新时期我国非政府组织发展存在的问题及对策
蒋冬青
[摘要]随着改革开放的不断深化，我国非政府组织得以迅猛发展，并在教育、社会服务、科研、卫生、体育等领域发挥着积极作用。然而我国非政府组织的发展仍然面临着非政府組织官办色彩浓重、非政府组织发展缺乏独立性、非政府组织发展的不平衡等问题。导致这些问题的主要原因是我国非政府组织发展的自身能力不足、政府管理环境的制约、现行法律制度的制约以及社会环境的制约。为此，需要从提高非政府组织自身的能力、创新非政府组织的管理理念和制度、健全非政府组织发展的法律法规体系、培育有利于非政府组织发展的社会环境等方面促进我国非政府组织的发展。
[关键词]非政府组织；独立性；双重管理；政府
[中图分类号]D36[文献标识码]A[文章编号]1672—2426（2012）10—0070—04
改革开放以来，我国政治体制改革不断深化，我国非政府组织得以迅猛发展。非政府组织以其独特性在政府和市场所不能发挥作用的领域发挥着重要作用，有效地弥补了政府和市场失灵。目前，非政府组织已经成为我国政府与公民之间进行沟通交流的重要中介。非政府组织在稳定社会、促进社会发展方面起到了积极的作用。随着社会主义和谐社会建设，非政府组织有了越来越大的发展空间，非政府组织必将成为当代中国社会中重要的社会力量。但是，非政府组织在发展过程中也会存在失灵现象，如违背国家法律法规、非法集资、非法牟利、以权谋私、贪污腐败、财务管理混乱等。尤其是近些年来，一些公益腐败、公益低效和公益异化问题愈发突出。这不仅严重损害了非政府组织自身的形象，而且给经济社会发展造成了损害。所以，如何克服非政府组织发展中存在的问题，更好地促进非政府组织的发展就成为我国政府当前迫切需要加以解决的。在此背景下，本文拟就新时期我国非政府组织的发展进行探讨和分析。
一、非政府组织的含义与特征
（一）非政府组织的含义
目前，国际上关于非政府组织的界定有三个方面的代表：一是战略意义上的非政府组织。这方面以保尔·罗默和罗伯特·卢卡斯的可持续发展战略理论为代表。在他们看来，非政府组织就是为了解决政府和市场失灵的，这是非政府组织发展的战略意义。二是资金来源意义上的非政府组织。这方面以联合国的国家收入统计系统为代表。这类观点认为，非政府组织收入的主要来源不是市场价格销售的商品和服务，而是来源于组织内部成员所缴纳的会费和社会捐款。三是“结构——运作”意义上的非政府组织。这方面以美国约翰·霍普金斯大学非政府组织比较研究中心为代表。它们认为只要满足组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性的组织都是非政府组织。总的来看，非政府组织是介于政府与企业之间，具有正式的组织形式，不以营利为目的，从事社会公益事业，实现服务社会、促进社会稳定与发展的社会公共部门。
（二）非政府组织的特征
非政府组织作为与企业、政府相对独立的社会组织，其组织特征也与它们不同。其一般特征有：（1）非营利性。这是非政府组织区别于企业的根本属性。非政府组织存在的根本宗旨是不以营利为目的，不进行利润的分配或分红，并不得以任何形式将组织的财产转变为私人财产。（2）非政府性。非政府性是非政府组织区别于政府部门的根本属性。非政府组织不是政府的附属机构，而是非政府的社会组织。非政府组织有独立自主的判断、决策的能力，是一种自治组织；非政府组织是自下而上的民间组织，依靠的是广大民众和社会资源。（3）志愿性或公益性。非政府组织内在的驱动力是不以利润为动机的，而是以志愿性为根本的互助主义。非政府组织所使用的是全社会的公共资源，提供的是社会公共物品，它的运作全过程都是向社会公开的。
二、新时期我国非政府组织发展存在的问题
（一）非政府组织官办色彩较浓
