学前教育公共服务均等化现状、问题与路径探析
谢雯 王莉芬
[摘 要]学前教育是政府公共服务体系的重要组成部分，本文以HY市学前教育为例，探讨了公共服务均等化的现状及问题，提出完善学前教育均等化的路径。
[关键词]学前教育；公共服务均等化；教育公平
[中图分类号] G61 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2017）07-0196-03
学前教育是政府公共服务体系的重要组成部分，发展学前教育是构建公共服务体系的根本要求，是实现服务型政府的重要途径。随着改革发展的深入，我国经济水平的不断攀升，学前教育也越来越受到重视。但我国各地区的学前教育发展不均衡，经济发达的东部沿海地区，学前教育发展得比较好；而中西部的一些地区，学前教育公共服务均等化方面存在问题，需要加以重视和解决。
一、学前教育公共服务概念解读
关于学前教育的定义，目前学界尚没有统一和公认的界定。据《教育大辞典》对学前教育界定为：出生至入学前的儿童的教育；学前教育亦称幼儿教育，是指幼儿入小学前在幼儿园所受的教育。也有学者认为，学前教育“泛指出生至六岁前儿童的教育，包括学前社会教育和家庭教育。学前社会教育指凡由社会设施或资助，指派专人实施或辅导的各种机构或组织，其形式多种多样，在我国以托儿所、幼儿园为主。托儿所收托3岁以下婴儿，幼儿园收托3至6岁前幼儿”。[1]
学前教育作为公共服务事业，其有限的教育资源并不能满足所有消费者的需求，每多增加一个消费者，就会稀释原有消费者享用学前教育资源的占用率，如人均教学面积、人均师资力量、人均图书手册等，而当数量达到或超出饱和标准的时候，就不能再增加人数。因此，学前教育具有消费上的竞争性，同时在受益上，学前教育又没有排他性，即接受教育者在学前教育消费方面，并没排斥其他人接受学前教育，他们在受益上是一致的，表明学前教育具有很强的正外部效应。有相关研究指出，儿童早期教育和保育是从投资中获益最多的教育阶段，获益者不仅是幼儿个人，还包括家庭以及社会。因此，学前教育在消费上的竞争性、受益上的非排他性，以及正外部效应决定了学期教育属于准公共产品。
二、学前教育公共服务均等化现状及分析
学前教育资源的均等化配置既是构建服务型政府的重要任务之一，也是提升公共服务质量，实现教育公平的重要途径。HY市属湖北省下辖的地级市，经济发展处于全国中游水平，具备中西部城市学前教育的发展特点，其学前教育的发展状况具有代表性。
（一）HY市学前教育公共服务均等化现状
笔者通过实地走访HY市下辖各县区，发现HY市学前教育的教育资源配置还不完善，整体没有达到均等化要求。主要体现在以下方面：
1.政府投入
财政投入是教育公共服务的关键指标，影响着教育的质量和水平。尤其是公办幼儿园，其性质是为社会提供公共服务，其收费标准经过国家或省市物价部门审定，比较合理，而且师资整体水平稳定，教学质量能得到保证。如HY市的所有公办幼儿园月收费，均按照物价部门核定的标准收取：省级优质幼儿园不少于300元/生，一般公办幼儿园不少于200元/生，除正常的保教费外，不允许收取额外的赞助费等其他费用。相比之下，民办幼儿园主要以盈利为目的，其收费项目“五花八门”、差距甚大，教学和师资都难尽如人意；但有部分民办优质幼儿园教学环境较好，基础设施比较完善，因而收费标准比较高，这也是很多家庭首选公办幼儿园的主要原因。因此，政府在重视鼓励发展民办学前教育机构的同时，应注重教学质量和公共服务性。
2.办学条件
