失地农民社会保障刍议
宛胜斌
[摘要]城市化是人类社会发展的客观规律，城市化的推进必然要占用大量耕地，产生失地农民。在农村社会保障体系尚难以建立的情况下，土地实际担负着农民基本的生活保障功能。因此，加快建立失地农民的社会保障体系，有利于消除城乡二元结构，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化进程。
[关键词]城市化；失地农民；社会保障
[中图分类号]F20；F32[文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2009)12-0048-02
失地农民是我国城市化与工业化的必然产物，伴随着城市化、工业化进程的始终。早在计划经济时代就存在着失地农民，由于当时各级政府采取让农民“以土地换就业”政策，从而使他们在国有企业内就业，消除了失地农民今后就业、养老等一系列问题。然而，随着我国社会主义市场经济体制的建立，上世纪90年代以后，征地安置补偿费代替了招工指标，大量土地被征用后，劳动力不再由政府安置就业，而是按市场经济的办法自寻出路。这样，失地农民问题开始显现。如今，失地农民的社会保障问题已经成为全国性的普遍问题。
一、失地农民问题产生的原因
1二元经济社会结构下对农民利益的忽视。长期以来，我国实行的是城乡有别的政策体系。在农村，实行“奉献性”的财政政策和价格政策，长期的超低农业投入，并通过“剪刀差”的价格方式，转移农产品价值。在对待农民问题上，实行的是“忽视性”的政策，主要表现在：一是长期以来实行重城轻乡的“二元型”社会福利保障制度。二是实行农工有别的金融信贷政策。三是实行文化教育的“非国民待遇”。
2土地征用制度的缺陷。目前土地征用制度安排已呈现一种利益分配的非公平化倾向，制度设计本身的缺陷给乱占耕地、侵害农民权益提供了方便。土地征用制度的缺陷突出表现为：一是土地产权模糊。由于我国农村实行家庭联产承包责任制，农村集体经济组织缺位，“集体产权”的制度安排使集体与农民的权益关系变得模糊，土地产权“集体所有”经常成为“政府所有”，土地集体所有权虚置。二是征地范围界定不明。农地征用是政府基于公共利益的需要而有偿取得农地所有权的一种措施，但《宪法》和相关法律都未对“公共利益”作出明确界定。使得“公共利益”的土地征用和商业目的的土地征用混杂在一起，造成满足“公共利益”需要的土地征用权被某些部门或机构滥用。三是征地补偿标准不科学。依据《土地管理法》，我国现行征地补偿采取“产值倍数法”的计算方式，这种测算办法并不能真正体现土地的价值和劳动力失业损失。
3“政府寻租”行为的存在。与失地农民利益受损形成鲜明对比的是政府部门利用现行征地制度的不完善和掌管的征地主动权，大肆“寻租”，收益不断膨胀，这是当前政府部门热衷于征用土地的根本所在，也是失地农民利益受损的关键原因。
4失地农民自身的原因。一是失地农民的素质普遍较低，决定了他们不可能很快地适应市场化就业需求的趋势。二是自主就业环境差。目前就业指导机制尚不健全，缺乏有针对性的就业培训，导致失地农民就业困难。三是就业市场信息不对称，信息整合能力差，使得农民在征地和就业过程中处于信息不畅的状态。四是失地农民再就业成本过高。土地被征用以后，制造业和建筑业成了失地农民就业的主要行业，由于农民在城镇中新的居住地往往比较偏离工业区，造成工作成本大大提高。五是小农意识根深蒂固。很多失地农民习惯于以前自给自足的生产和生活方式，封闭保守，自主就业意识差，宁愿靠低保维持基本生活。
二、我国现行失地农民社会保障体系建设存在的问题
虽然我国失地农民社会保障工作取得了一定的进展，但真正覆盖全国失地农民、适应失地农民特征的社会保障体系还没有建立，对失地农民社会保障还没有相应的制度规范，主要存在以下缺陷：
1思想认识上有缺陷。一是少数部门的领导对此认识模糊，甚至置失地农民利益于不顾，片面静止地分析估算土地产出效益，对农民靠土地生存的依赖程度和对农民耕种土地——加工增值——发展饲养业的土地产出链所产生的效益估计不足，进而对农民失地问题不予重视。二是失地农民只顾眼前利益，对征地补偿费的处置缺少长远打算，对交纳社保款不主动。
2制度建设上有缺陷。2003年以来，我国各级政府下发了一系列文件，各地也就失地农民社会保障、最低生活保障中的具体问题作出了规定。但总的说来，农村社会保障体系尚未健全，仍存在劳动保障政策不完善、不配套，农村社会养老保险政策、法规体系不健全，基金监管、运营不规范等难题。由于社会保障制度、政策、法规不健全，实施措施不配套，失地农民成了城镇与农村之间的无着落的边缘群体。
3资金供给上有缺陷。统计资料表明，全国社会保障资金严重短缺的问题越来越突出。养老保险负担呈逐年加重之势，基金支撑能力逐年减弱，并形成巨额缺口。市县政府财政资金紧张，无力担负失地农民社会保障资金的支出。
4管理体制上有缺陷。至今失地农民社会保障方面仍缺乏统一协调的管理机构。因管理体制、资金筹措、社保标准等方面的问题，失地农民所在的当地政府无力统筹解决失地农民的社会保障问题，有不少地区失地农民的社会保障问题无人过问，特别是失地农民集中的地方，将过去的村民委员会改为了居民委员会，而实际上成了“村不村”、“居不居”的空间地带。
三、失地农民社会保障体系的构建
(一)失地农民社会保障的内容
现阶段，建立失地农民的社会保障制度，应该先建立失地农民最低生活保障制度，然后是基本养老和基本医疗保险制度，待经济发展到一定程度后再发展完善社会救济、社会保险和社会福利制度。
