全球气候治理模式转变及中国的贡献

    庄贵阳+周伟铎

    备受瞩目的巴黎气候大会在经历“加时赛”后终于成功落下帷幕。巴黎大会成为气候谈判的历史性转折点，代表着全球气候治理模式的转变，是人类探索可持续发展路径和治理模式的智慧结晶。《巴黎协定》的达成，体现了世界各国利益和全球利益的平衡，是全球气候治理进程的里程碑。这项全球气候变化新协定将为2020年后全球应对气候变化行动做出安排。而中国对于《巴黎协定》的成功达成，起到了巨大的推动作用，充分体现了中国参与全球气候治理、向生态文明发展范式转型的决心，同时也体现了中国对人类可持续发展的重大贡献。

    

    巴黎气候协定的核心要素

    《巴黎协定》是一个全面、均衡、有效并具有法律约束力的协定，涵盖了长期目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度及全球盘点等主要内容，体现了“公平、正义、全面、平衡”的原则，进一步加强《联合国气候变化框架公约》的全面、有效和持续实施，为开启全球绿色和低碳发展的新征程提供了法律基础。

    《巴黎协定》体现了减缓和适应相平衡、行动和支持相匹配、责任和义务相符合、力度雄心和发展空间相协调，2020年前提高力度与2020年后加强行动相衔接的特色。这份《巴黎协定》，包含了近20年间气候政治中各方力求推动的诸多共识，其核心要点主要体现在五个方面：第一，旨在达到净零排放的“长期目标”;第二，每五年盘点一次的不断加强的“行动力度”;第三，保证实现气候承诺的加强“透明度”;第四，帮助发展中国家的“气候资金”;第五，帮助世界最易受气候变化影响人群的“适应（行动）”。

    在“长期目标”方面，《巴黎协定》设定全球气温在2100年前平均升幅不得超过2℃的控温目标，并写入了1.5℃的努力方向，明确21世纪下半叶实现温室气体净零排放。根据协定，各方将以“国家自主贡献（INDCs）”的方式参与全球应对气候变化行动。发达国家将继续带头减排，并加强对发展中国家的资金、技术和能力建设支持，帮助后者减缓和适应气候变化。

    在“不断加强的行动力度”方面，《巴黎协定》以各国自主决定的贡献为基础扩大缔约方的参与，以全面的全球盘点为核心不断评估全球进展。协定指出，从2023年开始，每五年将对全球行动总体进展进行一次盘点，以帮助各国提高力度、加强国际合作，有助于各国政策的协调及同步加强，进而实现全球应对气候变化的长期目标。

    在“透明度”方面，《巴黎协定》决定设立一个透明度能力建设倡议，以便在2020年前后建设体制和技术能力，从而逐步增强各国行动和支持进展报告的透明性，为增强互信奠定基础。通过这一增强透明度的框架，所有国家都将被要求报告其排放量，并定期为实现其国家自主贡献而跟踪进度，其中各方提供的信息将受到专家审查和多边审议。

    在“气候资金”方面，《巴黎协议》强调了发达国家应承担的历史责任，明确要求发达国家必须为协助发展中国家缔约方减缓和适应两方面提供资金资源，有义务为发展中国家提供资金、技术和能力提升的支持。也希望其他国家根据自己的能力，为减缓和适应气候变化提供资金支持。在2025年前，《联合国气候变化框架公约》缔约方会议将在考虑到发展中国家的需要和优先事项的情况下，设定一个新的、每年最低1000亿美元集体定量目标。

    在应对气候变化的“适应（行动）”上，《巴黎协定》平衡了减缓和适应的关系，协议第一次明确了发达国家不仅要为“减缓”，也要为“适应”提供资金，帮助发展中国家应对气候变化，实现可持续发展。《巴黎协定》明确建立一个加强适应能力、气候韧性并减少脆弱性的全球目标。

    自下而上的气候治理模式

    《巴黎协定》之所以是一个重要的里程碑不仅仅因为其是重要的阶段性成果，更因为它开启的“自下而上”模式，基于各国自主决定的贡献并辅之以五年定期更新和盘点机制来构建新的国际气候治理体系。这一体系的核心是在全面参与的基础上实现最大可能的力度，并以动态的更新机制逐步提高力度并最终实现全球目标。

    近二十年前，《京都议定书》以具有法律约束力的方式为发达国家分配了减排目标，开启了“自上而下”的气候治理方式。自上而下模式往往法律约束力强，伴有较为严格的遵约机制，核算规则统一，且设有严格的测量、汇报、核证规则以确保透明度，但是各方达成行动共识的难度大、进度慢，比如美国国会从未核准该议定书，加拿大也于2011年宣布退出。