近年来，随着城市规模的扩大，城市居民人口不断增加，对幼儿园的需求也日益增长。如HY市的学前教育机构虽在数量上能满足基本需求，但公办幼儿园与民办幼儿园呈现两极分化的趋势：公办幼儿园的数量偏少，尤其是省级优质幼儿园更是凤毛麟角，这使民办幼儿园成为主力军；在相对偏远的一些地方，更是存在家庭作坊式园所，其教学手段比较落后，教学质量难以保障，办学条件令人担忧，导致优质学前教育短缺和入园难的问题出现。同时，我们发现HY市各地区0-3岁早教园数量非常少，又由于0-3岁的幼儿缺乏独立的生活能力，园所收费昂贵，一般家庭消费不起，影响了学前教育公共服务的发展水平。
城市无法满足众多家庭对优质教育资源的渴求，供需之间存在矛盾。如幼儿教师的编制较少，仅约占教师总数的20%；尤其是公办幼儿园中的外聘教师及民办幼儿园教师既没有获得相应的教师资格证书，整体素质和教学能力与高质量幼教事业发展的目标之间还有相当大的差距。另外，师资队伍普遍存在年龄偏大、知识老化的现象，很难适应学前教育的发展[2]，导致学前教学质量停滞不前。
（二）HY市学前教育公共服务均等化问题分析
造成上述HY市学前教育资源配置均等化不足的问题的原因，我们认为主要有以下几点：
1.地区经济发展不均衡
学前教育是政府公共服务的基本范畴，实现学前教育公共服务的均等化不仅是使每一适龄儿童得到国民教育，而且各个地区应该在供给方式上和供给质量上实现均等化。但是，一个地方的经济水平状况往往决定了该地区的财政水平，而学前教育公共服务水平与财力水平直接相关，两者呈正比例关系。相比而言，经济发达地区对教育经费的投入较多，学校的经费使用和生均公用经费得到较大提高。以湖北省为例，武汉市2014年人均GDP达到98434.44元，排名全省第一，其财政在教育方面的投入比较宽松；而HY市人均GDP23627.22元，排名全省倒數第二，如此不利的经济状况造成财政收入和支出不成正比，“入不敷出”难题长期存在，阻碍了基本公共服务的供给，均等化更是难以保障。
2.城乡二元体制的影响
随着我国工业化水平的提高，城市和乡村之间的经济发展水平进一步拉大，所以城市学前机构比农村学前机构在经济投入总量上更多，同时城乡二元户籍制度也严重影响学前教育公共服务的质量。随着经济的发展，许多农村务工人员出省务工，形成人口大迁徙，由于户籍的限制，许多农村务工人员在教育、就业、医疗、卫生、文化、社会保障等方面受到了不公平的待遇。以学前教育为例，农民工作为流动人口群体的重要组成部分，是社会弱势群体，具有就业不稳定、住所不固定、经济收入微薄、社会地位低等特点，在这些农民工身后，子女的学前教育问题堪忧。据了解，有的农村家庭就把孩子留守在老家，由年迈的祖父母抚养，带来了新的教育问题，包括学前教育的问题。
3.财政投入经费使用不规范
财政性教育经费投入使用的规范程度直接影响基础教育资源配置过程和支出使用过程中的效率，进而影响均等化的效果。当前我国的财政制度一方面是预算制度不完善，主要体现在财政性教育经费收支不公开透明，财政投入之后财政部分缺乏对资金的监管力度；另外，由于中央承担了中西部地区学前教育经费的主要开支，导致地方政府过分依赖中央财政拨款，而没有重视本地区的学前教育发展。另一方面，我国财政性教育经费的使用过程不规范，具体表现在使用过程粗放，没有进行科学化精细化管理，信息公开建设滞后，财政使用情况不公开、不透明，尚未进入良性发展的轨道。
三、完善学前教育公共服务体系的路径
通过以上HY市学前教育公共服务体系现状分析，项目组认为需要从经费投入、师资素质、办园准入及评估监督等方面进一步完善，以推进学前教育服务质量的提升，让每一个适龄儿童都享有优质学前教育的权利，从而实现学前教育的均等化。
（一）加大经费总量投入