由于我国非政府组织自身能力比较薄弱，我国现有的非政府组织大多数借助于政府的力量自上而下建立起来。因此，我国非政府组织的官办色彩就非常之浓，这主要表现为如下几个方面：（1）非政府组织的工作方式和工作作风具有行政性。这主要是因为我国非政府组织挂靠在政府部门。在实际工作中，经常是一套人马两份业务。非政府组织除了要接受民政部门的领导之外，还必须接受主管单位的监督管理。所以，我国非政府组织要接受双重管理。（2）非政府组织经济缺乏独立性，严重依赖于政府。我国非政府组织的经费主要依靠政府拨款或支持。（3）非政府组织负责人基本上都是来自于政府。大部分非政府组织的负责人都是公务员。在我国，绝大部分人都把非政府组织作为政府部门分流富余人员的一个好去处。由此，导致非政府组织的行为方式具有很浓的“政府”色彩。
（二）非政府组织发展独立性不够
尽管非政府组织的范围有大有小，我国成立非政府组织的初衷是为了公益。但是，在非政府组织的发展过程中，由于非政府组织的结构和人员往往难以逃脱官僚化的倾向，所以我国非政府组织发展过程不可避免地会缺乏独立性，也就偏离了原来的发展目标。美国著名学者萨拉蒙教授从五个方面（非政府性、非营利性、自治性、志愿性、组织性）界定了非政府组织的特征。根据这五个方面，我国的非政府组织表现得还很欠缺，主要原因就是我国非政府组织缺乏独立性。主要表现为：（1）非政府组织赖以存在和发展的资源被政府控制着，这就导致非政府组织的工作缺乏主动性。（2）非政府组织接受的是双重领导，所以极容易受到政府部门的限制和干涉。（3）我国非政府组织大都是依附于相应的政府部门而建立的，而公民自发组建的非政府组织则非常少，由此导致这些非政府组织在观念、组织、职能以及各个方面要深受政府的影响。
（三）非政府组织发展极不平衡
我国非政府组织发展不平衡，主要表现为如下几个方面：（1）城乡发展不平衡。相比于农村，城市作为区域经济中心，吸引了更多的非政府组织。所以，在城市非政府组织有更好的资源优势，同时发展也比较迅速。但是在广大的农村地区，真正的非政府组织很少。加之社会对农村的非政府组织缺乏关注与支持，也使得农村非政府组织少之又少。（2）东西部发展不平衡，内地和沿海发展不平衡。根据民政部2010年年底的统计，山东的民间组织数量最多，达到了49531个，最少的是西藏，只有306个。直辖市当中，上海最多，达到了8643个，最少的是天津，4019个。东部与西部相比，西部非政府组织发展比较缓慢。内地与沿海相比，内地的非政府组织发展较为缓慢。（3）领域之间的不平衡。非政府组织较多地聚集于那些门槛较低，资源相对丰富的领域，而那些存在大量社会问题，迫切需要非政府组织参与的，比如失业与就业、社会保障等领域，非政府组织则很少介入。
三、新时期我国非政府组织发展问题的成因
（一）非政府组织发展自身能力不足
一是缺乏明确的目标定位。一直以来，我国非政府组织都是定位于政府的附屬物。有的非政府组织被当成政治组织，过多参与政治。这样就失去了其原本的设置原则。有的非政府组织自主性很差，一般只是执行政府决策。有的非政府组织甚至背离了其基本功能，而变成了营利组织。在实际运作过程中，成了为个人或小集体谋取私利的组织。二是组织人才的极度缺乏。优秀人才是非政府组织发展的根本保障。非政府组织发展的人力资源包括政府的专业工作人员和志愿者。我国的非政府组织目前存在一个普遍的问题，即组织人才的极度缺乏。一方面表现为人力不足，另一方面表现在非政府组织的工作人员缺乏专业知识和技术，缺乏创新的观念和能力。因此，要想促进非政府组织的发展，就必须吸纳更多更好的高素质人才。三是缺乏足够的资金支持。我国发展所需要的资金主要是政府援助的，但是我国非政府组织的社会捐助严重匮乏。
（二）政府管理环境的制约
