政府治理与公共服务供给的同一性

    吴军宏

    在经济全球化和信息化时代中，政府和治理定义的演化变迁显示出服务性的共同趋势。政府治理的含义也因此由原来的统治、控制和管理发展为以公共服务为核心内容的公共权力分配、公共资源协调、公共事务管理的总和；合法型、透明型、责任型、法治型、回应型的服务型政府治理，即“善治”型政府为公共服务的有效供给提供了良好的政治环境，公共服务的有效供给反过来促进“善治”政府发展；以分权性授权、合作性协商、多元性互动和适应性回应为核心特征的多元化公共服务供给成为政府“善治”的主要表现，形成“服务即是最好的治理”的广泛共识。这就是政府治理与公共服务供给的同一性。对政府治理和公共服务供给同一性的研究，力图在政府“善治”和公共需求满足之间架起沟通的桥梁和平台，使公共服务多元供给成为通往“善治”的必经之路。

    一、政府治理与公共服务

    通常我们是将政府作为国家机构来定义，一般认为政府是国家进行阶级统治、政治调控、权力执行和社会管理的机关，[1]是体现、达到国家目的和行使、表现、执行、解释国家意志的机关，[2]它理所当然地包括立法、行政、司法机构在内。政府对其管辖区内部的活动，即行政管理活动就表现为政府治理。因此，也就有了广义政府和狭义政府的划分，并得到了学界和政界的普遍认同。但是，无论何种形式的政府都具有权威的广泛性、暴力的垄断性、权力的合法性等共同特点，并以权威的广泛性为核心要素，政府在特定范围内行使权威进行统治、控制和管理就成为政府治理的基本含义，长期以来“与统治一词交叉使用”，[3]其目的就在于运用权威引导、控制和规范公民各种活动以最大限度地增进公共利益。

    在经济全球化和信息化时代，政府治理伴随着政府和治理定义的发展显示出新的趋势：一方面，“一般意义的政府”概念的提出，使政府定义“涵盖了人类社会有史以来的社会管理机制，包括国家机构的政府和非国家机构的政府”，[4]打破了以往广义和狭义政府的传统分类，将现代民族—国家产生之前的政府发展过程统一于政府活动的解释之中。另一方面，世界银行分别于1989年和1992年发表了《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续发展》和《治理与发展》两篇报告，系统阐述了关于治理的看法，在技术领域强调建立“发展的发展框架”和“培养能力”以实现法治、改建政府管理、提高政府效率，在主体结构领域强调支持和培养公民社会的发展。显然，此时的治理仍然是传统政府角度的治理，强调政府实践在治理政策中的作用，并在国际组织纷纷使用。1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中进一步发展了这一观点，将治理定义为：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。政府治理的含义也因此由原来的统治、控制和管理发展为以公共服务为核心内容的公共权力分配、公共资源协调、公共事务管理的总和；政府在治理过程中的角色转变，由管制型向服务型转变；政府和非政府治理之间的界限逐渐模糊化，市民社会得到发展，政府治理逐渐由传统的统治、控制和管理演变为多主体合作互动服务的治理过程。

    显然，以“治理”内涵变化为中心的政府治理的定义变化，不能改变在社会公共事务治理格局中政府是“其他社会力量难以替代的最大的权威组织”的地位，至少其他社会力量成为治理主体的前提是得到政府的制度性许可。政府的角色转变也只是治理理念和手段的选择上的转变，多元互动式的分散治理格局仍然是核心政府治理格局下的“次格局”，是“政府治理的一种新模式、新面貌、新工具”。[5]

    从实践来看，现代政府治理表现出愈来愈强的服务性特征：首先，以分权和授权为根本，鼓励支持发展最佳治理主体，在公共服务生产和供给过程中，引入市场竞争机制，鼓励社会组织参与，不断提高服务效率；其次，以合作性协商为基础，明晰各主体的服务范围、责任和关系，确认共同治理目标，建立市场原则和公共利益认同基础上的平等合作与公平透明协商机制，不断创新服务方式；再次，以多元性互动为核心，改革政府管理体制，不仅注重用法律制度等规范各治理主体的活动，而且注重非正式制度形式的持续互动，不断改善服务机制；最后，以积极性回应为支撑，从单向服务供给向注重服务效率效果的回应性双向服务供给转变，由生产、供给、反馈形成公共服务的封闭回路，不断提升服务质量。从这个意义上说，政府施行的经济调节、市场监管和社会管理等治理行为都属于公共服务的范畴。

    二、政府治理与公共服务供给的同一性

    在人类经济社会发展的过程中，政府所具有的权威的广泛性、成员的非自愿性、暴力的垄断性、权利的合法性等普遍特性，国家阶级统治工具的本质没有改变，超阶级国家还不存在，超国家形式的政府也没有产生。我国政府机构设置依然是中央集权的韦伯式官僚结构，“官僚制看来至少到现在为止还是一个绕不过去的坎”，[6]“确立强有力的现代发展取向的国家权威即中国政府与政治的权威”依然是具有中国现代化特色的主要表现。[7]