1建立适当水平的最低生活保障制度。具体包括：一是合理界定保障对象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一时或永久地低于国家公布的最低生活水平的人群。只要符合条件，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。二是科学确定最低生活保障线标准。须从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准在不同的地区之间可以存在差异。三是确立多渠道的资金筹集机制。我国农村居民最低生活保障资金由财政和乡镇、村民委员会集体经济共同负担，同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。
2建立失地农民养老保险制度。现实的做法是，制定出台失地人员基本养老保险办法。这个办法应遵循以下原则，一是“行政推动、政策引导、农民参保、财政补贴”的原则。实行低门槛准
入，多档次选择，不同标准享受，并实现征地与城保并轨运行，统一管理。二是相衔接原则。方案办法既要区别于城镇职工基本养老保险和其他保险，又要考虑与城镇职工基本养老保险和已建立的农村养老保险等相衔接。三是区别对待原则。对征地时已经超过或接近超过劳动年龄段的人员，采取一次性缴费，直接进入养老保障体系；对征地时的中年人员，可按不同年龄段每人分别一次性缴纳不同年限的基本养老保险费后，纳入城市统筹；对征地时的年轻人员，由于不确定因素多，原则上不用一次性补缴基本养老保险。四是自愿与强制相结合原则。对较早失地人员参加社会养老保险采取以自愿参保为主，对新征地人员则采取应保尽保的强制办法。五是因地制宜、循序渐进原则。征地一批，实施一批，先行试点，推动全局。六是务实优惠原则。如缴费总额可以允许分数年缴纳，缴费标准允许不同档次选择；若出现死亡事故征地养老保险费尚存余额的，可由其合法继承人和指定受益人继承；失地人员和村集体的缴费分配比例，可根据各村不同情况通过民主协商灵活确定等。七是在建立失地农民基本养老保险制度过程中，要采取“政府出一点、集体出一点、个人交一点”的原则，多方筹资，共同负担。
3建立多元医疗保障制度。一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。该制度由社保部门牵头，基金来源以政府出资为主，集体扶持，社区经济、企业、慈善机构及个人等方面捐助，按照互助共济、权得相当、规范管理、封闭运行的原则为失地农民提供医疗救助服务。二是鼓励失地农民参加商业医疗保险。对于有经济实力的村，可将部分征地补偿费用于大病医疗保险，解除失地农民因病致贫的后顾之忧。商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式，可以为失地农民投保团体大病保险等。三是集体经济实力较强的乡镇建立新型合作医疗保障制度。克服传统制度的弊病，彰显互助共济制度模式的生命力，改革就必须从合作和新型两个角度入手。
(二)建立失地农民社会保障的配套措施
1明确政府在失地农民社会保障中的角色定位。随着城市化的加速推进与失地农民的矛盾日渐尖锐，必然要求政府在社会保障制度运行中扮演着执行主体的角色。政府规定社会保障制度结构和运行规则，制定、调整社会保障政策，运用经济杠杆进行调控并对社会保障财务负有最后的责任。
2改革现有的土地征用制度。土地征用制度改革要解决的首要问题是用地方获得土地使用权的方式。总的来说，无论是国家重点工程、公益性建设用地，还是工商业经营性用地，均可对土地进入一级市场采取宽松的政策。前者以强制性的国家征地的途径获取土地使用权，要采取公平补偿的原则，提高土地补偿安置费标准，为失地农民参加失业、养老、医疗保险提供一定的保障，降低因征地带来的失地农民长期基本生活风险；后者由于一般不具有公益性，或公益性已处于较为次要的地位，征地不应具有强制性，可引入竞争机制和谈判机制，在按规定将土地转为建设用地后，农民与用地方自行谈判确定补偿安置费数额，也可允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地的开发，分享社会进步产生的土地增值收益。
3完善失地农民就业机制。一是政府强化服务，拓宽就业领域。以往的政府就业服务机构，局限于城市范围，失地农民的就业权得不到保障。因此，应当建立城乡劳动力市场信息服务体系，使失地农民享受与城里人一样的就业服务。二是建立失地农民的教育培训保障机制。对失地农民进行教育培训是为提高其就业素质创造条件。要建立健全以职业技术教育为主的、多层面的失地农民职业技能培训网络体系，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，努力提高其素质，缓解就业压力，维护社会稳定。同时对失地农民的子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。三是建立再就业创新机制。应按照市场化原则，彻底打破城乡二元就业体制，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。同时制定城乡统一的劳动力就业政策，对失地农民自谋职业的应参照城镇失业人员再就业政策给予税收等优惠政策，引导和教育失地农民转变观念。对吸纳失地农民达到一定数量的二、三产业应给予必要的政策扶持，并对失地农民兴办二、三产业给予必要的政策倾斜。