目前西方很多国家都出台了相关的法律法规，保障学前教育公共服务经费的投入，法律的强制性和唯一性不仅可以保障经费的持续投入不受外界各种因素的干扰，而且可以保障教育经费的投入优先于其他公共服务的投入。[3]我国由于目前缺乏相关的法律配套措施和系统的学前教育法规，导致学前教育公共服务的经费投入缺乏法律依据，经费投入的连贯性得不到保障，以致学前教育公共服务发展滞后不前。因此，要加大学前教育经费总量投入，将学前教育经费列入财政预算，重点保障城乡贫困家庭、低收入家庭、流动和留守幼儿等弱势群体，主要用于建立公益、普惠的民办幼儿园，提高幼儿园办园条件及教师工资待遇，提供弱势群体幼儿家庭生活补助金，建立幼儿家长委员会和幼儿家长学校等。同时，应加强对资金的科学管理，要公开透明、公平公正。[4]
（二）加强师资队伍建设
促进城乡学前教育公共服务均等化，不仅需要财政的支持力度，而且需要高素质的教师和管理人员，只有这样才能提升学前教育的综合实力，实现学前教育公共服务的均等化发展。所以，在加大财政保障的基础上，学前教师的培养和培训应实现全额财政投入，加大学前教师公费培训范围，增加培训时间，尤其重点应放在对农村学前教师的培养上，形成一套行之有效的再学习、再培训的长期机制。同时，可以试行教师城乡双向流动制度，在城乡学前教师之间形成纽带联系，有利于教师之间教学经验的交流和教育资源的均等化。城乡流动是双向的，实际操作过程中，需要加入考核机制和年度限制，可以在一定程度上实现地区城乡师资均衡发展的目标。特别要保障农村幼师的合法权利，提升农村幼师福利待遇，形成逐年优化、增长机制，全力建设一支专业性强、职业化程度高的优质学前教育教师队伍。
（三）规范办园准入机制
随着国家二胎政策的开放，学前教育的供需又将面临一场新的考验。目前我国各地的学前教育都在探索和寻求转型的机会，如增加公办幼儿园的数量，加大公共财政的投入，这直接关系到学前教育公共服务体系的整体构建，也是结构性调整的途径。现今，我国一些城市和地区主要通过经济手段设立准入门槛，这样做的后果是使社会矛盾进一步加大，供需之间不仅没有得到平衡解决，而且与学前教育公共服务均等化的初衷相悖，不利于学前教育事业的健康发展。因此，推进公办幼儿园准入机制，提高公办幼儿园的信誉度与美誉度，是促进公办幼儿园发展的有效动力。尽管公办幼儿园的建设数量还有限，但公共学前教育资源是公共服务的重要服务方向，是以满足社会所有人的学前教育需求为目标的，推进公办幼儿园的准入机制就需要形成制度化，从根本上解决一园难求的现状。
（四）加强评估与监督
建立教育评估体系是当前各国对教育质量评估、监督的通行做法。从文献资料来看，大部分发达国家都建立了较为完善的学前教育评估体系，这些评估体系的组成要素主要有评价标准和评价方法等。我国现有学前教育评价指标比较单一，主要由教育部门对幼儿园等级进行评定，而评定过程中往往掺杂了很多其他的因素，难以保证公平、公正。因此，教育部门应尽快出台和细化各项评价指标，对幼儿园的基础设施、管理水平、师资力量、教学目标、教学过程、毛入学率等各个方面出台行业的细化准则和参照标准。在评价方法上要大胆创新，更好的改进服务质量，实现学前教育公共服务的均等化。同时要设立多方的监督体系，引进多元监督模式，如明确监督对象，规范监督类型，優化监督模式，达到监督的目标，从源头上解决学前教育供给中存在的问题，实现和保障学前教育公共服务水平的不断提升与完善。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 黄人颂.学前教育学[M].北京：人民教育出版社，1989（1）.
[2] 叶浓，王莉芬.学前教育教师队伍建设现状、问题与对策研究 [J].西部素质教育，2015（11）：56-57.
[3] 曾晓东.学前教育困惑与抉择[M].南京：江苏教育出版社，2011.
[4] 林硕，周倩文.我国学前教育现状与对策研究[J].科教导刊，2011（36）：98-100.
