民主集中制与法治是怎样的关系

    丁晓强

    

    十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导，提出了“四个善于”，其中包括“善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。民主集中制是坚持党的领导、全面推进依法治国的基本原则;在新形势下，又要以法治精神运用并发展民主集中制。

    民主集中制在实践中的理论和制度创新

    近代中国是一个组织资源极度匮乏的国家，中国共产党采取民主集中制原则，形成群众性的高度统一的坚强的党，领导中国新民主主义革命取得了胜利。此后，我们党在贯彻民主集中制原则的实践中，进行了重要的理论和制度创新。

    第一，党在坚持民主集中制原则的基础上创造性地提出了“从群众中来、到群众中去”的群众路线，这是中国共产党对民主集中制的中国式解读和运用。

    第二，把民主集中制全面推进到党的军队建设和政权建设之中。在军队建设方面，毛泽东同志在三湾改编，把党的支部建在连上，加强了党在军队中的政治工作，将民主集中制植根于人民军队之中。在政权建设方面，无论是瑞金时期的苏维埃政权还是延安时期的抗日民主政权，民主集中制都是新民主主义政治的政权构成形式。1937年，毛泽东在和英国记者的谈话中说：“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。”“一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府，另一方面，行政权力的集中化是必要的。当人民要求的政策一经通过民意机关而交付予自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。”

    第三，明确提出了民主集中制是党执政的基本的国家政权制度。1957年，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律;不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”随后又提出，要造就“一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”。

    民主集中制构成推进国家治理的基本原则

    党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。完善和发展中国特色社会主义制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的方向，民主集中制作为中国特色社会主义制度构建的原则，构成了推进国家治理体系和治理能力现代化的基本原则。

    第一，民主集中制为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了实践经验。2014年2月17日，习近平同志在《推进国家治理体系和治理能力现代化》的讲话中说：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”习近平同志还对社会主义协商民主予以高度的重视。2014年10月27日，他在党中央第六次全面深化改革领导小组会议上的讲话中指出：“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力，是中国共产党人和中国人民的伟大创造，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。……通过商量出办法、出共识、出感情、出团结。”社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，也是民主集中制的重要体现。

    第二，民主集中制为推进国家治理体系和治理能力现代化赋予了制度优势。民主集中制，既是中国历史内生性演化的产物，也是把党和国家领导体制有效组织起来的政治逻辑。习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出：“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”民主集中制既能充分反映广大人民的意愿又有利于形成全体人民的统一意志，既能保证国家机关协调高效运转又有利于集中力量办大事，实现广泛参与和集中领导的统一、社会进步和国家稳定的统一、充满活力和富有效率的统一。这种从历史而来、在现实中有益的制度，其优势在国家治理中显现得十分充分。

    第三，民主集中制为推进国家治理体系和治理能力现代化揭示了现实路径。推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须走中国特色的政治发展之路，必须紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。党的领导是前提，人民当家作主是本质，依法治国是保障。民主集中制体现了党的领导与人民当家作主的统一过程，依法治国是全面深化改革新形势下对完善和发展民主集中制的新要求，揭示了推进国家治理体系和治理能力现代化的现实路径依赖。

    民主集中制是依法治国、从严治党的前提保障

    十八届四中全会指出，法律是治国之重器。为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，这就要求以法治的精神运用民主集中制，以维护中央的权威、维护全党全国团结统一。

    历史经验表明，如何处理好民主与集中的关系是个难题。在民主革命时期和实行计划经济时期，党与政权的高度同构，使党组织具有极强的组织、动员民众的能力，但是，却窒息了中国社会的自主空间，形成了集中过度而民主不足的局面。而且当时的民主集中制的运行是自上而下的，主要依赖于上层领导者的作风，领导者作风好，民主集中制运行就比较好，领导者作风不好，民主集中制就遭到破坏，甚至形成了个人专断。所以，邓小平同志在总结历史经验的基础上说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”法治是制度的保障，需要做好以下几点：

    第一，必须依据党章从严治党，坚持和发展党的民主集中制。十八届四中全会《决定》指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”把遵守党内法规，作为依法执政的内在要求，不仅突出了遵守党内法规的严肃性，也意味着治党是治国的前提、遵守党内法规是依法执政的前提。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党内法规以更高的标准严格要求自己。

    第二，必须依宪治国执政，坚持和发展国家的民主集中制。十八届四中全会《决定》指出：“依法治国，首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政。”《宪法》确立了中国共产党的领导地位。《宪法》第三条明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”党的领导地位与民主集中制原则是一致的。同时，要根据《宪法》，不断地完善和发展国家机构的民主集中制。坚持和发展人民代表大会制度、政治协商会议制度、民族区域自治制度和基层民主自治制度。通过政治体制的改革，把代表制民主与协商制民主结合起来，把实体性民主与程序性民主结合起来，进一步健全和完善国家的民主制度体系，在党的领导下发展社会主义人民民主。

    第三，必须以法治精神运用民主集中制。习近平同志在十八届四中全会上指出：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”一方面，要把党的领导贯彻到依法治国全过程，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，统筹法治建设各领域工作。要切实改善党对法治建设的领导，不断提高党领导法治建设的水平。党既要坚持依法治国、依法执政，确保党在宪法法律范围内活动，又要依据党内法规管党治党，充分发挥各级党组织和广大党员干部在法治建设中应有的作用。另一方面，要努力完善民主集中制的制度建设，防止民主和集中的任何一个方面的缺失，并用立法的形式规范这些制度，如关于“一把手”的行为规范、集体领导的决策程序、党员群众有序参与的制度安排等，从而使民主集中制不但承担着塑造政党执政权威的功能，而且发挥着确保人民当家作主的作用，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

    （作者系同济大学马克思主义学院院长、教授）