国际制度转型与中国的应对

    吴志成　董柞壮

    在国际格局变迁的背景下，国际社会对变革国际制度的需求日益上升，由此推动国际制度体系发生深刻转型。中国作为全球负责任的新兴大国，既要积极参与甚至引领既有国际制度的转型，也要促进和推动新的国际制度的创建。

    新世纪以来，随着世界大国实力对比的显著变化，特别是新兴大国的群体性崛起，国际制度体系正在发生深刻的转型。在这一转型过程中，不仅现有的政府间国际组织不断进行调整改革，一些既有的国际规范日益完善，一些新的国际制度和规则加快构建，主要大国对国际制度主导权的竞争也更加显化。然而，目前直接体现冷战后国际格局实际变化的有效的国际制度供给仍然不足，国际制度充分发挥作用的制约因素依旧存在。中国作为全球负责任的新兴大国，理应把握好当前国际制度转型带来的历史性机遇，积极推动和引导国际制度朝着更加公平、合理和有效的方向转型发展。

    国际制度转型的原因

    国际制度是国际关系中一系列隐含或明确的原则、规范、规则和决策程序，它主要以国际组织、国际机制和国际惯例的形式在国际社会发挥作用，不仅可以降低国家间交易成本、克服不确定性和信息不对称，还有助于促进国际合作与和平。[1]当前，国际制度正处于现存制度兴衰调整、新旧制度并存更替的转型之中。导致这一转型既有国际格局变化的影响，也有国际制度竞争、全球治理深化的挑战。

    首先，国际格局变化加快了国际制度的改革调整。二战后建立和运行的主流国际制度基本都由美国为主的西方大国主导，体现和贯彻着西方大国的国家利益与战略理念。一方面，随着以“金砖国家”为代表的新兴大国的崛起，其全球性作用和地位日益提升，在国际制度中的话语权和影响力也不断扩大。它们试图寻求将本国价值理念和国家战略融入既有制度并做出有利于本国的新的制度安排。这种国际观念格局的变化，体现了新兴大国和发展中国家推动国际制度转型的意愿。另一方面，美国的实力相对衰落，国际体系的多极化趋势越来越突出，发达国家在国际制度中的主导权下降。特别是2008年金融危机后，这种国际实力格局的变化加速。但是，国际制度的初始设计并没有为权力格局变化预设应对方案，也未将所有体系成员纳入其中，使得国际制度在权力格局变化时暴露出合法性赤字和有效性的不足，[2]甚至包括二十国集团在内的各种“G体系”也被认为缺乏足够的合法性，[3]从而极大地激发了各国改革现存制度、发展新的国际制度的动机。

    其次，新的全球性挑战呼唤更多有效的国际制度安排。面对大量新的全球性议题的涌现，现有国际制度需要通过调整加以有效应对。在现有制度调整缓慢或应对失效时，就会产生建立新制度的需求。随着全球化的深入发展，全球性风险层出不穷，如经济发展不平衡、贸易保护主义抬头、金融资本市场风险、气候变化以及大规模杀伤性武器扩散等。[4]更为严重的是，经济、贸易等领域的挑战可能经由金融危机外溢到安全领域，引发地区局势的混乱失控。同时，恐怖主义、生态环境、网络安全等非传统安全问题成为人类面临的共同挑战，尤需国际社会合力应对。尽管存在众多的国际组织和国际机制，但是在一些议题领域尚未建立有效的全球应对机制。国际社会对有效治理的需求与制度供给不足之间的矛盾是当今全球治理面临的重大挑战，[5]也是制度转型的外部动力。

    再次，大国制度竞争助推了国际制度转型。国际制度既是全球秩序的维护者、提供者，也可能成为大国尤其是主导国发挥影响和实现国家利益的工具。随着大国竞争的加剧和竞争方式的“软化”，对国际制度主导权的竞争日益成为大国竞争的新内容。[6]这种国际制度的竞争主要在守成大国与新兴大国之间展开，具体体现在三个方面：一是对现有制度主导权的竞争，推动了现有制度的改革和转型，但是改革依然落后于现实的国家间实力对比，如国际货币基金组织和世界银行的投票权份额改革缓慢乏力，尚未完全反映新兴国家的经济影响力。二是新兴大国通过建立新制度与守成大国主导的旧制度竞争，这主要发生在与新兴大国切身利益相关的区域和领域，如中国主导建立的亚投行与日本主导的亚洲开发银行之间的竞争，以及金砖银行与世界银行的竞争等。三是对有效制度供给能力的竞争，主要通过吸引更多国家认可并参与大国主导的国际制度，从而提升国际制度的合法性。

