能识别色情内容；基于大数据分析的人脸识别技术，能够提高主播实名认证效率。不同的监管方案均可以帮助网络平台应对监管技术问题，但是由于直播检测具有比较大的难度，需要长期的技术研发投入才能够有效实现网络直播内容的监测和过滤。

    （4）网络直播平台自律监管现状

    为了更有效地遏制网络直播行业乱象，促进行业良性发展，2016年4月开始，各大直播平台联合发起“网络直播自律联盟”，旨在倡导直播平台高度自律，净化网络直播环境。在北京地区的《北京网络表演（直播）行业自律行动公约》中，对主播实名制、直播内容存储时间、违规主播名单通报等事项进行了明确规定。在公约发布后，各直播平台迅速履行办网主体的责任，落实公约要求。陌陌、秀色、六间房等直播平台在公约发布一个月内完成了主播实名认证、直播内容储存15天等要求，并配备视频审核人员对视频进行“7×24”小时的监管，针对直播中涉暴、涉黄、涉毒内容建立了突发应急机制，自律监管取得了一定成效。可以看到，在行业违规行为频现、亟待规范的关键时刻，网络直播企业自发结成联盟，共同协作，通过管理和技术经验共享、互相监督等方式，力求行业监管水平的整体提升，消除直播乱象，促进直播行业的良性发展。在这一过程中，企业的责任感和价值观得到彰显，行业自律监管机制也在逐步形成。

    2.网络直播监管面临挑战的分析

    2000年开始，我国对互联网传播内容管制的力度明显加强，多部有关互联网内容监管的法律法规逐步出台，参与互联网管理的部门也逐渐增多，至今已经形成了一套比较系统的互联网传播内容监管体系。但是，与传统媒体传播不同，互联网是一种复合性传播媒介，承担的传播功能更加复杂，监管起来难度也更大。由于互联网发展速度惊人，新问题层出不穷，我国互联网监管始终会存在一些不足和缺陷。网络直播作为互联网视听节目中需要重点监管的对象，不时出现的恶俗炒作、淫秽色情等内容往往需要监管层的迅速反应。而对于监管层来说，网络直播是一个全新的领域，有一定特殊性。首先，互联网信息传播具有去中心化的特性，每个个体都可以成为中心并影响多个个体。在去中心化的传播过程中，个体要凭借拥有独特的内容成为中心，内容成为网络直播平台和个人制胜的关键，更劲爆的直播内容，意味着更多的观看人数，在这种情况下，主播们前赴后继地铤而走险就不足为奇了[6]。其次，网络直播不同于电影、电视节目，具有极强的实时性，违规内容一旦播出，就会迅速传递到受众面前，通常只能采取迅速删除的办法，造成恶劣影响却难以弥补，故实时性的存在对监管提出了较高的要求。具体而言，我国网络直播监管主要面临以下几个方面的挑战。

    （1）网络直播监管主体挑战

    目前，在我国能够对网络直播进行监管的部门很多，国家互联网信息办公室、文化部、国家新闻出版广电总局、工业和信息化部、公安部、中国互联网信息中心、中央网络安全和信息化领导小组等政府部门都有在各自职责范围内对网络直播进行管理的权力。在近年出现的众多网络直播丑闻或网络直播引发的社会纠纷事件中，上述部门的身影频现。

    2016年4月，为了整治网络直播乱象，文化部召开相关座谈会，将违法违规的直播平台列入黑名单；7月，公安部在全国范围内开展了网络直播平台整治工作；9月，国家新闻出版广电总局下发相关通知，要求网络直播机构持“许可证”上岗。由于网络直播内容表演性质较高，文化部成为较早介入网络直播监管的政府部门。而网络直播本身属于互联网视听节目的一种，在国家新闻出版广电总局的管辖范围内。此外，國家互联网信息办公室也是网络直播的主要监管部门之一。这三个部门成为网络直播监管的主力，其他部门或机构进行辅助治理。不难发现，“九龙治水”成为政府监管互联网的常态[7]。

    监管机构的纷繁复杂为监管体系的构建带来了一定困难。一方面，如此众多的监管机构势必引起一定程度的管理职能交叉、管理权重叠等混乱局面。各监管部门之间、中央与地方各级监管部门之间管理缺乏协调性和系统性，存在业务壁垒。在有些领域容易出现监管缺位和错位的现象，而有些情况下还可能会产生腐败和寻租问题。另一方面，过多监管主体可能会导致过度监管问题，压制网络新生事物发展和互联网创新活力。如何走出“一管就死、一放就乱”的怪圈，拿捏监管力度，在放管之间达到平衡，也是监管部门面临的一大难题。

    （2）网络直播监管技术挑战

    网络直播本身具有行业准入门槛低、传播范围大等特点，随着整个行业的日益火爆，直播监管遇到了技术障碍。目前，网络直播内容审核采取机器识别和人工审核相结合的方式。机器识别指的是应用第三方图像识别服务，通过关键帧画面截图和分析来鉴别不良内容，但大量的网络直播内容仍以人工审核为主，需要人员进行实时监察，对人力成本的耗费较大。