    在政府治理理念层面，以“政府本位”原则的“一大二公”传统思维和自上而下为主的核心政府治理结构依然存在，“政府几乎垄断了公共物品的供给，以全能理性履行公共职能”。[8]这与公共服务供给所要求的公民权利和社会需求本位原则，建设责任型、回应型的服务型政府，形成上下结合的双向互动的分散式多中心多层级治理结构还具有很大的差距；在政府治理的组织制度层面，落实公共服务供给所要求的公正廉洁、合法法治、透明参与的公民选举、公民参与和公民监督原则等方面，还存在组织结构冗杂、权责不清、规则程序不明、制度安排不完善等制度性约束和高成本、低效率的内生障碍，制约着市场主导作用的发挥和社会组织力量的发展；在政府治理行为层面，政府决策、政府行动、政府绩效考核等方面，对经济发展中心的过分强调与公众关注的具体事务的忽视的矛盾，政府强势的统治、控制、管理、监督行为与公共服务发展空间的矛盾，GDP主导的政绩考核标准与公共服务回应性、便捷性、有效性考核机制欠缺的矛盾，政府官员个人利益内化为政府利益与社会公共利益之间的差异性等矛盾依然十分尖锐。而这些也仅仅是当前政府治理与公共服务供给之间矛盾的部分体现，是矛盾斗争性的表现。依据“对立统一规律是人类社会发展的基本规律”的认识，当前政府治理与公共服务供给之间的矛盾还存在着同一性，也正是二者之间的对立统一促进了经济社会的发展。政府治理与公共服务供给之间绝对的斗争性本文不再详细阐述。

    20世纪七十年代以来兴起的私人供给、社区供给、地方供给、俱乐部供给等多中心公共服务供给理论，结合“民间力量和政府共同供给公共物品”的“蜂窝状态”的多中心体制实践，虽然本质上区别于传统国家时代统一中央权威分权的多中心体制，[9]但是它打破了政府单中心公共服务供给理念，使政府治理的含义在新的历史条件下得到延伸，对形成以公共服务为核心内容的公共服务型政府治理具有积极意义，政府治理与公共服务供给之间的同一性也得以显现。

    在现代政府治理中，无论理论的创新还是实践的发展，政府治理和公共服务供给之间存在相互依存、相互吸引、相互贯通的趋势和联系，表现为政府治理和公共服务供给之间的同一性：一方面，政府治理和公共服务供给有共同的发展目标，互相依赖而不能孤立地存在和发展，政府治理需要以有效的公共服务供给为媒介来逐步走向“善治”，公共服务供给需要以有效的政府治理为条件来保证服务的有序性、稳定性和公正性；另一方面，政府治理和公共服务供给互为由此达彼的桥梁，相互贯通相互渗透，二者内在的有机联系使得政府的治理职能中包含着公共服务供给，公共服务的内容里有改善政府治理体系的要求，在一定条件下存在向对立面转化的趋势。具体体现在以下几个方面：

    首先，政府治理与公共服务供给双方互为条件，相互依存，在国家统一体中得以存在和发展。从党的十六大首次将公共服务作为政府基本职能之一开始，政府治理也随之由原来的统治、控制和管理发展为以公共服务为核心内容的公共权力分配、公共资源协调、公共事务管理，政府作为权威公共机构以提供公共服务为核心理念，重新审视政府治理行为及政策，改进政府治理和改革的方向及原则，以法治化、合理化、透明化和科技化为基准再造政府治理流程，政府主导公共服务供给所体现的公共性成为政府治理权威的来源；另一方面，公共服务的有效供给需要政府的有效治理，即“需要权利的相对集中，以避免权利内部的掣肘和无谓的消耗”。[10]政府对公共权力的分配、公共资源的协调管理等治理行为是公共服务有效供给的前提，在供给过程中，政府制定的政策、法律、制度作为公共服务发展的重要条件更是不可或缺，政府治理为公共服务供给提供了基本的发展条件。政府治理和公共服务供给互为条件相互依存，在国家统一体中共同促进着经济社会的发展，不能相互脱离而孤立的存在和发展。

    其次，政府治理与公共服务供给双方相互吸取有利于自身发展的因素，在相互作用相互借力中各自得到相应的发展。政府治理和公共服务供给具有相同的行动目的，即实现经济社会的稳定发展和公民的自由全面发展。为此，政府治理需要吸收公共服务中公民权利和社会需求本位的民本思维，克服政府官员官本位意识和“官僚主义”思想，促进“全心全意为人民服务”的治理文化建设；需要利用公共服务中公民导向的绩效考核标准和回应性要求，以公民为考核主体落实公民参与社会公共事务管理，变革单纯以GDP和经济发展为主导的政绩考核制度；需要吸取公共服务中满足社会需求和公平平等公民权利的观念，扩大公民参与、透明政府行为、加强公民监督，改造管制型政府。同时，公共服务供给需要合法型、透明型、责任型、法治型、回应型的有效政府治理，即“善治”型政府制定相应的政策、法律、制度以形成鼓励和保障公共服务发展的外部环境，以行政许可、规范、激励、惩戒等方式保证公共服务供给的有效性；而且政府还需要通过治理的方式明确所有公共服务主体的服务地位、责任、范围、方式、反馈、监督的一系列过程，以制度、法律的形式确立并保证实施。

