影响岗位设置管理目标实现的问题及对策
黄育群 张小海 王一如 陈文钊
摘要：事业单位自实行岗位设置管理制度以来，部分单位由于存在未实行全员聘用合同制、未将通用岗位等级与具体工作岗位有机结合、聘期考核流于形式等问题，以及受过渡期 “中人”退休政策的影响，导致未能真正实现人员能进能出、岗位能上能下的改革目标。本文针对这些问题，提出相应的对策与建议。
关键词：事业单位 人事制度 岗位设置管理 岗位遴选
中图分类号：D630.3 文献标识码：A
0 引言
2002年7月，《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》提出，事业单位要逐步试行人员聘用制度，实现人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。自此，各地方各部门逐步开始试行全员聘用合同制。
2003年12月，《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出，要以推行聘用制和岗位管理制度为重点，深化事业单位人事制度改革，促进由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理的转变，规范按需设岗、竞聘上岗、以岗定酬、合同管理等管理环节，逐步做到人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低。这进一步明确了事业单位人事制度改革的重点是要推行聘用制和岗位管理制度。
2006年7月，人事部出台《事业单位岗位设置管理试行办法》，将事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三大类。其中，管理岗位分为10个通用等级，专业技术岗位分为13个通用等级，工勤技能岗位分为5个通用等级。同年8月，人事部印发《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉的实施意见》，对不同类型事业单位主体岗位的最低占比提出了总体要求，明确了专业技术岗位内部不同等级岗位之间结构比例全国总体控制目标，确定了各类岗位的基本任职条件。此后，各地方、各部门逐步制定符合各自实际情况的岗位设置实施意见和实施细则，明确所属事业单位各类别岗位的总体比例要求、管理岗位的最高等级、各专业技术岗位之间的结构比例、一至三级工勤技能岗位比例控制等要求，详细规定各岗位任职条件、岗位聘用程序和岗位设置管理审批权限等内容，并对岗位聘期及聘后管理提出原则性要求。各事业单位也先后完成岗位设置方案的制定，并组织开展专业技术人员分级遴选和管理人员、工勤人员的竞争上岗工作。
1 岗位设置管理工作中存在的问题
全面实行岗位设置管理，对贯彻落实党中央和国务院关于事业单位人事制度改革精神，实现用人方式的转变有着十分重要的意义，并在一定程度上调动了职工的工作积极性。但在实际工作中，由于制度建设不够完善，以及对政策理解不到位，导致在执行过程中仍然存在一些问题，使改革的效果不明显。
1.1未在全员聘用合同制的基础上推行岗位设置管理工作
按照事业单位人事制度改革的总体目标，是要全面推行聘用制和岗位管理制度，实现“人员能进能出、岗位能上能下、待遇能高能低”的目标，以此充分调动工作人员的工作积极性和干事热情。但部分事业单位截至目前尚未实行全员聘用合同制，单纯的岗位设置管理只能解决“岗位能上能下”问题，而不能解决“人员能进能出”问题。由于人员出口不畅通，不能淘汰不适应事业单位发展的工作人员，导致难以改善人才队伍结构，也难以真正调动工作人员工作积极性。同时，由于没有聘用合同作为基础，单纯的岗位聘用协议只能是固定用人方式下的一种内部管理形式，很难形成对平等主体双方具备的法律约束力，进而影响岗位设置管理的效果。
