暧昧终结：论1941年美德海军冲突与《中立法》的修订
摘 要 二战爆发以来，由于《1939年中立法》设置的诸多障碍，美国始终无法真正实施全面遏制轴心国集团的国家大战略。时至1941年底，伴随以“格利尔号事件”为代表的美德大西洋海军冲突相继爆发，美国与纳粹德国遂展开了一场“未宣布的战争”。两国之间的海军冲突使得美国国内舆论大幅扭转，民众对于国家介入战争的态度逐渐积极，孤立主义势力遭到了沉重打击。以时任总统富兰克林·罗斯福为首的主战派内阁终于完成了对《1939年中立法》的修订。纳粹德国正式对美国宣战后，《中立法》继而被全部废除，美国海军全面介入大西洋战场。美国人对战争的态度由暧昧转为明朗经历了一个复杂的过程，《中立法》缘何突然走向末日，大西洋海军冲突又怎样使孤立主义势力偃旗息鼓？该选题探讨第二次世界大战中期美德两国关系的走向，对于美国全面加入二战的原因分析具有积极意义。
关键词 大西洋海军冲突，中立法，孤立主义，护航制度，二战
中图分类号 K15 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）04-0059-08
美国人对于介入世界大战的保守态度由来已久，两次世界大战期间，国际主义者都是经历了和孤立主义者的艰苦斗争才得以使美利坚走出帷幕，抵抗暴力。“援助盟国”在20世纪40年代初逐渐开始主导美国的外交思维，然而美国人对于战争的态度仍然是“暧昧”的，希望通过非军事手段达到抑制轴心国侵略的目的。二战全面爆发后，美国国内的“国际主义者”（interventionist）把援助英国视为对美国人的一次“道德测验”，唯有如此，美国在国际政治中才能扮演恰如其分的角色；而与之对立的“不干涉主义者”（non-interventionist）则十分厌恶国家卷入战争，坚持认为美国应该总结先前“中立主义”的不足，参加战争有损民主制度和公民权利，这种情况与一战期间非常类似。①很明显，后者在20世纪40年代初的美国政坛仍然炙手可热，坚持认为欧洲战事对美国而言似乎仍是遥远的、“不可接触”的。因此，尽管欧洲战事已是如火如荼，而美国政府对战争的态度依然模糊，白宫方面只是间接地干预战争。诚然，对于时任美国总统富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）来说，摧毁希特勒纳粹政权的决心已不容置疑。但是美国政府深知国民对涉外军事议题的抵触情绪，特别是“威尔逊主义”在凡尔赛会议后的颓势依旧令人恐惧。所以美国暂时只能停留在“援助而不介入”的层面上，以总统为代表的“干涉派”只能在“中立”的伪装下实施反德政策。相比伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson），富兰克林·罗斯福面临的挑战更为严峻。《中立法》便是一个巨大的障碍，其不仅限制美国海军的活动范围，甚至禁止美国商船进行自卫，从而造成美国海军护航制度难以发挥应有的效果，使美国陷入了绥靖主义的漩涡。随着战争的推进，1941年美德海军冲突在北大西洋海域接连上演，美国政府高层主战派终于觅得了终结“暧昧中立”，全面遏制纳粹德国的良机。国内学界至今还没有关于1941年美德海军冲突与《中立法》修订问题的专门性著作。