    网络直播不同于网络视频和图像，有充分的内容审核时间。网络直播延时一般在5秒内，无法掌控下一秒会发生什么，而目前“机器+人工”的审查方式根本保证不了“一网打尽”，当不良直播内容被发现时可能已经持续一段时间了。造成恶劣影响的斗鱼平台直播造人事件也是在吸引了近千人观看、直播持续近两分钟后才被删除。可见，现有的技术手段还不够成熟。未来，随着直播平台数和在线用户数的增多，平台不仅仅需要有图像和语音的实时监测分析，还需要具备深度学习能力、高性能计算能力等技术水平。

    （3）利益与监管的博弈

    目前，大多数直播平台的盈利依赖于观众对主播“打赏”送出的虚拟礼物的分成，盈利模式单一。一场直播的收入主播大约赚30%左右，剩下的为平台收益，等级越高的主播获得的提成也越高。在直播行业激烈竞争的今天，主播分成比例越来越高也成为趋势。

    网络直播的盈利模式决定了它属于“眼球经济”和“粉丝经济”的一种。在这样一种模式下，规则变得简单粗暴，即关注度越高盈利也越高。在日益激烈的竞争压力下，炒作成为获取关注度的基本手段，直播中也难免出现色情暴力等低级趣味内容，导致整个网络直播行业被搞得乌烟瘴气。

    一面是资本的青睐和追捧，而另一面是违规违法的风险，直播平台在监管过程中难免会陷入左右为难的境地，对于一些违规直播行为睁一只眼闭一只眼也就不足为奇了。相比于监管机构，平台的自律性监管更为关键，政府机构监管与自律监管相结合才能实现良好的管制效果。但在利益的驱使下，平台的管理和引导意愿不强，默许主播“打擦边球”或挑战监管底线。单一、过时的盈利模式使网络直播的发展陷入困境，也给监管机构的管制提出了更高的要求。

    二、网络直播监管对策及路径

    从发展历程来看，早期互联网依靠民间的技术力量与创新腾飞，在政策仍处于空白或监管不力时，有大量违规违法行为存在。经历了“野蛮生长期”之后，互联网的环境也发生了变化，我国开始逐渐重视互联网传播监管，相关法律法规也在不断完善当中。目前，我国采取立法与行政手段结合的方式对互联网传播内容进行管制，基本形成了以政府管制为主，行业自律管制为辅的监督管理政策 [8]。

    然而，在信息技术飞速发展的今天，由于技术进步和商业模式的变化，互联网创新常常走入政策真空地带，对诸如网络直播等新鲜事物的监管有待成熟。我们可以从以下几个方面对网络直播监管进行完善。

    1.监管部门间建立协同机制，形成有效监管合力

    目前网络直播监管存在 “九龙治水”的状况，有关于网络直播的管理規定出自多个部门，国家新闻出版广电总局管理网络影视剧内容，文化部负责文艺表演、网络游戏等文化产品管理，网信办则对涉及舆论导向的内容进行管控，不同的管理部门按照自身的权限去管理，指向同样的监管对象。这就导致在具体的监管过程中，面对网络直播中鱼龙混杂的现象，无法形成有效的监管合力。应明晰各监管部门的职责，各部门之间应建立起良好的协同机制，建立一个层级清晰明确、覆盖面广的网络直播高效监管体系，或针对具体事件成立联合调查组执法，形成组合拳精准治理。在“百度魏则西事件”当中，国家网信办会同国家工商总局、国家卫生计生委和北京市有关部门成立了联合调查组对百度公司进行调查。网络直播行业也可以采取这种管理模式，违规的行为可以由多个相关部门联合处理。有些直播表演内容涉嫌传播淫秽色情，可由文化部和国家新闻出版广电总局监管；若直播当中出现了违法涉政或危害国家安全的内容，公安部门也要参与执法；而有关“打赏”带来的纠纷，则依照《民法通则》规定处理。

    现行的民法、刑法和其他与网络传播相关的法律法规足以覆盖网络直播当中的违规行为。各级监管部门应严格按照现行法律法规进行管理，履行监管责任。国家新闻出版广电总局作为对广播影视、网络出版物、网络视听负有直接监管责任的主体，要严把“入口”关，对网络直播平台进行审核认证，取缔“无证”平台。各监管部门应对网络直播监管高度重视，综合运用各种手段加强管理，维护网络环境并促进互联网直播行业的良性发展。

    2.加强内容审核，建立监管技术体系

    目前，现有的互联网视听监管技术还不足以保证把所有出现违规行为的直播迅速切断，没有一种解决方案能够完全封堵住违规内容的直播通道。但是，要建立完善的网络直播监管体系，背后必须有成熟的技术做保障。完善的直播内容控制系统应该包括直播采样（截图）、图像识别、播出控制、安全控制、追溯（直播录制存储）等子功能系统组成。这些步骤的良好协同，才能实现对网络直播内容的全方位管控。