1.2未能形成通用岗位等级与具体工作岗位的有机结合
从近几年岗位设置管理的实践来看，多数事业单位开展岗位遴选工作，均从灵活便利的角度出发，先进行岗位分级遴选，然后再进行具体工作岗位竞聘或调整，造成通用岗位与具体工作岗位的脱节，进而可能形成重要工作岗位人员的通用岗位等级不高或岗位等级较高人员却不在重要工作岗位等不相匹配的现象。专业技术岗位的这种不与具体工作岗位相结合的分级遴选，若不能形成有效的动态管理机制，其实质相当于一种更加细化的职称评审，达不到岗位设置管理的目的。
1.3聘期考核流于形式
岗位聘期届满后，多数事业单位采取聘期考核合格者继续聘用的方式。但由于考核制度不完善，没有较为明确的考核标准，也没有设置刚性的考核淘汰指标，实际工作中很难通过“考核不合格”达到“能下”的目的，从而形不成真正的竞争，对已经在岗者形不成压力，对因受职数限制不能上岗者形不成动力，严重影响了职工的工作积极性。从近几年的工作实践来看，很难见到因聘期考核不合格而被降低岗位等级的先例。
1.4过渡期 “中人”退休政策给“能上能下”的岗位动态管理机制带来阻力
事业单位养老保险制度改革的初衷之一，就是要解决人员“岗位能上不能下”的问题。在事业单位传统的退休待遇核定模式下，職工退休后的待遇是由其退休时所在岗位决定的，而跟曾经聘任岗位和所做出的贡献无关，一旦在退休前从较高级岗位聘到较低级岗位，则会影响到其后半辈子的退休待遇。这种制度设计显然不公平、不合理，它带来的直接后果就是，考虑到退休后的待遇问题，各单位很难降级聘用职工，甚至会出现为提高退休待遇而突击高聘的现象。
事业单位实行养老保险制度改革后，退休人员的待遇本应不再与退休时所在岗位挂钩，而是跟职工缴费基数和缴费年限等因素有关，但为了稳妥推进养老保险制度改革，国家设置了十年的过渡期，凡2014年10月1日至2024年9月30日之间退休人员，实行新老待遇计发办法对比，保低限高，新办法计发待遇低于老办法的待遇标准的，按老办法待遇标准发放。按照《人力资源社会保障部财政部关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》要求，过渡期退休人员按老办法核定退休待遇时，只跟养老保险制度实施前（2014年9月）的基本工资有关，改革实施后岗位升降本不影响职工的退休待遇。但后来在人社部和财政部对广西人社厅的复函中又明确提出，过渡期内岗位升降人员按照升降后的岗位确定其老办法退休待遇。在目前尚不能确定按新办法计算退休待遇是否高于老办法的情况下，这就使得过渡期内退休人员难以通过养老保险制度改革来解决“岗位能上能下”的问题，否则可能会影响到过渡期内退休人员退休待遇，形成不稳定因素。
2 对策及建议
针对上述存在的问题，笔者认为应该从事业单位人事制度改革及事业单位养老保险制度改革的出发点和初衷进行考虑，在不违背国家法律、法规和人社部相关规章的基础上，结合事业单位的实际情况，有针对性地提出如下措施：
2.1实行全员聘用合同制
一直以来，部分事业单位没有推行全员聘用合同制的主要原因是事业单位养老保险制度改革不到位，若单位依据聘用合同终止或解除与职工的聘用关系，因其在事业单位的工作年限难以跟企业的养老保险制度有机衔接，一旦发生人事争议，仲裁机构（或法院）多会因此裁定（或判定）用人单位败诉，进而使聘用合同形同虚设。但目前事业单位养老保险制度已全面实施，事业单位职工离职后，其在事业单位的工作年限可以顺利地跟企业养老保险有机衔接，全面实行聘用合同制已无制度障碍，不管是从单位改革发展需要的角度出发，还是从遵守《事业单位人事管理条例》规定的角度出发，均应立即全面推行聘用合同制，并将岗位管理制度作为聘用合同制度的一项内容，真正实现事业单位职工从固定用工向合同用工的转变，畅通人才出口，优化人才队伍结构，逐步提高人才队伍整体素质。