外国学者，特别是美国学者的相关研究成果丰富，其中哈佛大学教授威廉·兰格尔（William. L. Langer）和阿莫斯特大学教授艾弗瑞特·格利逊（Everett Gleason）的研究以大量一手档案为基础，详实地描绘了《中立法》随着二战的逐步深入而失去威信的具体过程；而美国斯坦福大学教授托马斯·贝利（Thomas. A. Bailey）则是从二战时期美国外交政策制定思维这一宏观的角度出发，认为美国政府通过废除《中立法》，逐步建立了盟军军事优势；美国罗格斯大学教授沃伦·金布尔（Warren. F. Kimball）更是深入討论了国会与政府在外交政策制定中的权力分配问题，揭示了缘何《中立法》会对美国的战争行为产生强烈的反作用，尽管总统是国家权力的执行者，然而想要充分实施自己的政策，国会必然是一道难以逾越的障碍。①
上述国外学者的研究都直接或间接地揭示了美德海军冲突与《中立法》被废除之间的微妙关系，但许多研究停留在“以事论事”的静态层面，对于1941年战事不断加剧对美国传统外交理念——孤立主义的摧毁涉及不深，遮蔽了美国政府通过废除《中立法》而开始完全执行“自由国际主义”外交模式这一历史意义。有鉴于此，本文试图将美德海军冲突与《中立法》的没落轨迹更为清晰地结合在一起，立足于20世纪40年代二战的历史语境与政治军事背景，分析罗斯福政府逐渐抛弃《中立法》的内在逻辑，并探究美德海军冲突在美国“终结暧昧，走向战争”这一过程中所起的作用。笔者认为，更深入地考察1941年大西洋海军冲突与美国政府修订《中立法》的历史关联，对于20世纪中叶美国外交模式转型的理解意义重大。
20世纪40年代，二战欧洲战场战势焦灼，国家利益冲突的激化致使美国与纳粹德国在北大西洋的军事较量逐渐升级。为此，美国政府针对“国防”和“援助”两大议题，开始规划美国海军在北大西洋的军事活动。1940年9月，美国提供50艘曾在一战期间服役的“逾龄驱逐舰”给英国护航舰队使用，作为交换条件，英国将大西洋中从纽芬兰到圭亚那海域中的八个军事基地租让给美国，美国海军至此“非正式”地介入大西洋战场。②1941年1月到3月，“英美高级参谋会谈”（又称ABC会谈）召开，英国和美国海军高层就双方未来的军事合作达成一系列共识，形成了日后著名的“ABC-1计划”，其最终成为新时期美国海军战略的指导方针。根据英美参谋会议的相关内容，美国海军逐渐进入大西洋战争区域，开始为盟国商船护航，此举必然增加与德国“短兵相接”的机会，美国试图“不宣布战争”却“制造战争”。③
护航制度的实行是美国走向对德战争的关键环节，二战期间的美军护航起源于1939年“泛美会议”上美洲国家达成的一系列共识。1939年10月2日，罗斯福正式命令美国海军开始“中立巡逻”，范围从北美西海岸至西经60度，巡逻的目的便是追踪和报告靠近美国沿海以及西印度群岛的轴心国军事目标及其动态。④后来，肆虐大西洋的德国潜艇给美国商船造成了严重威胁，罗斯福开始逐渐提升大西洋舰队的实力，同时平衡两洋海军的军事部署。美国于1940年5月通过了《两洋海军法案》，美国海军的铁腕人物——厄内斯特·金（Ernest King）成为新的大西洋舰队总司令，主持大范围开展大西洋舰队巡逻、护航活动。
1941年4月18日，金将军提出了“3号行动计划”：“将西经26度经线作为西半球的东部边界，任何国家的武装船只进入西半球，除非该国在西半球拥有领土主权，否则都会被美国视为是一种受到邪恶利益驱使的，对西半球民主国家产生威胁的不友好行为”，该计划的实施意味着美国在西半球防御范围的延伸。⑤5月27日，由于英德两国海军在丹麦海峡爆发冲突，美国同丹麦和冰岛正式签署了军事协定，7月7日，美国海军陆战队在冰岛登陆，随后建立海军航空基地，并组建了丹麦海峡巡逻队。⑥7月9日，罗斯福批准了海军部起草的《西半球共同防御计划》，正式下令海军保护从美国到冰岛的跨大西洋航道，将盟国商船纳入护航体系之中。金司令之后推出的“5、6号行动计划”进一步提升了美国海军的护航部署：7月15日提出的“5号行动计划”的核心，就是美国海军通过加强对冰岛的防卫来打击任何对西半球国家安全产生威胁的轴心国船只；19日提出的“6号行动计划”要求美国海军为美国和冰岛之间航行的非轴心国船只护航，并且协助英国和加拿大舰队的军事行动。①至此，美国围绕冰岛建立的“护航体系”趋于完善。
