公众参与环境治理的动力机制研究

    姚林如 李建南

    [提 要]市场和政府在环境治理中均存在“失灵”现象，需要公众参与环境治理。从参与方式来看，有个人参与、组织参与、利益代表参与为主的参与方式;从参与途径来看，有环境信访、环境公益诉讼、环境抗争等途径。为激发公众有效参与环境治理，文章以公众参与的“嘉兴模式”为典型案例，分析了以“动力系统、运作系统和强化系统”为特征的公众参与环境治理的动力机制，认为“嘉兴模式”具有很好的借鉴价值。

    [关键词]环境治理;公众参与;嘉兴模式

    [作者简介]姚林如（1972—），男，南昌航空大学经济管理学院副教授，管理学学博士，研究方向为生态经济;李建南（1994—），男，南昌航空大学经济管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策。（江西南昌 330063）

    近年来，环境污染问题已成为我国经济和社会可持续发展的重大挑战。由于环境污染的负外部性、环境要素的公共属性以及产权缺乏明确性，环境治理中存在着“市场失灵”的现象。政府作为公共利益的代表，理所应当地成为了环境治理的主导者。在2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第六条中就明确指出：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”然而，地方政府常常因为经济竞争或资力有限而出现环境政策扭曲，加之存在信息不完全、监督手段单一等问题，环境治理中的“政府失灵”现象也日益突出。

    公众作为环境权益相关者和环境污染的受害者，一直是推动环境治理的根本动力。20世纪60年代，欧美地区由于环境污染而爆发大规模运动，公众环境保护意识开始苏醒。20世纪70年代，西欧国家掀起了一场以“保护生态环境、反对经济不健康增长”为宗旨的“绿色运动”。20世纪80年代末，西欧国家的公众参与环境治理呈现组织化和多元化特点，非政府组织（NGO）以民间环保团体的形式参与听证，积极参与政府环境决策成为公众参与的潮流。20世纪90年代至今，随着人类面临严峻的全球性环境问题，公众参与环境治理已经成为解决环境问题的重要手段。

    如何激发公众有效参与环境治理？崔岩和尹木子认为，环境污染的驱使和对政府治理环境缺乏信心是公众参与环境治理的根本动机[1]。曾婧婧和胡锦绣、许晓明等的研究认为，有效的经济激励是公众参与环境治理的驱动因素[2-3]。祁玲玲等通过对中国各省区的研究发现，提高区域环境执法能力，大大降低了公众环境诉求，而社团组织的增加在一定程度上减少了公众的抗议[4]。Brent通过对美国民众的调研发现，影响公众参与环境治理的重要因素是性别，他认为女性参与环境治理运动的意愿比男性高[5]。总体来看，公众通过环境信访、环保组织、环境公益诉讼等多种途径的参与进行全方位监督，增强了环境决策的科学性、治理的针对性和执法的有效性，是有效解决环境治理中“市场失灵”和“政府失灵”的重要途径。

     一、公众参与环境治理的方式与途徑

    在我国，“依靠群众保护环境”被列为《环境保护法》的基本原则之一。公众通过有效渠道参与环境治理已被提升到维护社会公平正义、创建和谐社会的议事日程。从目前来看，公众参与有个人参与、组织参与、利益代表参与等多种方式;其参与的途径则有环境信访、环境公益诉讼等。

    （一）公众参与环境治理的方式

    1.个人参与

     个人参与是公众参与环境治理的主要方式。当周遭环境受到威胁或侵害时，公民通过自身的力量参与环境治理，维护自身的权益。但是仅靠个人微小力量的维权方式往往伴随着巨大的代价，多数情况下难以获得预期效果。个人参与方式有以下特点：一是诉求明确。个体是自身权益的最佳判断者与维护者。个体对自身权益可以做出最切合实际的衡量，从而选择最正确的维权方式。只有个体才知道自己最需要什么，受到损害的是什么，所要维护的是什么，这种个体观念和要求是其他组织或国家都难以替代的。因此，公民个人参与环境治理的最大动因是自身权益受到损害或将要受到损害，由此个人参与环境治理的诉求就能被理解与支持。二是参与分散。个体往往基于自身诉求参与环境治理，但其对利益的看法和所采取的行动，可能会受到诸多个人因素影响。个体由于缺乏良好的能力与条件进行权益诉求的沟通，未能达成一致的声音，甚至个体之间相互冲突、相互竞争，导致为数不多的诉求渠道更难进入。三是参与成本较高。由于缺少平稳、低成本的参与渠道，当个体缺少制度和法律支持时，个体依靠自身薄弱的力量是无法与强大的势力抗衡的，从经济的角度上看更是得不偿失的。个人参与成本的增加，使得公众失去参与环境治理的热情，这无疑给个人参与环境治理形成阻碍。