2.2强调通用岗位等级与具体工作岗位的有机结合
在今后的岗位设置过程中，应将上级人事主管部门审核确定的各等级岗位附加在具体工作岗位之上，凡不在重要和关键专业技术岗位者，就不可能被聘用在高级别的专技岗位。只有这样，才能避免将专业技术岗位遴选搞成了细化的职称评审。设置具体专业技术岗位时，可分为科研项目和支撑服务两大类。其中，科研项目类岗位主要指从事科研或自然资源调查项目的专业技术岗位，名称可分为计划协调任、工程首席、项目负责人、项目副负责人、子项目负责人、子项目副负责人、课题负责人、项目骨干、一般成员等，并可根据项目性质、规模大小和项目难易程度等因素进一步细分；支撑服务类岗位主要指对科研项目提供支撑服务或面向社会提供公益性服务的专业技术岗位，如会计、出纳、审计、编辑、网站运维、图书管理员等。
2.3严格聘期考核的标准和程序
岗位聘期届满，一般有两种处理办法，一种是考核合格者直接续聘，另一种是到期人员全部重新参与竞聘。若仅仅从“岗位能上能下”的目的出发，到期全部重新竞聘办法更加直接有效，更能充分调动职工工作积极性，但其缺点是缺乏一定的连续性，容易产生矛盾和不稳定因素。稳妥的做法是，在进一步规范聘期考核的标准和程序基础上，考核合格者直接聘用，通过公开、公平、公正的聘期考核，使那些在岗工作不努力、聘期成果和业绩不显著人员的考核结果达不到“合格”等次，以此达到“能下”的目的。具体作法有两种，一是采取强制分布法进行考核，设定每个聘期的考核淘汰比例，进行末位淘汰；二是严格聘期考核条件，明确规定所有任选条件的成果或业绩必须是在上个任期取得，并将岗位遴选的条件同样作为聘期考核的条件，凡在聘期内成果或业绩达不到条件者，聘期考核即为不合格，所腾退岗位作为空余岗位，本人重新参与符合条件岗位的竞聘。
2.4妥善处理过渡期“中人”的岗位设置管理问题
国家在事业单位养老保险制度改革中设置十年“中人”过渡政策，其目的就是要保证改革过程中的稳定。事业单位在全面推进人事制度改革过程中，也应充分领会和理解这个出发点，才能使改革积极稳妥地推进。考虑到过渡期“中人”的特殊性，可以将过渡期“中人”的通用岗位等级与具体工作岗位分离，按照通用岗位等级兑现基本工资，按具体工作岗位兑现绩效工资。通用岗位等级在不存在必须降低岗位等级处分的前提下，原则上不予降低，直至退休，这也就保证了其退休待遇不会因为具体岗位的工作变动而受到影响；而对于与绩效工资挂钩的具体工作岗位则严格实行竞聘上岗，能者上、庸者下，以此调动职工工作积极性。待过渡期结束后，所有人员均实行前述的通用岗位等级与具体工作岗位的有机结合，严格执行“岗位能上能下”的动态管理机制。
3 结束语
岗位设置管理是事业单位人事制度改革的一个重要环节，它与事业单位职工的切身利益密切相关，一旦处理不当，不仅会影响职工工作积極性，而且会严重影响单位的和谐、稳定与发展。对在实施过程中暴露出的各种问题，事业单位应该及时进行分析和处理，并在此基础上不断完善相关制度，确保岗位设置管理工作的有序推进，确保各项人事制度改革的顺利实施。
参考文献：
[1] 杨扬.关于事业单位岗位设置管理工作若干思考[J].经济师，2018（4）：267- 268.
[2] 向辉，冯飞.事业单位岗位设置管理工作的思考[J].管理观察，2018（9）：110- 111.
[3] 李越.事业单位岗位设置探究[J].人力资源开发，2017（10）：24- 25.
[4] 岑玲玲.事业单位专业技术岗位设置中的问题与成因分析[J].人力资源管理， 2018（4）：303.
[5] 付金锋.浅谈事业单位岗位设置[J].人力资源管理，2016（1）：59- 61.
[6] 潘凤君.改进事业单位岗位设置管理工作的措施[J].中外企业家，2017（5）：140.
[7] 冯菊峰，事业单位岗位设置与岗位聘用的实践探讨[J].神州，2017（29）：243.
