征地矛盾分析及征地制度改革建议

    金涛

    近几年来，随着新型工业化、城镇化的加快，征地拆迁产生的大量矛盾纠纷，有愈演愈烈的趋势，对社会和谐稳定造成严重影响。值得一提的是，这些征地拆迁矛盾纠纷在全国范围普遍存在并反复发生，不得不引起我们的思考。党的十八大报告中明确提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。在全面深化改革和全面推进依法治国这个大背景、大形势下，对征地矛盾进行辨证分析并改革征地制度具有十分重要的现实意义和长远意义。

    一、征地矛盾辨证分析

    辩证唯物主义认为，事物普遍存在矛盾规律。在实施征地过程中存在矛盾是必然的，关键在于我们如何找出主要矛盾，并解决这个矛盾。通过互联网，可以查阅到大量关于征地引发的纠纷事件，有的甚至非常极端或暴力，导致这些事件的具体原因有很多，纷繁复杂，但从唯物辩证法的高度层层剖析下去，就能找到它的根本症结所在。

    （一）政府和被征地群众是征地过程中的矛盾双方

    征地过程就是征地与供地矛盾双方的辨证运动，它们既统一又斗争。征地供地矛盾双方为各自的利益而斗争，当供地一方利益得到了一定保证时，矛盾就减少，征地工作就顺利，但征地一方付出的代价就增大；当征地一方付出的代价不能满足供地一方的利益诉求时，矛盾就增多或激化，征地工作难以开展。根据宪法和有关法律规定和征地工作实际，组织实施征地的主体是政府，因此，征地供地的矛盾双方就是政府和被征地群众。

    （二）政府在征地中存在与民争利的行为

    政府为了发展地方经济或者改善公共基础设施条件，可以根据国家宪法和土地管理有关法律规定，以“公共利益需要”为由，获得上级政府的征地批文后，征用农村集体土地并依法给予补偿，在完成征地拆迁后，除公共基础设施建设用地外，政府可通过土地资源市场出让土地使用权，用于招商项目建设，同时获得土地出让金。因此，政府用于征地补偿的成本越小，其土地增值收益空间就越大，在这样的运行机制下，政府受到市场规律的支配，自然产生了利益最大化的倾向，与民争利在所难免，这可以由被征地群众在土地增值收益中所占比例明显偏低这一事实来证明，这也就是“土地财政”的由来。

    （三）被征地群众的利益诉求是本能反应

    马克思主义理论最根本的逻辑起点就是人的衣食住行等基本生存需求和逐步发展的其它需求。因此，当被征地群众在即将失去自己赖以生存的土地、产业、生产设施、房屋等基本生产生活资料和条件，离开长期居住的生活环境，而政府的补偿安置政策又不能完全满足他们的各种利益诉求时，必然会竭尽所能地抵制或反抗。这些利益诉求除了合理的补偿金和住房，往往还会牵涉到就业、教育、医疗、养老、困难救助等许多民生问题和历史遗留问题，而这些具体问题的一并解决是政府在征地过程中一时很难做到的。

    （四）征地补偿机制是产生征地矛盾的根本原因

    目前的征地补偿机制是根据宪法和有关法律规定，由国家或地区制定征地补偿政策标准，通过政府组织实施的具有强制性的补偿机制。由于征地补偿政策标准只是根据以往经验制定的一个基本的笼统的政策标准，不可能做到面面俱到，难以满足被征地群众不断变化的各种具体利益诉求，从而产生矛盾；同时，因其具有强制性特点，使政府在实际操作过程中占据强势地位，加上前面所述政府的与民争利行为和群众的利益诉求本能反应，总的趋势是导致被征地群众的不满和矛盾的激化。这就是征地矛盾在全国范围内普遍存在并反复发生的根本原因。

    二、征地制度改革的价值取向

    （一）以民为本，让利于民

    发展为了人民，发展成果由人民共享。任何工作或者改革都不能以牺牲人民的利益为代价，尤其不能牺牲广大农民群众的利益，这是由社会主义的本质决定的，是全面建成小康社会的必然要求。我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，其目的是为了更好更快的发展，不是作为可以牺牲被征地农民群众利益的依据。征地供地双方之间的利益矛盾是必然存在的客观规律，这个规律不会随着人的意志的改变而改变，但作为征地制度改革的顶层设计者，必须意识到的是，具有中国特色社会主义的征地制度，是必须让被征地农民群众满意的。

    （二）统筹城乡，改善民生

    征地本身不是目的而是改革发展的一个环节或必要手段，征地制度改革的顶层设计必须考虑有利于统筹城乡一体发展，有利于解决“三农”问题，有利于保障和改善民生，这是全面深化改革的应有之义和改革必须更加注重系统性、整体性、协同性的要求。征地既是新型工业化、城镇化、农业现代化建设的起点，也是被征地农民群众新生活的起点，要确保征地后，农村面貌更加美丽、农业更加现代、工商业更加发达、农民生活更加富裕，农民群众的就业、住房、医疗、养老、教育等民生问题得到很好解决。如果因为征地而弄得民愤载道、民怨沸腾、民不聊生，那么一切征地工作都失去了应有的价值和意义。

    （三）化繁为简，提高效率

    从经济学角度来讲，土地的本质是一种资源，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是深化经济体制改革的要求，因此，征地制度改革必须贯彻这一要求，遵循市场规律，提高土地资源配置效率；简政放权，更好发挥政府在征地中的作用。同时，在征地工作中，通过市场以货币量化办法解决所有民生问题、遗留问题，可以使复杂问题简单化，相比政府通过制定政策办法逐个解决问题要简化得多，从而可使政府腾出更多时间精力，减轻基层征地工作负担，这也是一种价值。

    三、征地制度改革设计建议

    （一）指导思想

    以党的十八大、十八届三中四中全会精神为指导，逐步建立完善中国特色社会主义的征地制度，引入市场直接配置土地资源机制，转变政府在征地工作中的角色定位和职责作用，既不能让市场对土地资源配置无所作为，又不能让市场对土地资源配置为所欲为；既不能让政府对土地资源市场无所作为，又不能让政府对土地资源市场为所欲为。

    （二）总体思路

    通过修改和完善土地管理有关法律法规，改革征地体制机制，取消征地补偿机制，将政府组织实施的强制性补偿征地制度转变为政府主体、市场主体、供地主体三方联动、共同参与、各尽其责、协商一致、各得其所的民主协商性征地制度，既充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，又充分发挥政府在土地征用过程中的统筹、监管、协调、服务作用，还充分保障被征地群众的切身利益。

    （三）具体办法

    政府依法负责审批土地征用活动，建立完善土地征用交易市场，制定征用土地交易指导价格，收取征用土地交易税费，实施征用土地交易市场监管，协调联系服务市场主体和被征地群众。市场主体依法征用土地并缴纳相关税费，征用土地采取政府统筹指导与市场协商方式进行，在符合土地使用相关政策的同时必须得到被征地的每一个群众的同意，在实施征地前必须向政府提交征用土地申请和相关材料，未经批准不得擅自征用土地。供地主体依法与市场主体进行征用土地交易，供地主体是农村集体经济组织的，必须要有三分之二以上的农村集体经济组织成员同意方可进行交易，涉及农民个人土地承包经营权、宅基地使用权、林权的，必须得到农民本人同意方可进行交易。与征地本身无直接关系的民生问题和历史遗留问题，由政府、市场主体、供地主体进行协商共同解决。

    作者单位：中共重庆市巴南区委办公室

    责任编辑：胡 越