     2.组织参与

    随着环境问题日趋严重、公众环保意识不断增强，社会环保组织蓬勃发展。社会环保组织不仅起到了宣传的作用，还参与到政府的环境决策中，早已成为推动环境事业发展的重要力量。组织参与方式有以下特点：一是容易得到支持，效果明显。社会环保组织的成立促使分散的力量凝聚成一股强大的社会力量。他们在参与环境治理过程中容易得到公众和政府的支持。由于民意的理性表达与政府的积极回应，其作用也得到较好的发挥，使得参与更加有序，成效更加显著。二是通过社会动员，公众获得感强。从组织学的视角来看，公众通过环保社会组织参与环境治理一般要通过集体行动的动员和组织过程。在这个动员和组织过程中，既能在社会动员中形成有效的符号、意义和文化认同体系，使社会倡导真正深入人心，又能让动员活动可以嵌入有效的组织网络，使公众在响应动员过程中将得到来自社区社交网络和社会声望体系的额外激励[6]。三是增强了对环境政策的影响力。环保组织通过团结、凝聚各社团组织以及各方面的力量，共同参与和关爱环保工作;加强环境监督，维护公众和社会环境权益;搭建政府与企业之间的桥梁，协助和配合政府实现国家环境目标、任务等活动的开展，能够更好地为各级政府及其环境保护行政主管部门提供决策建议。

    3.利益代表参与

    利益代表参与是指政府选出利益代表参与到环境决策中来，并对其所提交的报告做出处理和回应的一种参与方式。利益代表参与方式之一的环境听证制度，是环境行政机关在做出重大行政处罚决定前，在特定的时间、地点举行的让当事人、利害关系人与案件负责人对所要认定的违法事实及应适用的处罚依据，进行举证、质证、陈述、辩论的法定程序。利益代表参与方式之二的圆桌会议，可以让政府、企业和民众进行平等对话，沟通环境保护与治理等事宜，加深利益方对环境事务的理解，从而有效推动环境治理。利益代表参与方式存在以下两个特点：一是利益代表缺乏动力机制。在听证会和圆桌会议上，利益代表没有规范化、制度化，筛选范围较窄，缺乏激励机制，参与者可能仅凭热情就直接参与听证和圆桌会议，随意性较大，导致环境问题不能很好地解决。二是实际作用不明显。从实际意义上看，针对利益代表参与作用的质疑声此起彼伏，许多人认为重大项目无论听证与否都会通过，而听证和圆桌会议只是走过场，作用效果不明显。

    （二）公众参与环境治理的途径

    1.环境信访

     所谓环境信访，就是公众通过电话、电子邮件、书信、走访、微博、微信等途径，向环保部门反映或举报污染、破坏环境的行为，表达自身的意见和建议，呼吁环保部门解决问题，由其对破坏、污染环境的行为或其责任人进行处理、惩治等相关活动。近些年来，环境信访在公众参与环境治理中越来越普及，尤其是自媒体兴盛，出现了微博、微信等网络平台。在自媒体时代，人们对热点事件的获知主要来源于网络，更多的人选择在网络平台发表言论，对环境事件的关注度也日益增加。据统计，2018年第一季度福建省环保平台共接到4159件举报，包括2339件电话举报，1359件微信举报，456件网络举报，5件其它举报。已办结2956件，在办732件。公众在网络平台上向环保部门反映身边发生的破坏、污染环境事件，个人参与环境保护与治理的同时，也能促使公众对环境事件的了解，使得更多人都能参与到环境治理中来，借助强大的舆论攻势，监督企业和有关部门的所作所为，有助于政府及环保部门更加明确地投入到环境事务中去。