摘要：事业单位自实行岗位设置管理制度以来，部分单位由于存在未实行全员聘用合同制、未将通用岗位等级与具体工作岗位有机结合、聘期考核流于形式等问题，以及受过渡期 “中人”退休政策的影响，导致未能真正实现人员能进能出、岗位能上能下的改革目标。本文针对这些问题，提出相应的对策与建议。
关键词：事业单位 人事制度 岗位设置管理 岗位遴选
中图分类号：D630.3 文献标识码：A
0 引言
2002年7月，《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》提出，事业单位要逐步试行人员聘用制度，实现人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。自此，各地方各部门逐步开始试行全员聘用合同制。
2003年12月，《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出，要以推行聘用制和岗位管理制度为重点，深化事业单位人事制度改革，促进由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理的转变，规范按需设岗、竞聘上岗、以岗定酬、合同管理等管理环节，逐步做到人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低。这进一步明确了事业单位人事制度改革的重点是要推行聘用制和岗位管理制度。
2006年7月，人事部出台《事业单位岗位设置管理试行办法》，将事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三大类。其中，管理岗位分为10个通用等级，专业技术岗位分为13个通用等级，工勤技能岗位分为5个通用等级。同年8月，人事部印发《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉的实施意见》，对不同类型事业单位主体岗位的最低占比提出了总体要求，明确了专业技术岗位内部不同等级岗位之间结构比例全国总体控制目标，确定了各类岗位的基本任职条件。此后，各地方、各部门逐步制定符合各自实际情况的岗位设置实施意见和实施细则，明确所属事业单位各类别岗位的总体比例要求、管理岗位的最高等级、各专业技术岗位之间的结构比例、一至三级工勤技能岗位比例控制等要求，详细规定各岗位任职条件、岗位聘用程序和岗位设置管理审批权限等内容，并对岗位聘期及聘后管理提出原则性要求。各事业单位也先后完成岗位设置方案的制定，并组织开展专业技术人员分级遴选和管理人员、工勤人员的竞争上岗工作。
1 岗位设置管理工作中存在的问题
全面实行岗位设置管理，对贯彻落实党中央和国务院关于事业单位人事制度改革精神，实现用人方式的转变有着十分重要的意义，并在一定程度上调动了职工的工作积极性。但在实际工作中，由于制度建设不够完善，以及对政策理解不到位，导致在执行过程中仍然存在一些问题，使改革的效果不明显。
1.1未在全员聘用合同制的基础上推行岗位设置管理工作
按照事业单位人事制度改革的总体目标，是要全面推行聘用制和岗位管理制度，实现“人员能进能出、岗位能上能下、待遇能高能低”的目标，以此充分调动工作人员的工作积极性和干事热情。但部分事业单位截至目前尚未实行全员聘用合同制，单纯的岗位设置管理只能解决“岗位能上能下”问题，而不能解决“人员能进能出”问题。由于人员出口不畅通，不能淘汰不适应事业单位发展的工作人员，导致难以改善人才队伍结构，也难以真正调动工作人员工作积极性。同时，由于没有聘用合同作为基础，单纯的岗位聘用协议只能是固定用人方式下的一种内部管理形式，很难形成对平等主体双方具备的法律约束力，进而影响岗位设置管理的效果。
1.2未能形成通用岗位等级与具体工作岗位的有机结合