[责任编辑：钟 岚]
[摘 要]学前教育是政府公共服务体系的重要组成部分，本文以HY市学前教育为例，探讨了公共服务均等化的现状及问题，提出完善学前教育均等化的路径。
[关键词]学前教育；公共服务均等化；教育公平
[中图分类号] G61 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2017）07-0196-03
学前教育是政府公共服务体系的重要组成部分，发展学前教育是构建公共服务体系的根本要求，是实现服务型政府的重要途径。随着改革发展的深入，我国经济水平的不断攀升，学前教育也越来越受到重视。但我国各地区的学前教育发展不均衡，经济发达的东部沿海地区，学前教育发展得比较好；而中西部的一些地区，学前教育公共服务均等化方面存在问题，需要加以重视和解决。
一、学前教育公共服务概念解读
关于学前教育的定义，目前学界尚没有统一和公认的界定。据《教育大辞典》对学前教育界定为：出生至入学前的儿童的教育；学前教育亦称幼儿教育，是指幼儿入小学前在幼儿园所受的教育。也有学者认为，学前教育“泛指出生至六岁前儿童的教育，包括学前社会教育和家庭教育。学前社会教育指凡由社会设施或资助，指派专人实施或辅导的各种机构或组织，其形式多种多样，在我国以托儿所、幼儿园为主。托儿所收托3岁以下婴儿，幼儿园收托3至6岁前幼儿”。[1]
学前教育作为公共服务事业，其有限的教育资源并不能满足所有消费者的需求，每多增加一个消费者，就会稀释原有消费者享用学前教育资源的占用率，如人均教学面积、人均师资力量、人均图书手册等，而当数量达到或超出饱和标准的时候，就不能再增加人数。因此，学前教育具有消费上的竞争性，同时在受益上，学前教育又没有排他性，即接受教育者在学前教育消费方面，并没排斥其他人接受学前教育，他们在受益上是一致的，表明学前教育具有很强的正外部效应。有相关研究指出，儿童早期教育和保育是从投资中获益最多的教育阶段，获益者不仅是幼儿个人，还包括家庭以及社会。因此，学前教育在消费上的竞争性、受益上的非排他性，以及正外部效应决定了学期教育属于准公共产品。
二、学前教育公共服务均等化现状及分析
学前教育资源的均等化配置既是构建服务型政府的重要任务之一，也是提升公共服务质量，实现教育公平的重要途径。HY市属湖北省下辖的地级市，经济发展处于全国中游水平，具备中西部城市学前教育的发展特点，其学前教育的发展状况具有代表性。
（一）HY市学前教育公共服务均等化现状
笔者通过实地走访HY市下辖各县区，发现HY市学前教育的教育资源配置还不完善，整体没有达到均等化要求。主要体现在以下方面：
1.政府投入
财政投入是教育公共服务的关键指标，影响着教育的质量和水平。尤其是公办幼儿园，其性质是为社会提供公共服务，其收费标准经过国家或省市物价部门审定，比较合理，而且师资整体水平稳定，教学质量能得到保证。如HY市的所有公办幼儿园月收费，均按照物价部门核定的标准收取：省级优质幼儿园不少于300元/生，一般公办幼儿园不少于200元/生，除正常的保教费外，不允许收取额外的赞助费等其他费用。相比之下，民办幼儿园主要以盈利为目的，其收费项目“五花八门”、差距甚大，教学和师资都难尽如人意；但有部分民办优质幼儿园教学环境较好，基础设施比较完善，因而收费标准比较高，这也是很多家庭首选公办幼儿园的主要原因。因此，政府在重视鼓励发展民办学前教育机构的同时，应注重教学质量和公共服务性。
2.办学条件