    受制于主要谈判缔约方（主要是发达国家）国内政治的制约，尤其伴随着全球政治经济与排放格局的发展，并且受到全球金融危机的影响，2009年的哥本哈根大会并未达成既定成果，自上而下模式的发展遭遇重大挫折。在上述国际背景之下，国际气候制度的构建方式已经呈现出明显变化，逐渐演进为以国家自主决定贡献（INDCs）为特征的“自下而上”模式。

    “自下而上”的气候治理模式充分考虑了各国的不同国情，同时又保证了最广泛的参与度，体现了《公约》的全面参与原则。从巴黎气候大会的情况来看，《巴黎协定》在促进全面参与方面的成功是空前的，目前已经有188个缔约方提交了国家自主决定贡献（INDCs），接近全球排放的100%。《巴黎协定》能否实现各国目标的逐步提高从而最终实现全球目标仍然有待观察，但至少未来仍有希望。

    基于“自下而上”的INDCs目标达成的《巴黎协定》是国际气候治理模式的重大转折，引发了国家承诺与行动的本质变化。综观各国提交的INDCs文件，“自主贡献”五花八门、标准不一，主要是根据各国自身对其责任与能力的理解而自主提出的。实际上已经打破了发达国家和发展中国家在公约及其议定书框架下关于各国责任、与责任相对应的承诺和行动的“防火墙”，是对共同但有区别的责任原则、各自能力原则、各自国情及其对应的“不对称承诺”在公约框架之下的新的再平衡。

    从大国博弈到合作共赢

    各国采取国内气候行动和参与国际气候治理的动机，几乎都与气候变化背景之下各国国家利益有关。国际社会需要携手应对气候变化的逻辑就在于，气候变化对全球及各国的利益均会造成重大影响，全球共同应对气候变化行动总体而言利大于弊。采取国际合作应对气候变化，最终会实现中长期内各国福利水平的共同改善，其结果要远好于延误行动或者行动不力而导致全球俱损，也好于仅有部分国家采取行动时全球行动力度仍然不足且利益分配格局可能出现重大偏颇的后果。从时间维度来看，巴黎气候大会的成功，关键在于其在三个难点问题上达成了基本共识。

    首先，在长期气候目标上达成了基本共识，维护了各方的政治底线。巴黎协定中最终达成的2℃温控目标和1.5℃的努力方向，是小岛屿国家和最不发达国家及发达国家与新兴发展中国家之间的一种均衡。小岛屿国家和最不发达国家希望将通过1.5℃温控目标来降低自身遭受的损害，而新兴经济体则希望通过2℃升温目标来争取更多的发展空间，而发达国家则希望通过推动更有雄心的温控目标来输出低碳技术、产品和服务。根据联合国环境署发布《2015年排放差距报告》，如果（截至2015年?10?月前）各国提交的119?份“国家自主决定贡献”减排方案能够全部得以实施，在2030?年产生的排放水平将把2100?年的升温控制在约3.5℃。到2030?年与实现2℃温控目标排放量的差距为140?亿吨，到2025?年的差距为70?亿吨。显然2℃升温目标在目前来看，就已经很难实现，1.5℃目标就更加具有挑战性。但在《巴黎协定》中将1.5℃作为努力方向提出来，照顾了小岛屿国家和最不发达国家的政治红线，也为未来探索更加有效的减排方式提供了可能。

    其次，在气候援助资金数量上达成了基本共识，体现了各大国的道义担当。资金问题是近年来气候变化大会争论的核心议题之一。发达国家为发展中国家的减缓与适应行动提供资金支持是发达国家在《公约》下应尽的义务。2009年在哥本哈根，为了推动《哥本哈根协定》的达成，以美国为首的发达国家承诺提高气候出资的数量，在2020年达到年均1000亿美元的水平。但由于各国对气候出资的定义、范围和计算方法并无共识，气候出资的进展一直颇具争议。发展中国家认为发达国家仅是将原来的官方发展援助打上了气候变化的标签重新包装，并没有为发展中国家提供新的、额外的资金支持。特别是近年来，主要发达国家经济体陷入衰退，受到金融危机的影响难以提出进一步的资金承诺目标，在中国承诺南南气候合作基金后，部分发达国家甚至一些发展中国家都想将南南合作纳入公约体系，进行相应的管理、报告和核证。而在巴黎，由于发达国家在气候融资上不能提出任何量化的资金目标，只能一味向发展中大国施压，以动员更多资金参与为由力图转移注意力。最后各方在巴黎并未达成2020年后的气候出资目标，仅就发达国家气候出资的透明度问题取得部分进展，并决定在2020年就2025年发达国家出资目标以1000亿美元为起点进行讨论。