从近几年岗位设置管理的实践来看，多数事业单位开展岗位遴选工作，均从灵活便利的角度出发，先进行岗位分级遴选，然后再进行具体工作岗位竞聘或调整，造成通用岗位与具体工作岗位的脱节，进而可能形成重要工作岗位人员的通用岗位等级不高或岗位等级较高人员却不在重要工作岗位等不相匹配的现象。专业技术岗位的这种不与具体工作岗位相结合的分级遴选，若不能形成有效的动态管理机制，其实质相当于一种更加细化的职称评审，达不到岗位设置管理的目的。
1.3聘期考核流于形式
岗位聘期届满后，多数事业单位采取聘期考核合格者继续聘用的方式。但由于考核制度不完善，没有较为明确的考核标准，也没有设置刚性的考核淘汰指标，实际工作中很难通过“考核不合格”达到“能下”的目的，从而形不成真正的竞争，对已经在岗者形不成压力，对因受职数限制不能上岗者形不成动力，严重影响了职工的工作积极性。从近几年的工作实践来看，很难见到因聘期考核不合格而被降低岗位等级的先例。
1.4过渡期 “中人”退休政策给“能上能下”的岗位动态管理机制带来阻力
事业单位养老保险制度改革的初衷之一，就是要解决人员“岗位能上不能下”的问题。在事业单位传统的退休待遇核定模式下，職工退休后的待遇是由其退休时所在岗位决定的，而跟曾经聘任岗位和所做出的贡献无关，一旦在退休前从较高级岗位聘到较低级岗位，则会影响到其后半辈子的退休待遇。这种制度设计显然不公平、不合理，它带来的直接后果就是，考虑到退休后的待遇问题，各单位很难降级聘用职工，甚至会出现为提高退休待遇而突击高聘的现象。
事业单位实行养老保险制度改革后，退休人员的待遇本应不再与退休时所在岗位挂钩，而是跟职工缴费基数和缴费年限等因素有关，但为了稳妥推进养老保险制度改革，国家设置了十年的过渡期，凡2014年10月1日至2024年9月30日之间退休人员，实行新老待遇计发办法对比，保低限高，新办法计发待遇低于老办法的待遇标准的，按老办法待遇标准发放。按照《人力资源社会保障部财政部关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》要求，过渡期退休人员按老办法核定退休待遇时，只跟养老保险制度实施前（2014年9月）的基本工资有关，改革实施后岗位升降本不影响职工的退休待遇。但后来在人社部和财政部对广西人社厅的复函中又明确提出，过渡期内岗位升降人员按照升降后的岗位确定其老办法退休待遇。在目前尚不能确定按新办法计算退休待遇是否高于老办法的情况下，这就使得过渡期内退休人员难以通过养老保险制度改革来解决“岗位能上能下”的问题，否则可能会影响到过渡期内退休人员退休待遇，形成不稳定因素。
2 对策及建议
针对上述存在的问题，笔者认为应该从事业单位人事制度改革及事业单位养老保险制度改革的出发点和初衷进行考虑，在不违背国家法律、法规和人社部相关规章的基础上，结合事业单位的实际情况，有针对性地提出如下措施：
2.1实行全员聘用合同制
一直以来，部分事业单位没有推行全员聘用合同制的主要原因是事业单位养老保险制度改革不到位，若单位依据聘用合同终止或解除与职工的聘用关系，因其在事业单位的工作年限难以跟企业的养老保险制度有机衔接，一旦发生人事争议，仲裁机构（或法院）多会因此裁定（或判定）用人单位败诉，进而使聘用合同形同虚设。但目前事业单位养老保险制度已全面实施，事业单位职工离职后，其在事业单位的工作年限可以顺利地跟企业养老保险有机衔接，全面实行聘用合同制已无制度障碍，不管是从单位改革发展需要的角度出发，还是从遵守《事业单位人事管理条例》规定的角度出发，均应立即全面推行聘用合同制，并将岗位管理制度作为聘用合同制度的一项内容，真正实现事业单位职工从固定用工向合同用工的转变，畅通人才出口，优化人才队伍结构，逐步提高人才队伍整体素质。
2.2强调通用岗位等级与具体工作岗位的有机结合
