以人为核心的新型城镇化的路径选择与分析
刘杰
摘 要：本文针对当前我国城镇化建设过程中存在的问题进行分析，提出建设新型城镇化的路径主要有赋予农村土地物权、保障农民财产权益；加快推进社会公共服务均等化；大力发展镇域经济，为新型城镇化夯实基础等。
关键词：新型城镇化；以人为核心；城镇化建设
基金项目：该文章为2014年度潍坊市社会科学规划重点研究课题前期研究成果，批准文号：潍社科学术委发〔2014〕4号。
改革开放以来，城镇化在拉动经济快速增长中扮演了重要角色。以往的城镇化与传统的经济发展方式直接相关，以土地扩张为主的规模城镇化的特点比较突出。进入发展型新阶段，这种规模城镇化的矛盾问题日益凸显，难以为继。实施“以人为核心的新型城镇化战略，促进城乡共同发展”已成为当前和今后一段时期的政策选择。
一、当前我国城镇化发展中存在问题分析
在城镇化进程中全国当前普遍存在的问题有以下方面：
（一）人口城镇化速度明显滞后于土地城镇化速度。从全国来看，目前我国的城镇化发展状况，土地的城镇化也快于人口城镇化。统计数据显示，2012年我国城镇人口71182万人，城镇化率达到52.57%，2013年城镇人口73111万人，城镇化率达到53. 73%，这里的城镇人口统计口径为常住人口，其中包含了2.34亿在城镇居住半年以上的农民工及其随迁家属，如果去掉城镇化率中的“虚高”部分，2013年的户籍城镇化率只有36%左右。远低于世界银行统计的中等收入国家平均48.5%的水平。这一问题已经引起了国土资源部的重视。
（二）人口城镇化速度明显滞后于工业化速度。当前我国人口城镇化滞后于工业化，城镇化质量不高，“半城镇化”问题突出。国际经验表明，城镇化率与工业化率合理比值为1.4 ～2.5 ，2010 年我国为1.06，即使这三年来有所增长，但仍尚未进入合理区间。2012年城镇化率为52.57%，工业化率为45.3%，两者比率为1.16。根据世界银行数据，2012年世界平均城镇化率是53%，我国城镇化水平与之基本持平，但我国城镇人口的统计口径是包括2亿多农民工的常住人口，而且，与世界其他国家发展相比，我国城镇化明显滞后于工业化和经济发展水平。如果以城镇化率与非农就业人口比重比较，2012年农业与非农就业比重分别占33.%和66.4，农业与非农产业产值占GDP比重分别为10.1和89.9城镇化率远低于非农产业就业水平，也滞后于产业转换和经济社会发展水平在快速工业化、城镇化过程中，农用土地转化为非农用地、乡村地域转化为城镇地域，大量失地农民却无法完成真正的身份转变，无法享受城镇化带来的对应福利待遇。
（三）“半城镇化”状态容易引发诸多社会矛盾。城镇建设征用集体农用地，造成了大量失地农民。虽然在一些经济发达地区，一些失地农民能够获得高额的征地补偿，但这并不是普遍现象。近几年，我国每年征地面积在500万亩左右，其中耕地在300万亩左右。由于征地补偿标准较低，征地补偿安置费用在一些地方难以达到“确保被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障”的要求；加之其他外部因素的影响，失地农民普遍面临就业难题。大量失地农民形成一个既不同于农民，也不同于市民的过渡性群体，徘徊在城市边缘。这个群体中的很多人，由于文化程度、劳动技能等方面的限制，在城市就业困难，收入不稳定，享受不到和城镇居民同等的社会保障，也无法再回到农村，容易陷入贫困的境地，成为事实上的弱势群体。
（四）农民工“市民化”进程艰辛，享受的公共服务水平相对较低。这些被城镇化的农民工享受的公共服务水平相对较低，主要表现在以下几个方面：一是教育服务不足；二是医疗服务不足；三是参加城镇职工社会保险的比例低；四是公共文化服务不足，多数农民工文化生活贫乏。五是住房保障程度低；六是在城镇落户难。；在城乡收入差距居高不下，城乡二元结构还没有消除的情况下，城镇居民和农民工基于收入、待遇差异等因素，形成了城镇中新的二元结构。