一是政府管理理念跟不上形势的发展。政府由于受到计划经济思维的影响，已经习惯了那种从头到脚的大政府管理模式。所以，政府认为非政府组织的发展需要政府来插手。这一错误的观念使得非政府组织发展所需的自主性严重缺乏，导致非政府组织活力明显不够。二是双重管理、分级管理等制约了非政府组织的发展。从非政府组织的登记管理机关来看，主要是各级人民政府的民政管理部门。但是，我国民政部门面临一个比较突出的问题，即职能较多而人员不足的巨大压力。民政部门不仅要处理非政府组织的登记和管理，还要负责对非政府组织的年检报告进行审查。这需要民政部门有充足的人力资源支持。这与我国目前民政部门的实际情况是严重不符的，所以导致民政部门无法对非政府组织实施有效监管。很多监管手段都沦为形式，没有真正发挥监管作用。另一方面，从业务主管部门来看，业务主管部门也存在着任务重而人力、财力等监管资源不足问题。这些问题导致了业务主管部门对非政府组织的监管不够。
（三）法律环境的制约
非政府组织的发展迫切需要完备的法律作为保障，但是我国现行法律制度仍存在着诸多的缺陷和不足：（1）立法方面的制约。我国非政府组织的管理方面，缺乏一部根本大法，所以导致无法对非政府组织进行全面引导和管理。（2）监管制度方面的制约。一方面是民政部门和业务主管部门对非政府组织的指导和监督严重不足，另一方面就是有的业务主管部门对非政府组织管理得过死，没有给予应有的自主性。（3）法律配套扶持方面的制约。我国的《民法通则》关于社团法人的规定是比较粗糙的。由于对非政府组织的法律主体资格缺乏明确界定，使得其发展中问题重重。还比如在《破产法》方面，我国关于非政府组织的破产条例是相当滞后的。由于非政府组织破产方面没有很好的适应性，缺乏可操作性，也导致很多问题。再比如社会保险法方面，我国的行政法规并没有将非政府组织纳入全面的社会保险范畴中。
（四）社会环境的制约
我国社会环境对非政府组织的制约表现为：一是我国传统的社会文化的制约。由于我国历史上长期受到儒家文化的影响，人们对政府过于服从和信赖。民众认为政府对社会的集中领导就能很好地解决一切问题。由于社会公众对非政府组织的了解不够，再加上政府的权威性，就导致非政府组织发展的社会根基比较浅。二是缺乏足够的社会认同。近些年，我国非政府组织虽然取得了一定的社会认同，但是认同程度依然不高。一方面非政府组织在争取社会认同方面的努力还不够，另一方面政府对非政府组织的管理方面也存在不足，尤其是缺乏对社会的引导和鼓励，使得非政府组织的社会认同度不高。三是社会监督力度较弱。在我国大政府治理模式下，非政府组织的监管主体主要就是政府。所以，相对而言，社会公众对非政府组织的监管就较弱，甚至被忽视，没有发挥其作用。
四、新时期促进我国非政府组织发展的对策
（一）提高非政府组织自身的能力
1.非政府组织要明确宗旨。在现有的法律框架下，非政府组织应该通过多种渠道和方式与政府进行积极沟通，并积极配合政府的工作。另外，非政府组织应该关注政府作用发挥不足的领域，尤其是那些对我国经济社会发展影响较大但是政府作用不够的问题，比如计划生育、基础教育、扶贫以及生态环境的保护等。这些问题的解决急需要政府发挥作用，但是目前政府在这些方面还严重不足，有待于非政府组织积极投身于这些事业，以弥补政府作用的缺失。
2.要加强规范化建设，提高人员素质。非政府组织应在强化自律机制上下工夫。所谓自律机制，是指非政府组织通过自身的努力加强对自身行为的监督和约束。强化自律机制意识，就需要非政府组织进一步健全内部治理结构，加强自我约束。也需要非政府组织建立健全各种规则制度，以保证日常活动有章可循。还需要非政府组织逐步完善相互配套的各种管理制度，以保证制度的系统性和完备性。最后，还需要非政府组织建立一套道德行为标准，这样可以对组织成员进行有效管理，从而进一步规范非政府组织的行为。