    我们可以效仿美国等发达国家的互联网“分级—过滤”监管方式，对网络直播平台和发布者根据信用情况进行分级，从端口控制。在播出控制部分，要加强与第三方技术平台进行合作，建立功能强大的技术支撑系统，采用人脸识别技术结合以身份信息库的比对完成主播的实名认证，在直播进行过程中使用色情识别技术实时审核直播内容。后台需要对流量进行监控，若某一个直播间的流量突然增多或出现异常变动，则需重点关注。还要尽快建立网络直播监管数据库，存储各个平台的直播数据，为监管分析提供数据支撑，并在数据分析的基础上对违规信息进行处理，对敏感内容进行跟踪。可以利用大数据分析技术把握直播的总体趋势和舆情变化，为把控行业未来发展趋势打下基础。

    综上，网络直播监管应在图像识别、视频检测、语音分析的基础上，挖掘并快速分析视频内容及语音内容，形成一套完整有效的直播内容审查和管控技术体系。

    3.引导行业自律，建立互联网自我治理机制

    行业自律即通过行规行约来约束行业自身的行为。作为市场治理手段的一种，行业自律是政府管制的重要补充，在约束不良行为、增强行业公信力、维护净化行业发展空间等方面具有重要的作用和意义。互联网本身具有开放性、平等性、海量性、互动性和包容性等特点，如果仅仅从外界进行管理，会遇到大量技术问题和监管难点，并不能取得良好的效果。因此，在他律的同时，绝对不能缺少自律的参与。要充分利用互联网作为一个有机体的自我净化功能，规范行业秩序，明确行业底线，形成健康有序的互聯网行业文化。成立行业组织或自律组织，建立起行业自律机制，实现自律管理与外部监管相协调。我们必须意识到，网络上存在的一些低俗内容，不仅影响网民的价值观念，冲击主流意识形态，污染网络环境，也是互联网行业本身发展的绊脚石，尤其是对于网络直播、网络打车等互联网新兴行业来说，自律机制在约束行业的同时也起到了保护的作用。可以参考并推广在北京地区发布的《北京网络直播行业自律公约》，最终形成能够覆盖全行业的多层次、立体式网络直播行业自我监管机制。行业自我监管机制的形成，有利于政府加强对网络直播的监管和引导，在政府监管和自律监管两者的内外双重作用下，网络直播行业方能得到长远发展。

    三、结语

    随着互联网的发展，网络传播模式经历了“文字—图片—语音—视频”的演进，内容承载方式越来越丰富。网络直播作为一种新型的娱乐社交方式，一经出现就吸引了大量的社会资源和关注度，在游戏、娱乐、体育等领域备受欢迎，未来可能在经济、商务、教育等诸多领域广泛应用并引领互联网变革。目前，由于盈利模式的单一化和相关监管政策的滞后性，网络直播中频现黄、赌、毒、暴等现象，对网络环境产生了不良影响，发展陷入了怪圈。为了引导网络直播行业的发展步入正轨，改善混乱局面，首先就要从监管出发。我国必须要在建设公平有序的市场竞争环境、加强政企合作、提升互联网技术管理水平的基础上，依靠政府部门监管和互联网直播平台自律监管相结合的方式，建立有效的监管体系。

    网络直播治理是一个综合的过程，监管也是一项系统任务，不能仅仅靠颁布几条禁令来完成。网络直播并不是洪水猛兽，而是互联网行业的新生事物，不应该采取简单封堵的措施。监管时要采取多样性的手段，既要“亮红灯”，也要“开绿灯”，要保护互联网的发展活力和创新能力，合理的监管和引导有助于网络直播行业建立起高效完善的运行模式并实现蓬勃发展。相信在各方的共同努力下，网络直播行业定能克服发展过程中的种种问题，走向良性健康发展的道路。

    参考文献

    [1] 李光斗. 超级网红：如何打造个人IP[M]. 北京：机械工业出版社.

    [2] 彭琳. 网络直播行业或面临大洗牌[EB/OL]. http：//tech. sina. com. cn/i/2016-09-27/doc-ifxwermp3988113. shtml.

    [3] 庞磊，阳晓伟. 互联网传播内容治理监管机制及路径研究[J]. 技术经济与管理研究，2015（7）：87-90.

    [4] 国家互联网信息办公室. 互联网直播服务管理规定[Z]. 2016-11-04.

    [5] 中华人民共和国国务院. 互联网信息服务管理办法[Z]. 2000-09-20.

    [6] 李冬阳. 作死的网络直播，一场“挑战禁忌”的虚妄[EB/OL]. http：//www. ce. cn/culture/gd/201610/11/t20161011_16625923. shtml.

    [7]凌瑜璐. 网络直播产生了580亿的价值，而政府监管也越来越近[EB/OL]. http：//mt. sohu. com/20160829/n466637106. shtml.