二、推进以人为核心的新型城镇化的路径选择与分析
（一）赋予农村土地物权，保障农民财产权益。合理的土地制度，则能够在城镇化过程中提高土地利用率，降低城镇化的成本，加快新型城镇化进程。明确土地产权是保证农民合法土地权益的一个重要措施。当前中国新型城镇化过程中出现的许多农民土地权益问题是由于土地产权不明晰所造成的，因此，当前我们必须加快土地确权工作，通过征地制度改革，切实保障农民在土地上的各项权益，让农民分享城镇化的成果，这是当前中国新型城镇化建设中的一个重大问题。
（二）加快推进社会公共服务均等化。要体现城镇化过程中“人”的核心地位，还要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
进一步完善农民工基本公共服务供给机制。扩大农民工社保覆盖率。消除灵活就业农民工在流入地参与城镇社会保险的障碍。允许农民工在流入地参加城镇社会养老保险、城镇社会医疗保险，政府应尽快对各项保障制度的衔接和转换运行统筹规划；努力解决农民工子女就学问题。完善覆盖城乡的公共就业服务体系加强统筹规划，尽快整合现有培训资源和公共就业服务体系，形成覆盖城乡的公共就业服务网络。针对农民工的实际需求， 展免费就业前培训和再就业培训，统筹城乡的职业培训资源，提高培训质量和效率，提高农民工的就业竞争力。
（三）大力发展镇域经济，为新型城镇化夯实基础。提供足够的就业机会和岗位以及良好的创业环境是以人为核心城镇化的重要保证。要进一步搞好镇域产业规划，突出抓好服务业园区、工业园区和现代农业园区发展。不同乡镇要立足自己的区位优势、资源条件和发展潜力，合理确定主导产业和特色产业。凭借历史传统和本地资源，走“一镇一品”的发展道路。特别是大力发展农产品加工、资源开发、传统手工艺等镇域工业，加快商业、饮食、服务和旅游等第三产业的发展，不断增强小城镇经济实力。
（四）加快户籍制度改革，推进农民市民化。加快户籍制度改革步伐，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口。具体而言，特大城市、大城市应从实际出发，创新方法，鼓励具有稳定收入并在城市居住一定年限的农业转移人口优先落户，合理控制规模；中小城市和小城镇则要积极发展经济，扩大就业，增强吸纳能力，放宽户籍限制，降低农业转移人口进城就业和定居的门槛。逐步实施居住证制度。进行与户籍制度相配套的制度改革，弱化直至消解城市户口的附加利益，正是户籍制度改革的难点所在。
（五）加快推进社会保障城乡一体化建设。积极研究制定基本医疗保险转移接续办法，力促城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗逐步并轨，形成城乡统一的居民基本医疗保险制度。这将是深化社保领域改革，统筹推进城乡社保体系建设，解决社保体系建设制度碎片化、群体化分割的又一有力举措。实施城乡居民大病保险制度。逐步降低大病医保参保人员缴费水平，提高其报销比例。大病医保与基本医疗保障、医疗救助、健康商业保险以及社会慈善捐助一起，共同构建起保障人民群众健康的多层次医疗保障体系。在基本养老保险方面，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度；建立了城乡居民养老保险和城镇职工养老保险双向转移制度。大力破除碎片化，逐步实现社保体系城乡二元制到城乡统筹的根本转变。在城乡社会救助一体化方面，随着城乡经济发展差距的逐步缩小，应当消除社会救助制度的户籍差异。城市居民最低生活保障制度与农村居民最低生活保障制度实现并轨，形成城乡居民最低生活保障制度，择机逐步扩展到城乡社会救助项目的医疗救助、教育救助、灾害救助、住房救助和司法援助等项目，最终形成城乡社会救助的一体化。