（二）创新非政府组织的管理理念和制度
1.要创新管理理念。推动非政府组织的管理理念要做好如下几个方面：（1）推动政府与社会组织的分开。非政府组织领导应该杜绝党政干部兼任，以防止公共权力对非政府组织的控制。（2）建立政府与非政府组织的合作伙伴关系。为了促进我国非政府组织的发展，政府应该加大对非政府组织的资金支持。同时，也要确保非政府组织的独立性和自主性。在确保非政府组织的独立性时，还需要加强非政府组织与政府的合作，建立一种高效的平等合作机制。（3）转变政府职能。政府部门要转变职能，为非政府组织的发展营造良好的外部环境。
2.要创新管理制度。（1）调整双重管理体制。针对我国非政府组织的管理体制不健全，我国应该有针对性的改善。对那些专业要求较高的，应该由业务部门对其进行统一领导。而对于那些专业要求较低的，应该建立非政府组织的监督委员会，通过监督委员会对这类非政府组织进行统一领导。（2）创新登记制度。我国政府对非政府组织的管理方面，存在门槛高、准入难的问题。所以，我国应该改变这一现象。对那些重要领域的非政府组织，应该严格控制，而对于非特殊的非政府组织则应该降低门槛，以保证非政府组织更好地服务于社会大众。
（三）健全非政府组织发展的法律法规体系
1.要加强立法和对现有法律体系的修改完善。我国对非政府组织的管理法律体系方面，主要问题就是法律地位低和法律缺位。目前关于非政府组织管理的法规如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等都属于行政法规。而我国对非政府组织的管理却存在很多空白。比如对境外的非政府组织成立、非政府组织的税制以及志愿者服务方面就没有具体规定。所以，为了促进非政府组织的进一步发展，需要我国加紧这方面的立法。同时，还要建立健全相关的法律法规，以保证我国非政府组织的管理法规的针对性和操作性。
2.要建立健全对非政府组织监管的法律制度。为了促进我国非政府组织的发展，需要我国给予完备的法律法规保障。同时，还需要给予强有力的监管。既要加强政府对非政府组织的监管，也要加强社会公众对非政府组织的监管，更需要加强非政府组织的自我监督管理，这样才能保证非政府组织作用的发挥。另外，还应该转变我国政府对非政府组织的管理方式。政府现在对非政府组织还谈不上管理，仅仅作一下登记而以。至于发展如何，还是自生自灭，几乎顺其自然罢了。所以应该重点对非政府组织通过加強监督和受理公众投诉管理等方式，来加强管理。
（四）培育有利于非政府组织发展的社会环境
1.培养公民的社会公共意识。随着经济体制改革的不断深化，我国已经逐步从计划经济体制转变到了市场经济体制。在市场经济条件下，公民的竞争意识、市场意识和商品意识等都得到了较大的提高。与此相适应的是，公民对自身的价值也逐步认可。这些都为公民参与政治生活提供了重要的保障。但是，相较于发达国家，我国公民的公共意识还很欠缺。所以，急需要进一步培养公民的社会公共意识，进一步推动公民积极从事参政、议政、选举、监督等政治活动。
2.完善我国的民主参与机制。我国非政府组织的发展必须要有良好的外部环境。所以，必须通过完善民主参与机制来完善良好的外部环境。通过民主参与机制的完善，来促使非政府组织为社会提供更好的公共服务。在完善民主参与机制方面，还应该大力激发公民的积极性和主动性。一方面是要求公民切实转变思想观念，提高参与意识，利用广泛的参与机会参与到政治生活之中，另一方面是要求政府加强公民民主意识的培育，促进公民民主观念的提升。
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责任编辑侯琦