    2.环境公益诉讼

    当他人、企业或其他组织违反法律、污染和破坏环境，使环境公共利益将要受到或已经受到侵害时，公众可向人民法院提起环境公益诉讼。环境公益诉讼是保护环境的重要途径，它没有要求起诉人必须与事件具有直接利害关系，任何人都可以作为环境公益诉讼起诉人，通过法律途径使不法分子受到法律的制裁。

    据统计，2015-2016年，国家法院共受理了112起由社会团体提起的环境公益诉讼案件，完成的个案数目为54件，与2015年之前年均8件相比有了大幅增长。人民法院对环境公益诉讼案件中的相关问题进行了探索和回应，为审判规则和标准的完善起到了良好的导向作用。环境公益诉讼是公众参与环境治理的重要武器。公众通过法律途径监督、检举违法行为，使其合法权益受到保障，有助于环保事业不断进步与发展。

    3.环境抗争

    据统计，中国近二十年来，面对环境侵权与不公平，公众因维权引发的环境群体事件以年均29%的速度递增。这一惊人速度背后隐含的一系列行为都围绕着环境诉求和环境抗争，兼具组织化、复杂化特点。个别地方政府的处置不当或不作为是环境抗争由和平到抗议，由个人到群体，从依法抗争走向暴力抗争的关键因素。公众的环境抗争开始阶段都是积极寻求体制内的或者地方政府所容忍的手段。当这些手段失效时，才在一定条件下通过体制外的方式寻求正义，并将抗争对象转向地方基层政府。环境冲突事件在一定程度上对地方政府施加了强大的压力，打破地方政府暂时的利益结构，并能够促使政府在政策上对受害农民利益进行倾斜和补偿[7-8]。然而，这种冲突的代价是高昂的，会直接影响到社会稳定，因此应尽量避免。

     二、促进公众参与环境治理的动力机制

    2007年以来，浙江省嘉兴市政府积极推动公众参与环境治理，探索“环境民主”之道。经过多年的实践，“嘉兴模式”已形成一定的参考价值。“嘉兴模式”的核心是解决公众参与环境治理的动力机制问题：为什么参与（动力系统），参与什么（运作系统）以及如何有效参与（强化系统）[9]。如图1所示。

    （一）动力系统

     公众参与的动力系统即“公民为什么要参与环境治理”，一般来说，参与主体越广泛，动力就越强，环境治理的效果就越明显。

     1.“能人”带动。在环境治理过程中，嘉兴市政府积极招募退休老干部和老党员等“有能力的人”，通过实际行动来影响周边的人并激发大家参与环境治理的热情。自2011年以来，嘉兴市已经开始实施“十百千”计划（10名环保骨干，100名环保积极分子，1000名环保志愿者）。即一个“有能力的人”带动一群“有能力的人”，再以社会网络的方式向外扩展。

    2.利益激励。嘉兴市颁布了《嘉兴市环境污染举报奖励办法》，市民可以通过自己的方式来举报环境违法行为，如果举报属实，公众可以得到500至3000元的奖励。此外，积极参与的市民还有机会受到表彰，如被评选为“生态嘉兴先锋人物”、“環保风云人物”等。

    3.有效回应。嘉兴市政府对公众参与环境治理采取积极的回应，仔细考虑公众的环境需求，使公众感受到被尊重。根据马斯洛需求层次理论，“尊重”属于人的较高层次需求，可以起到激励的作用。另外，政府充分尊重民情民意，征集公众关心的环保事务，使得参与更具针对性，公众参与环境治理的热情也更加高涨。

    （二）运作系统

     公众参与的运作系统即“公众参与的内容有哪些”，通常情况下，公众参与的内容越丰富，越有利于公众行使参与权，公众的主体意识更能被激发。运作系统主要包括：生态宣讲团、项目圆桌会、市民检查团和案件陪审团。

    1.生态宣讲团。自2011年起，嘉兴市组织生态宣讲团，宣传环保知识，在各乡镇、企业、学校等单位进行普及。通过环保人员的宣讲，市民的环保意识增强，有助于激发大家的责任意识。

    2.项目圆桌会。一般来说，公众参与环境决策过程能加深其对政府环境决策的理解与接受程度，培养公众的决策“所有权”意识。嘉兴在圆桌会议上曾否决一个100亿元的橡胶项目。这次会议对营造一个民主决策氛围，坚定公众的参与决心起了非常显著的模范作用。