    最后，全球治理的深度推进促进了国际制度变革。制度困境即国际制度能够促进合作、提高绝对收益，也可能造成不公平甚至剥削。国际制度的建立被视为国家基于理性选择而达成的合作，对国际制度的分析也往往基于“功能主义”或“工具理性”的视角，即国家建立国际制度以调节成员之间、成员与制度之间的关系，[7]发挥制度的预期效用。但是随着各国之间相互依存程度加深，发达国家与发展中国家以及新兴大国之间在经济贸易等领域的联系更加密切，在网络治理、气候变化、环境保护等非传统议题上，各国的“命运共同体”意识强化，形成了高于民族国家的全球公共利益。而国家在全球治理中的关键执行者地位、对国家利益的追求和权力向公民社会的流散，都使得国家可能成为全球治理的制约者，[8]并导致国家利益与全球利益的错位。在此情况下，国际制度一方面必须维护成员国利益，尤其是制度主导国的利益，另一方面也需要维护全球利益。就前者而言，由于部分国际制度体现的是主导国家的意图和偏好，无法有效回应其他参与者的利益关切，甚至损害全球利益，[9]现存国际制度存在转型需求。对后者而言，由于现有制度无法反映所有区域及全球利益，需要建立新的国际制度以回应全球问题。

    国际制度转型的特点

    作为全球治理的主要途径，国际制度不仅在安排形式、作用方式以及国家与国际制度的互动模式等方面发生变化，而且越来越具有全球制度的属性，呈现出许多新的特点。

    第一，国际制度安排的复杂化。当前的国际制度安排趋于复杂化，表现为平行制度涌现，如跨太平洋伙伴关系协定、区域全面经济伙伴关系协定和北美自贸区在贸易领域的并行；重叠制度产生，如亚投行与亚洲开发银行在地域和领域上的交叉重叠；嵌套制度增多，如在市场准入规定方面，世贸组织与欧盟层面规定的嵌套。[10]制度复杂化也突出表现在国际组织数量的增加，截至2015年全球共有大约6.8万个国际组织，并且以每年大约1200个的速度增加。[11]这既反映了国际社会有效制度的需求大，大国对国际制度的竞争加剧，也是国际制度专业化提高、领域细化以及组织的模仿和外溢等使然。

    国际制度安排的复杂化在很大程度上满足了国际社会的需求，有助于全球性问题的解决。因为国际制度的存在能够推动全球治理的发展，制度的改进与创建是实现全球善治的必要步骤，也是优化全球治理结构的重要方式。当然，国际制度安排的复杂化也存在问题：制度的绝对数量增加，但有效制度依然缺失，部分领域和区域的国际制度建设依然落后；部分国际制度成为大国争夺主导权的目标，激化了大国竞争；增加了国家选择制度的难度，不利于提高制度的治理效率；部分重叠或嵌套制度存在规则冲突，导致治理混乱。

    第二，国际制度运行的民主化。现行国际制度大多以美国为首的西方国家主导建立，部分制度理念难以兼容其他观念，发展中国家和新兴大国在既有制度中的代表性不足。随着新兴国家在全球事务中扮演越来越重要的角色，其参与国际组织、改革国际制度安排的意愿强烈。例如中国在国际货币基金组织和世界银行中的投票权份额都提升至第三位，人民币被纳入特别提款权，同时发展中国家在国际货币基金组织中的投票权总体份额提高到42.3%，[12]在世界银行中的总体投票权份额从44.06%提高到47.19%。[13]新兴国家也积极主导建立新的国际制度、参与制定新的治理规则，比如中国在巴黎气候大会筹备过程中积极提供应对气候变化的理念与建议，通过减排承诺做出表率并推动各国达成妥协。中小国家主导建立的国际制度也得到越来越多的重视，在大国互信不足、地区合作机制缺乏的条件下能够成为有效的合作选项。[14]但是也应该看到，这一民主化趋势依然有待推进。不仅旨在提高新兴国家投票权的改革缓慢，面临西方国家阻力，发达国家之间的协调仍然占据主导，国际政治安全制度的转型艰难，大国协调遥遥无期，[15]而且大多数欠发达国家在国际制度中仍处于边缘地位，在全球治理中的低参与和贡献不够问题并未得到明显改善。