摘 要：本文针对当前我国城镇化建设过程中存在的问题进行分析，提出建设新型城镇化的路径主要有赋予农村土地物权、保障农民财产权益；加快推进社会公共服务均等化；大力发展镇域经济，为新型城镇化夯实基础等。
关键词：新型城镇化；以人为核心；城镇化建设
基金项目：该文章为2014年度潍坊市社会科学规划重点研究课题前期研究成果，批准文号：潍社科学术委发〔2014〕4号。
改革开放以来，城镇化在拉动经济快速增长中扮演了重要角色。以往的城镇化与传统的经济发展方式直接相关，以土地扩张为主的规模城镇化的特点比较突出。进入发展型新阶段，这种规模城镇化的矛盾问题日益凸显，难以为继。实施“以人为核心的新型城镇化战略，促进城乡共同发展”已成为当前和今后一段时期的政策选择。
一、当前我国城镇化发展中存在问题分析
在城镇化进程中全国当前普遍存在的问题有以下方面：
（一）人口城镇化速度明显滞后于土地城镇化速度。从全国来看，目前我国的城镇化发展状况，土地的城镇化也快于人口城镇化。统计数据显示，2012年我国城镇人口71182万人，城镇化率达到52.57%，2013年城镇人口73111万人，城镇化率达到53. 73%，这里的城镇人口统计口径为常住人口，其中包含了2.34亿在城镇居住半年以上的农民工及其随迁家属，如果去掉城镇化率中的“虚高”部分，2013年的户籍城镇化率只有36%左右。远低于世界银行统计的中等收入国家平均48.5%的水平。这一问题已经引起了国土资源部的重视。
（二）人口城镇化速度明显滞后于工业化速度。当前我国人口城镇化滞后于工业化，城镇化质量不高，“半城镇化”问题突出。国际经验表明，城镇化率与工业化率合理比值为1.4 ～2.5 ，2010 年我国为1.06，即使这三年来有所增长，但仍尚未进入合理区间。2012年城镇化率为52.57%，工业化率为45.3%，两者比率为1.16。根据世界银行数据，2012年世界平均城镇化率是53%，我国城镇化水平与之基本持平，但我国城镇人口的统计口径是包括2亿多农民工的常住人口，而且，与世界其他国家发展相比，我国城镇化明显滞后于工业化和经济发展水平。如果以城镇化率与非农就业人口比重比较，2012年农业与非农就业比重分别占33.%和66.4，农业与非农产业产值占GDP比重分别为10.1和89.9城镇化率远低于非农产业就业水平，也滞后于产业转换和经济社会发展水平在快速工业化、城镇化过程中，农用土地转化为非农用地、乡村地域转化为城镇地域，大量失地农民却无法完成真正的身份转变，无法享受城镇化带来的对应福利待遇。
（三）“半城镇化”状态容易引发诸多社会矛盾。城镇建设征用集体农用地，造成了大量失地农民。虽然在一些经济发达地区，一些失地农民能够获得高额的征地补偿，但这并不是普遍现象。近几年，我国每年征地面积在500万亩左右，其中耕地在300万亩左右。由于征地补偿标准较低，征地补偿安置费用在一些地方难以达到“确保被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障”的要求；加之其他外部因素的影响，失地农民普遍面临就业难题。大量失地农民形成一个既不同于农民，也不同于市民的过渡性群体，徘徊在城市边缘。这个群体中的很多人，由于文化程度、劳动技能等方面的限制，在城市就业困难，收入不稳定，享受不到和城镇居民同等的社会保障，也无法再回到农村，容易陷入贫困的境地，成为事实上的弱势群体。
（四）农民工“市民化”进程艰辛，享受的公共服务水平相对较低。这些被城镇化的农民工享受的公共服务水平相对较低，主要表现在以下几个方面：一是教育服务不足；二是医疗服务不足；三是参加城镇职工社会保险的比例低；四是公共文化服务不足，多数农民工文化生活贫乏。五是住房保障程度低；六是在城镇落户难。；在城乡收入差距居高不下，城乡二元结构还没有消除的情况下，城镇居民和农民工基于收入、待遇差异等因素，形成了城镇中新的二元结构。