    最后，在“共同但有区别的责任”原则（简称“共区原则”）问题上，各国通过发挥政治智慧，坚持了“共区原则”，体现了《巴黎协定》的公平性。对于发达国家和发展中国家身份的区分问题，其政治意义远大于其经济与现实意义，不提“共区原则”，对发展中国家尤其是新兴经济体政治上无法交代。中国虽然依自身可持续发展需要已经提出了2030年左右碳排放达峰的减排目标，也对外做出了出资200亿人民币建立南南气候变化合作基金的承诺，但“共区原则”的维护与延续维持了中国发展中国家的定位在未来相当一段时间内不会变化，为中国在气候变化问题上赢得了更多的腾挪空间，也巩固了发展中国家集团的团结和中国在此问题上的领导力。可以说“共区原则”在《巴黎协定》中得到了较好体现的是发展中国家支持《巴黎协定》的主要原因，而中方在促成此问题上的贡献无出其右。

    协定的背后，是国际社会为最终达成一项全球性多边气候变化协定付出的多年心血。在科学界、企业界、决策者和社会公众的大力推动下，各谈判大国顺应了历史的趋势，做出了准确的选择，至少在纸面上已经认同上述逻辑。这样的认识，不仅基于各国对于自身国家利益得失的判断，也基于各国就气候责任的道义担当。

    中国对于全球气候治理的贡献

    进入21世纪以来，《联合国气候变化框架公约》下的谈判屡屡受挫，联合国主导气候治理的权威受到质疑。一些西方发达国家主张抛开联合国现有的机制，另起炉灶。中国作为联合国常任理事国之一，一直以来都坚定支持联合国作为全球气候治理的主渠道地位，捍卫公约作为气候谈判的基础框架。巴黎气候变化大会前，中国与美国、法国、印度、巴西等主要经济体分别发表了应对气候变化的多个联合声明，气候谈判中的法律约束力、资金、力度等焦点分歧在这些联合声明中都有描述，这为巴黎气候变化大会的成功提前凝聚了共识。

    第一，中国努力促成了大会达成一个有法律效力的协定，为探索全球治理新机制提供了参考。中国作为一个负责任的大国，在谈判过程中充分协商、沟通交流，化解各方的争议，同时又坚持了自身的原则，在发达国家与发展中国家之间起到了沟通桥梁的作用。在本届气候大会举行前夕，中国便提出四点期待：一要坚持原则，二要全面均衡，三要引领方向，四要提供保障。中国的这四点期待不仅为气候大会各参与国顺利展开最终谈判奠定了必要的基调，也是代表广大发展中国家发声，在环境保护与经济发展的博弈中找到了关键的平衡点。中国作为目前全球最大的碳排放国家，非常重视巴黎气候谈判，积极为大会进行前期准备。2014年中美两国签订《中美气候变化联合公报》，中国首次提出2030年达峰目标，并与美国在具体问题上进行了沟通和协商，希望为巴黎气候大会做出积极准备。2015年中美两国再次发布联合公报，世界上两个最大的温室气体排放国联合行动，为巴黎气候大会达成协议提供政治支持。此外，中国还同法国、欧盟、英国、南非、印度和巴西等国家和地区等达成了重要的双边气候变化联合声明。比较《巴黎协定》相关段落与中美及中法气候变化联合声明，在透明度和资金上的区分基本体现了中美及中法气候变化联合声明中的共识。

    第二，中国努力为第三世界国家争取应对气候变化资金支持，帮助发展中国家向可持续发展方式转型。作为世界上最大的发展中国家，中国一直致力于促进南方国家之间的合作。在中国同其他发展中国家的合作中，中国政府更加重视向可持续发展模式的转变，这也体现在南南合作项目中。2011—2013?年，中国政府每年通过南南合作计划，向非洲国家、最不发达国家以及小岛屿国家提供1000?万美元的特别资金，帮助它们适应气候变化。2015?年9?月，中国国家主席习近平宣布将提供200?亿人民币建立中国气候变化南南合作基金，以帮助发展中国家向绿色、低碳发展模式转变。此举赢得国际社会广泛赞誉。在巴黎气候大会上，习近平主席又宣布2016?年将在发展中国家开展10个低碳示范区、100个减缓和适应气候变化项目及1000个应对气候变化培训名额的合作项目。2011年以来，中国累计向南南气候合作项目投资了约4.4?亿美元。此外，在本次大会上，中国作为发展中国家的代表，在坚持“共区原则”和争取资金支持方面，立场坚定，使发达国家对发展中国家的资金支持目标更加具体，为今后气候资金落实问题提供了谈判基础。

    正如习近平引用雨果的?“最大的决心会产生最高的智慧”?那样，本次气候大会不仅凝聚了世界各国的共识和决心，还为世界各国指明了发展方向，引领各国向一个更加绿色、低碳的发展方式转型。巴黎气候变化大会是气候变化国际合作新起点。中国本着负责任、合作精神和建设性态度参与谈判，为促成巴黎气候变化大会达成协议做出了重要贡献。中国的决心和贡献得到了国际社会的广泛认可，也体现了中国作为全球大国的责任和担当。

    （第一作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员，中国社会科学院生态文明研究智库秘书长;第二作者单位：中国社会科学院研究生院）

    （责任编辑：魏银萍）