    3.市民检查团。环境治理的核心内容是能够进行有效的监督。2008年，嘉兴市成立了市民检查团，颁布《嘉兴市民环保检查团组织管理办法》，该办法的出台为公众参与环境监督提供有效保障。

    4.案件陪审团。通过案件陪审团，能够缓和非法企业与环保部门之间的紧张关系。通过案件陪审员实地了解情况，根据实际出现的问题，提出合理化的建议，帮助环保部门的处罚提供有价值的参考意见。将行政处罚的权利分散到公众，有助于提高行政执法水平、促进政务的公开，有效防止腐败问题。

    （三）强化系统

     公众参与的强化系统即“采用什么样的有效方法促使公众参与环境治理”，嘉兴采用给予信息、合作伙伴、授予权力三种有效途径来强化公众参与环境治理。

    1.给予信息。公众参与环境治理的先决条件是获得有关政府决策的信息，嘉兴政府以灵活的方式开放行政过程，在官方网站上开通“公众参与”专栏，报道公众参与环境治理的热点新闻，保障公众能有效参与行政决策。

    2.合作伙伴。在环境治理过程中，嘉兴的“点单式”环境执法促使公众与政府成为合作的利益相关者：公众代表随机选择公司，并与环保机构和媒体进行专项执法。这种环境执法方式不仅提高了政府的公信力，而且促进了民众与企业之间的合作。

    3.授予权力。嘉兴授予公民一定的处置污染企业的权力，对不合理的项目行使“否决权”、对污染企业行使“点名权”，以此来强化政府对环境的监督，有助于公众依法行使自身的合法权利，有助于企业更好地承担社会责任，帮助政府更好地解决环境事务中的困难。

     三、结论

    在传统环境治理手段中，单纯依赖市场或政府均存在“失灵”现象，出于自身利益和改善生活环境的需要，公众积极参与环境治理已是不二选择。但是，为避免公众的“参与失灵”，引发群体性的环境对抗和冲突，必须完善民主法制建设，维护公众合法权益，提升公众环保意识，拓宽公众参与渠道，丰富公众监督方法，建立有效的环境参与机制。本文以“嘉兴模式”为例，分析了以“动力系统、运作系统和强化系统”为特征的公众参与环境治理的动力机制。

    “嘉兴模式”的成功在于政府以高度热情和经济激励的方式推进公众参与环境治理，公众的社会责任感被激发，环保意识不断增强。首先，嘉兴市政府不断为公众参与环境治理提供财政支持，培育社会环保组织，并引导它们良性发展;其次，政府对公众参与环境治理的有效积极的回应，避免谣言等非正式信息的传播，有助于防止盲目和情绪化的对抗和冲突。

     总之，“嘉兴模式”是公众参与环境治理的典型模式，我国其他省市应在充分了解本省市的实际情况下，积极借鉴“嘉兴模式”的有效措施，不断促进公众参与环保事业朝着更好方向发展。

    [参考文献]

     [1]崔岩，尹木子.我国公众环保组织参与的动机研究[J].青年研究，2015，（3）.

     [2]曾婧婧，胡锦绣.中国公众环境参与的影响因子研究——基于中国省级面板数据的实证分析[J].中国人口·资源与环境，2015，（12）.

     [3]许晓明.环境领域中公众参与行为的经济分析[J].中国人口·资源与环境，2004，（1）.

     [4]祁玲玲，孔卫拿，赵莹.国家能力、公民组织与当代中国的环境信访——基于2003-2010年省际面板数据的实证分析[J].中国行政管理，2013，（7）.

     [5]Brent S. Thinking Globally and Acting Locally： Environmental Attitudes ， Behavior，and Activism. Journal of Environmental Management，1996，（1）.

     [6]嵇欣.當前社会组织参与环境治理的深层挑战与应对思路[J].山东社会科学，2018，（9）.

     [7]任丙强.农村环境抗争事件与地方政府治理危机[J].国家行政学院学报，2011，（5）.

     [8]涂正革，邓辉，甘天琦.公众参与中国环境治理的逻辑：理论、实践和模式[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2018，（3）.

     [9]辛方坤，孙荣.环境治理中的公众参与——授权合作的“嘉兴模式”研究[J].上海行政学院学报，2016，（4）.

    [责任编辑：上官涛]