在今后的岗位设置过程中，应将上级人事主管部门审核确定的各等级岗位附加在具体工作岗位之上，凡不在重要和关键专业技术岗位者，就不可能被聘用在高级别的专技岗位。只有这样，才能避免将专业技术岗位遴选搞成了细化的职称评审。设置具体专业技术岗位时，可分为科研项目和支撑服务两大类。其中，科研项目类岗位主要指从事科研或自然资源调查项目的专业技术岗位，名称可分为计划协调任、工程首席、项目负责人、项目副负责人、子项目负责人、子项目副负责人、课题负责人、项目骨干、一般成员等，并可根据项目性质、规模大小和项目难易程度等因素进一步细分；支撑服务类岗位主要指对科研项目提供支撑服务或面向社会提供公益性服务的专业技术岗位，如会计、出纳、审计、编辑、网站运维、图书管理员等。
2.3严格聘期考核的标准和程序
岗位聘期届满，一般有两种处理办法，一种是考核合格者直接续聘，另一种是到期人员全部重新参与竞聘。若仅仅从“岗位能上能下”的目的出发，到期全部重新竞聘办法更加直接有效，更能充分调动职工工作积极性，但其缺点是缺乏一定的连续性，容易产生矛盾和不稳定因素。稳妥的做法是，在进一步规范聘期考核的标准和程序基础上，考核合格者直接聘用，通过公开、公平、公正的聘期考核，使那些在岗工作不努力、聘期成果和业绩不显著人员的考核结果达不到“合格”等次，以此达到“能下”的目的。具体作法有两种，一是采取强制分布法进行考核，设定每个聘期的考核淘汰比例，进行末位淘汰；二是严格聘期考核条件，明确规定所有任选条件的成果或业绩必须是在上个任期取得，并将岗位遴选的条件同样作为聘期考核的条件，凡在聘期内成果或业绩达不到条件者，聘期考核即为不合格，所腾退岗位作为空余岗位，本人重新参与符合条件岗位的竞聘。
2.4妥善处理过渡期“中人”的岗位设置管理问题
国家在事业单位养老保险制度改革中设置十年“中人”过渡政策，其目的就是要保证改革过程中的稳定。事业单位在全面推进人事制度改革过程中，也应充分领会和理解这个出发点，才能使改革积极稳妥地推进。考虑到过渡期“中人”的特殊性，可以将过渡期“中人”的通用岗位等级与具体工作岗位分离，按照通用岗位等级兑现基本工资，按具体工作岗位兑现绩效工资。通用岗位等级在不存在必须降低岗位等级处分的前提下，原则上不予降低，直至退休，这也就保证了其退休待遇不会因为具体岗位的工作变动而受到影响；而对于与绩效工资挂钩的具体工作岗位则严格实行竞聘上岗，能者上、庸者下，以此调动职工工作积极性。待过渡期结束后，所有人员均实行前述的通用岗位等级与具体工作岗位的有机结合，严格执行“岗位能上能下”的动态管理机制。
3 结束语
岗位设置管理是事业单位人事制度改革的一个重要环节，它与事业单位职工的切身利益密切相关，一旦处理不当，不仅会影响职工工作积極性，而且会严重影响单位的和谐、稳定与发展。对在实施过程中暴露出的各种问题，事业单位应该及时进行分析和处理，并在此基础上不断完善相关制度，确保岗位设置管理工作的有序推进，确保各项人事制度改革的顺利实施。
参考文献：
[1] 杨扬.关于事业单位岗位设置管理工作若干思考[J].经济师，2018（4）：267- 268.
[2] 向辉，冯飞.事业单位岗位设置管理工作的思考[J].管理观察，2018（9）：110- 111.
[3] 李越.事业单位岗位设置探究[J].人力资源开发，2017（10）：24- 25.
[4] 岑玲玲.事业单位专业技术岗位设置中的问题与成因分析[J].人力资源管理， 2018（4）：303.
[5] 付金锋.浅谈事业单位岗位设置[J].人力资源管理，2016（1）：59- 61.
[6] 潘凤君.改进事业单位岗位设置管理工作的措施[J].中外企业家，2017（5）：140.
[7] 冯菊峰，事业单位岗位设置与岗位聘用的实践探讨[J].神州，2017（29）：243.