    再次，政府治理与公共服务供给双方的相互贯通规定“善治”型政府和“服务型政府”的基本趋势。2004年温家宝同志在中央党校省部级主要领导干部专题研讨班结业式上指出：公共服务就是“提供公共产品和服务”，“努力建设服务型政府”；20多天后，他又在十届人大二次会议期间听取陕西代表团意见时提出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务”。这两段话充分说明了政府治理与公共服务供给之间的相互贯通性，双方互为条件、相互依存，在相互作用、相互借力中各自得到相应的发展，表现为围绕国家富强、政治民主、文化繁荣、社会和谐和人的全面发展的目标，政府治理向服务型“善治”转化，公共服务向多元化公共服务转化。在这个转化过程中，以分权性授权、合作性协商、多元性互动和适应性回应为核心特征的多元化公共服务供给成为政府“善治”的主要表现，形成“服务即是最好的治理”和“治理是为了更好的服务”的广泛共识。在双方未完成转化之前，其同一性依然存在，是转化中的同一。

    另外，政府治理与公共服务供给的内在同一性是以经济发展和社会稳定为条件的，因而是相对的。“有碍于发展但不利于稳定和改革，是不能作为国家政治发展策略出台的”。[11]改革开放以来经济快速发展和市场化进程对我国政府治理提出了转型的要求，也对公共服务提出了更高的要求，持续的经济发展提高了政府财政支付能力和信息化水平，为形成强有力的政府治理和有效的公共服务提供了物质保障；长期社会稳定为政府治理和公共服务供给提供基本条件和环境保障。政府治理和公共服务供给同时还受到这两个条件的限制和制约，不仅可以使双方失去同一性的可能，而且影响着双方转化发展的进程，并随条件的变化而变化。因此，政府治理与公共服务供给的内在同一性又是暂时的、易逝的、相对的。

    三、通往“善治”的公共服务多元供给之路

    无论是在政府治理中还是公共服务供给过程中，政府的主体地位都是毋庸置疑的，即使在多元化的公共服务供给中，政府同样以“一级代理人和二级委托人”的身份承担着主体的责任。[12]对政府治理和公共服务供给同一性的研究，力图在政府“善治”治理和公共需求满足之间架起沟通的桥梁和平台，扫除体制性障碍，在推动政府治理创新和转型进程的同时，满足人民群众对公共服务的需求。这充分体现社会公平正义，逐步消除城乡、区域差距，可以有效缓解经济社会转型过程中出现的资源供需矛盾，维护社会稳定，取得社会管理的最大效益。

    对公共服务职能的强调和实践意味着政府治理理念和模式的转变，“权力分散”、“合同包工”、“由国家和私营部门合作”、“根据市场原则”“只负责管理”式的多元化公共服务供给，[13]一方面使公民在公共服务需求满足的过程中和政府信息公开的环境中，具有足够的政治权力和能力参与选举、决策、管理和监督，“促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序”，[14]促使人们对社会秩序和政府权威形成自觉地认可和服从，形成政府“善治”的合法性、透明性、有效性要素；另一方面，使政府行为在公共服务供给过程中逐步测试和明晰人民群众需求点和对政府治理行为的满意度，有效评估政府绩效，衡量行政服务水平，为政府改进服务、改善治理，实现依法治理、民主行政，以及创新自身治理模式提供一条可操作路径，进一步稳定公众预期，提升政府形象、政府公共性和政府权威，凝练政府“善治”的责任性、法治性与回应性特质。因此，公共服务的多元化供给成为通往“善治”的必经之路。

    参考文献：

    [1][4][7] 谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京：高等教育出版社，2003，第7页，第4页，第26页.

    [2] 杨光斌.政治学导论（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2007，第150页.

    [3][13] [14] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000，第1页，第6页，第11页.

    [5] [9] 唐娟.政府治理论[M].北京：中国社会科学出版社，2006，第31页，第58页.

    [6]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008（10）：52-58.

    [8] 孙学玉.公共行政学论稿[M].北京：人民出版社，2013，第323页.

    [10] [11] 陈红太.中国经济奇迹的密码在政治领域[M].北京：中国社会科学出版社，2012，第7页，第6页.

    [12] 徐传谌.公共服务型政府的内涵及其治理[J].经济与管理研究，2006（3）：13-17.

    作者单位： 重庆师范大学政治学院研究生部

    责任编辑：惺 睿