近年来，随着城市规模的扩大，城市居民人口不断增加，对幼儿园的需求也日益增长。如HY市的学前教育机构虽在数量上能满足基本需求，但公办幼儿园与民办幼儿园呈现两极分化的趋势：公办幼儿园的数量偏少，尤其是省级优质幼儿园更是凤毛麟角，这使民办幼儿园成为主力军；在相对偏远的一些地方，更是存在家庭作坊式园所，其教学手段比较落后，教学质量难以保障，办学条件令人担忧，导致优质学前教育短缺和入园难的问题出现。同时，我们发现HY市各地区0-3岁早教园数量非常少，又由于0-3岁的幼儿缺乏独立的生活能力，园所收费昂贵，一般家庭消费不起，影响了学前教育公共服务的发展水平。
城市无法满足众多家庭对优质教育资源的渴求，供需之间存在矛盾。如幼儿教师的编制较少，仅约占教师总数的20%；尤其是公办幼儿园中的外聘教师及民办幼儿园教师既没有获得相应的教师资格证书，整体素质和教学能力与高质量幼教事业发展的目标之间还有相当大的差距。另外，师资队伍普遍存在年龄偏大、知识老化的现象，很难适应学前教育的发展[2]，导致学前教学质量停滞不前。
（二）HY市学前教育公共服务均等化问题分析
造成上述HY市学前教育资源配置均等化不足的问题的原因，我们认为主要有以下几点：
1.地区经济发展不均衡
学前教育是政府公共服务的基本范畴，实现学前教育公共服务的均等化不仅是使每一适龄儿童得到国民教育，而且各个地区应该在供给方式上和供给质量上实现均等化。但是，一个地方的经济水平状况往往决定了该地区的财政水平，而学前教育公共服务水平与财力水平直接相关，两者呈正比例关系。相比而言，经济发达地区对教育经费的投入较多，学校的经费使用和生均公用经费得到较大提高。以湖北省为例，武汉市2014年人均GDP达到98434.44元，排名全省第一，其财政在教育方面的投入比较宽松；而HY市人均GDP23627.22元，排名全省倒數第二，如此不利的经济状况造成财政收入和支出不成正比，“入不敷出”难题长期存在，阻碍了基本公共服务的供给，均等化更是难以保障。
2.城乡二元体制的影响
随着我国工业化水平的提高，城市和乡村之间的经济发展水平进一步拉大，所以城市学前机构比农村学前机构在经济投入总量上更多，同时城乡二元户籍制度也严重影响学前教育公共服务的质量。随着经济的发展，许多农村务工人员出省务工，形成人口大迁徙，由于户籍的限制，许多农村务工人员在教育、就业、医疗、卫生、文化、社会保障等方面受到了不公平的待遇。以学前教育为例，农民工作为流动人口群体的重要组成部分，是社会弱势群体，具有就业不稳定、住所不固定、经济收入微薄、社会地位低等特点，在这些农民工身后，子女的学前教育问题堪忧。据了解，有的农村家庭就把孩子留守在老家，由年迈的祖父母抚养，带来了新的教育问题，包括学前教育的问题。
3.财政投入经费使用不规范
财政性教育经费投入使用的规范程度直接影响基础教育资源配置过程和支出使用过程中的效率，进而影响均等化的效果。当前我国的财政制度一方面是预算制度不完善，主要体现在财政性教育经费收支不公开透明，财政投入之后财政部分缺乏对资金的监管力度；另外，由于中央承担了中西部地区学前教育经费的主要开支，导致地方政府过分依赖中央财政拨款，而没有重视本地区的学前教育发展。另一方面，我国财政性教育经费的使用过程不规范，具体表现在使用过程粗放，没有进行科学化精细化管理，信息公开建设滞后，财政使用情况不公开、不透明，尚未进入良性发展的轨道。
三、完善学前教育公共服务体系的路径
通过以上HY市学前教育公共服务体系现状分析，项目组认为需要从经费投入、师资素质、办园准入及评估监督等方面进一步完善，以推进学前教育服务质量的提升，让每一个适龄儿童都享有优质学前教育的权利，从而实现学前教育的均等化。
（一）加大经费总量投入