    第三，国际制度治理层次的全球化。由于全球性问题的蔓延和国家互动方式的全球化，国际制度更加重视维护人类共同体的整体利益。同时，国际制度也在全球层面经历着改建、创建与重建，[16]这种治理层次的全球化主要体现在：一是经济贸易金融等全球化程度较高领域的问题容易在全球扩散，需要在全球层面进行应对治理。2008年全球金融危机由美国银行倒闭引起，严重影响其他国家经济发展，并导致全球经济和金融体系混乱进而演变为全球危机，包括国际货币基金组织、二十国集团、亚太经合组织等国际机制纷纷协调应对。二是在气候环境生态等全球问题领域，所有国家都负有责任，都需要及时采取有效行动加以应对。为制定全球统一的减排目标和方案、协调各国行动，联合国1988年建立“联合国政府间气候变化专门委员会”，召开了21届气候变化大会，并于2015年巴黎气候大会上达成《巴黎协定》，成为第一个应对气候变化的全球性协定。三是随着传统安全问题对国际社会造成挑战并在全球层面引起重视，各国加快探索有效的全球性解决方式。如朝核问题已经超越东北亚传统安全范畴，核扩散风险对人类构成了潜在威胁，国际社会也亟须探索解决办法。

    第四，国际制度供给来源的多样化。二战结束以来，国家和政府间国际组织等公共权威一直是国际制度的主要贡献者。随着公民社会网络的兴起，私有权威在全球治理中发挥着重要作用，其主要途径是对国际规则、规范的影响和创建。[17]直接的规则创建通过排名来实现，即定期发布各国专项排名报告，涵盖经济、环境、主权与政治风险、媒体出版、国内安全、社会福利和清廉程度等诸多领域。私有权威可以通过降低排名惩罚国家，影响国家的经济社会发展和对外形象。私有权威也借助国家和政府间国际组织制定规则规范。例如在主权信用评级和资本市场定价方面，美国政府将评价权力赋予标普、穆迪和惠誉三大信用评级机构，其评级标准为各国所接受，并依据其评级标准调整政策。此外，还有一部分非政府组织能够取得咨询地位，通过与国际组织协商参与制度制定。公私权威在规则规范的创建方面互为补充，使得各类各层次的国际制度形成网络，在一定程度上缓解了国际社会的制度赤字。但是由于私有权威存在自身利益诉求、组织背景复杂以及意识形态偏见，导致其排名结果并不能完全反映各国真实治理状况，其可信度也大打折扣。

    中国在国际制度

    转型中的作为

    在国际制度转型的历史进程中，世界各国都在努力探索有利于实现和维持本国利益的有效应对路径。中国作为国际社会的主要行为体，既要积极参与甚至引领既有国际制度的转型，也要促进和推动新的国际制度的创建。

    首先，引领现有国际制度的改革方向。由于现有国际制度在应对全球性问题上的有效性与合法性上存在不足，中国可以在国际制度转型中与发展中国家一道，力争增加国际制度的代表性与合法性，推动改革朝向公正合理的方向发展。在合法性上，中国须进一步提高在其中的投票权和话语权比重，实现在国际社会中的影响力与在国际制度中的话语权相匹配，实现所承担国际责任与所享有权利的协调。中国在国际制度中话语权的增加有助于增加发展中国家的代表性，体现新兴大国的发展成就。在有效性上，中国可以灵活发挥经济实力和国际影响力的作用，增强现有制度应对全球性挑战的能力，特别是在经济金融领域。在具体实施过程中，中国应继续反映发展中国家的观念和利益诉求。同时与金砖国家完善金砖合作机制，共同推动现有制度改革。

    其次，加强在国际制度中的领导权。在国际制度中取得领导权是中国走向全球性大国的必然要求，也是中国负责任大国形象的外在体现。在既有制度改革过程中，由于改革开放的巨大成就和在应对气候变化等领域做出的巨大贡献，中国可以努力将本国理念融入现有制度，使中国领导权不仅体现为投票权的增加，也表现在国际制度的价值标准上。在中国主导的新制度创设过程中，应灵活引领和塑造相关制度的原则、宗旨和程序，充分反映自身的利益和诉求。对于评级机构等私有权威，一方面重视其评分和排名的影响力及其现实意义，积极与评级机构进行沟通，改善国内相关问题治理，降低排名对中国经济社会造成的负面影响。另一方面，支持创设和发展中国背景的评级机构，以中国视角评估各国表现，提高中国在私有权威中的影响力。