二、推进以人为核心的新型城镇化的路径选择与分析
（一）赋予农村土地物权，保障农民财产权益。合理的土地制度，则能够在城镇化过程中提高土地利用率，降低城镇化的成本，加快新型城镇化进程。明确土地产权是保证农民合法土地权益的一个重要措施。当前中国新型城镇化过程中出现的许多农民土地权益问题是由于土地产权不明晰所造成的，因此，当前我们必须加快土地确权工作，通过征地制度改革，切实保障农民在土地上的各项权益，让农民分享城镇化的成果，这是当前中国新型城镇化建设中的一个重大问题。
（二）加快推进社会公共服务均等化。要体现城镇化过程中“人”的核心地位，还要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
进一步完善农民工基本公共服务供给机制。扩大农民工社保覆盖率。消除灵活就业农民工在流入地参与城镇社会保险的障碍。允许农民工在流入地参加城镇社会养老保险、城镇社会医疗保险，政府应尽快对各项保障制度的衔接和转换运行统筹规划；努力解决农民工子女就学问题。完善覆盖城乡的公共就业服务体系加强统筹规划，尽快整合现有培训资源和公共就业服务体系，形成覆盖城乡的公共就业服务网络。针对农民工的实际需求， 展免费就业前培训和再就业培训，统筹城乡的职业培训资源，提高培训质量和效率，提高农民工的就业竞争力。
（三）大力发展镇域经济，为新型城镇化夯实基础。提供足够的就业机会和岗位以及良好的创业环境是以人为核心城镇化的重要保证。要进一步搞好镇域产业规划，突出抓好服务业园区、工业园区和现代农业园区发展。不同乡镇要立足自己的区位优势、资源条件和发展潜力，合理确定主导产业和特色产业。凭借历史传统和本地资源，走“一镇一品”的发展道路。特别是大力发展农产品加工、资源开发、传统手工艺等镇域工业，加快商业、饮食、服务和旅游等第三产业的发展，不断增强小城镇经济实力。
（四）加快户籍制度改革，推进农民市民化。加快户籍制度改革步伐，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口。具体而言，特大城市、大城市应从实际出发，创新方法，鼓励具有稳定收入并在城市居住一定年限的农业转移人口优先落户，合理控制规模；中小城市和小城镇则要积极发展经济，扩大就业，增强吸纳能力，放宽户籍限制，降低农业转移人口进城就业和定居的门槛。逐步实施居住证制度。进行与户籍制度相配套的制度改革，弱化直至消解城市户口的附加利益，正是户籍制度改革的难点所在。
（五）加快推进社会保障城乡一体化建设。积极研究制定基本医疗保险转移接续办法，力促城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗逐步并轨，形成城乡统一的居民基本医疗保险制度。这将是深化社保领域改革，统筹推进城乡社保体系建设，解决社保体系建设制度碎片化、群体化分割的又一有力举措。实施城乡居民大病保险制度。逐步降低大病医保参保人员缴费水平，提高其报销比例。大病医保与基本医疗保障、医疗救助、健康商业保险以及社会慈善捐助一起，共同构建起保障人民群众健康的多层次医疗保障体系。在基本养老保险方面，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度；建立了城乡居民养老保险和城镇职工养老保险双向转移制度。大力破除碎片化，逐步实现社保体系城乡二元制到城乡统筹的根本转变。在城乡社会救助一体化方面，随着城乡经济发展差距的逐步缩小，应当消除社会救助制度的户籍差异。城市居民最低生活保障制度与农村居民最低生活保障制度实现并轨，形成城乡居民最低生活保障制度，择机逐步扩展到城乡社会救助项目的医疗救助、教育救助、灾害救助、住房救助和司法援助等项目，最终形成城乡社会救助的一体化。