目前西方很多国家都出台了相关的法律法规，保障学前教育公共服务经费的投入，法律的强制性和唯一性不仅可以保障经费的持续投入不受外界各种因素的干扰，而且可以保障教育经费的投入优先于其他公共服务的投入。[3]我国由于目前缺乏相关的法律配套措施和系统的学前教育法规，导致学前教育公共服务的经费投入缺乏法律依据，经费投入的连贯性得不到保障，以致学前教育公共服务发展滞后不前。因此，要加大学前教育经费总量投入，将学前教育经费列入财政预算，重点保障城乡贫困家庭、低收入家庭、流动和留守幼儿等弱势群体，主要用于建立公益、普惠的民办幼儿园，提高幼儿园办园条件及教师工资待遇，提供弱势群体幼儿家庭生活补助金，建立幼儿家长委员会和幼儿家长学校等。同时，应加强对资金的科学管理，要公开透明、公平公正。[4]
（二）加强师资队伍建设
促进城乡学前教育公共服务均等化，不仅需要财政的支持力度，而且需要高素质的教师和管理人员，只有这样才能提升学前教育的综合实力，实现学前教育公共服务的均等化发展。所以，在加大财政保障的基础上，学前教师的培养和培训应实现全额财政投入，加大学前教师公费培训范围，增加培训时间，尤其重点应放在对农村学前教师的培养上，形成一套行之有效的再学习、再培训的长期机制。同时，可以试行教师城乡双向流动制度，在城乡学前教师之间形成纽带联系，有利于教师之间教学经验的交流和教育资源的均等化。城乡流动是双向的，实际操作过程中，需要加入考核机制和年度限制，可以在一定程度上实现地区城乡师资均衡发展的目标。特别要保障农村幼师的合法权利，提升农村幼师福利待遇，形成逐年优化、增长机制，全力建设一支专业性强、职业化程度高的优质学前教育教师队伍。
（三）规范办园准入机制
随着国家二胎政策的开放，学前教育的供需又将面临一场新的考验。目前我国各地的学前教育都在探索和寻求转型的机会，如增加公办幼儿园的数量，加大公共财政的投入，这直接关系到学前教育公共服务体系的整体构建，也是结构性调整的途径。现今，我国一些城市和地区主要通过经济手段设立准入门槛，这样做的后果是使社会矛盾进一步加大，供需之间不仅没有得到平衡解决，而且与学前教育公共服务均等化的初衷相悖，不利于学前教育事业的健康发展。因此，推进公办幼儿园准入机制，提高公办幼儿园的信誉度与美誉度，是促进公办幼儿园发展的有效动力。尽管公办幼儿园的建设数量还有限，但公共学前教育资源是公共服务的重要服务方向，是以满足社会所有人的学前教育需求为目标的，推进公办幼儿园的准入机制就需要形成制度化，从根本上解决一园难求的现状。
（四）加强评估与监督
建立教育评估体系是当前各国对教育质量评估、监督的通行做法。从文献资料来看，大部分发达国家都建立了较为完善的学前教育评估体系，这些评估体系的组成要素主要有评价标准和评价方法等。我国现有学前教育评价指标比较单一，主要由教育部门对幼儿园等级进行评定，而评定过程中往往掺杂了很多其他的因素，难以保证公平、公正。因此，教育部门应尽快出台和细化各项评价指标，对幼儿园的基础设施、管理水平、师资力量、教学目标、教学过程、毛入学率等各个方面出台行业的细化准则和参照标准。在评价方法上要大胆创新，更好的改进服务质量，实现学前教育公共服务的均等化。同时要设立多方的监督体系，引进多元监督模式，如明确监督对象，规范监督类型，優化监督模式，达到监督的目标，从源头上解决学前教育供给中存在的问题，实现和保障学前教育公共服务水平的不断提升与完善。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 黄人颂.学前教育学[M].北京：人民教育出版社，1989（1）.
[2] 叶浓，王莉芬.学前教育教师队伍建设现状、问题与对策研究 [J].西部素质教育，2015（11）：56-57.
[3] 曾晓东.学前教育困惑与抉择[M].南京：江苏教育出版社，2011.
[4] 林硕，周倩文.我国学前教育现状与对策研究[J].科教导刊，2011（36）：98-100.
[责任编辑：钟 岚]