    再次，推动有效制度的供给侧改革。现有国际制度数量浩繁、种类多样，但是公正合理有效的制度依然稀缺，现有制度框架难以满足全球治理的现实需求，需要国际社会进行国际制度的供给侧改革。一是提高供给的国际制度质量，改善合法性和运行效率，给国际社会提供更多可靠的制度选项，提高全球治理质量。二是改善小多边和区域性国际制度数量巨大的国际制度碎片化现状，倡导和推动有效的全球性制度供给。三是扩展国际制度构建的方式与路径，新的国际制度的建立应该充分反映国际实力结构变化，兼容更加多样的发展模式和价值理念。

    最后，促进国内国外制度的良性互动。国内治理与全球治理是全球化时代国家发展面临的重要问题。国内制度与国际制度的不适乃至相悖既给国家参与国际制度建设增加了难度，也是实现全球善治的阻碍。而国内制度的完善、国家治理的现代化是国家参与全球治理的前提，也是国家在国际制度中发挥作用的国内基础。在国际制度转型过程中，应通过完善和改革国内相关制度，加强国内外制度建设，不断扩大国内利益与全球利益的交集。一方面将有效的国际制度、规则、理念等内化，在维护国家利益的前提下接受部分国际制度的约束，比如在气候、金融治理领域的有效国际制度为中国国内相关领域的制度建设提供了借鉴。另一方面，将中国成功的发展模式、治理理念外化成为国际社会的原则规范，比如“北京共识”是发展中国家经济发展的典范，“和谐”理念则是对大国良性互动前景的期待。

    （责任编辑：魏银萍）

    [1] Stephen D. Krasner， International Regimes， Ithaca： Cornell University Press， 1983， p.2； Robert O. Keohane， After Hegemony： Cooperation and Discord in the World Political Economy， New Jersey： Princeton University Press， 2005， Chapter. 6.

    [2] 王玮：《国际制度与新进入国家和合法化》，载《世界经济与政治》，2010年第3期，第78页。

    [3] Steven Slaughter， “The Prospects of Deliberative Global Governance in The G20： Legitimacy， Accountability， And Public Contestation，”Review of International Studies， Vol. 39， No. 1， 2013， pp. 71–90.

    [4] 吴志成、王天韵：《全球化背景下全球治理面临的新挑战》，载《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版）》，2011年第2期，第43-49页。

    [5] 秦亚青：《世界格局、国际制度与全球秩序》，载《现代国际关系》，2010年第1期，第10-17页。

    [6] 李巍：《国际秩序转型与现实制度主义理论的生成》，载《外交评论》，2016年第1期，第31-59页。

    [7] Jan Klabbers， “The EJIL Foreword： The Transformation of International Organizations Law，”The European Journal of International Law， Vol. 26， No. 1， 2015， pp. 9-82.

    [8] 吴志成、何睿：《国家有限权力与全球有效治理》，载《世界经济与政治》，2013年第12期，第4-24页。

    [9] Robert O. Keohane， “Governance in a Partially Globalized World，”American Political Science Review， Vol. 95， No. 1， 2001， pp. 1-13.

    [10] 王明国：《国际制度复杂性与东亚一体化进程》，载《当代亚太》，2013年第1期，第4-32页。

    [11] Union Of International Associations， The Yearbook of International Organizations， http：//www.uia.org/yearbook；UN Economic and Social Council， https：//www.un.org/ecosoc/en/.

    [12] IMF， IMF Members Quotas and Voting Power， and IMF Board of Governors， https：//www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx.

    [13] The World Bank， World Bank Reforms Voting Power， Gets $86 Billion Boost， http：//web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0，，contentMDK：22556045～pagePK：34370～piPK：34424～theSitePK：4607，00.html.

    [14] 魏玲：《小行为体与国际制度》，载《世界经济与政治》，2014年第5期，第85-100页。

    [15] 吴志成：《国际体系仍然处于多极化进程中》，载《现代国际关系》，2014年第7期，第11-14页；庞中英：《全球治理的“新型”最为重要》，载《国际安全研究》，2013年第1期，第41—54页。

    [16] 卢静：《当前全球治理的制度困境及其改革》，载《外交评论》，2014年第1期，第108页。

    [17] Alexander Cooley and Jack Snyder， Ranking the World Grading States as a Tool of Global Governance， New York： Columbia University Press， 2015.