1941年8月的英美大西洋峰会确定了一系列国际原则，“护航问题”依然是英美双方磋商的核心问题。两国最终决定：自1941年8月26日起，美国海军将为盟国商船提供护航，护航范围从美国至冰岛——也就是“半程护航”。8月14日英美签署的《大西洋宪章》中第二部分第七款明确指出，“盟国将确保所有人能够在公海上不受阻碍的自由航行”；此外，美国必须成为“公海航行自由原则”的忠实捍卫者，致力于推进广泛且持久的海洋安全体系建设。随着“西半球防御圈”的扩展，美国的大西洋海军基地随之增加，美国的“海上中转站”一直从北大西洋的冰岛延伸至南美的特立尼达。②随着海军护航在二战中正式制度化，美国大西洋艦队的军事活动更加游刃有余。
在承担了保护英国船只任务后，美国的海军政策已经很可能触发对德战争了。1941年8月25日，罗斯福正式命令美国大西洋舰队摧毁任何对美国和冰岛之间航线构成威胁的水面军事目标，这意味着先前的护航原则已经延伸到大西洋航线上的全部非轴心国船只。9月1日，厄内斯特·金司令针对护航的具体细节又提出了“7号行动计划”，要求美国大西洋海军做好战争准备，对加拿大和冰岛之间航行的盟国船队提供海上军事庇护，美国大西洋舰队将与加拿大海军和英国皇家海军合作，在纽芬兰承接加拿大海军的护航任务，护航至冰岛后再移交给英国海军，所谓“半程护航”正式开启。③护航制度的完善使英国军舰在北大西洋更从容地面对德国潜艇的威胁，前者被击沉的数量只相当于1941年初的1/5。为此，德国海军“狼群战术”的攻击重点不得不转移到大西洋南部的维达斯海角附近。④然而，出于1941年底对苏援助的需要，盟军的护航范围必须进一步从挪威海岸一直延伸到摩尔曼斯克，美国海军的“半程护航”显然已经不够了，随着大西洋航运密度的不断增加，美德海军冲突一触即发。
1941年，美国海军和纳粹潜艇在北大西洋海域的交锋便不断上演，而且双方的冲突全部发生在北美至冰岛的护航区域。1941年10月9日，德国潜艇U-652号袭击并非执行护航任务的美国驱逐舰“格利尔号”（Greer），双方对峙时间超过10个小时，这一事件实质上是美德海军的一场海洋追踪战，乃二战爆发以来美德两国武装力量第一次正面交锋。⑤一周后的10月17号，德国潜艇U-568号袭击为加拿大船队提供军事支援的美国护航驱逐舰“尼基号”（Kearny），造成11人死亡，24人受伤，这是美国海军自二战以来第一次出现人员损伤。⑥1941年10月31日，正在执行护航任务的美国驱逐舰“鲁本·詹姆斯号”（Ruben James）在破晓时分被德国潜艇击沉，115人遇难，舰上的海军官员无一生还。这一事件更是自二战爆发以来美国海军最为惨重的损失，根据时任海军司令哈罗德·斯塔克后来的报告：“这次袭击使美国大西洋舰队损失了15%的人力。”自1939年美国宣布“中立”，一直到1941年12月，“鲁本·詹姆斯号”成为美国对纳粹德国正式宣战之前唯一被击沉的驱逐舰。⑦为此，富兰克林·罗斯福先是在1941年9月11日的炉边谈话中宣布：“一旦轴心国的舰艇出现在美国的防卫水域范围内，会被当作响尾蛇，见了就打！”①而后又在10月27日的“海军日讲话”中痛陈德国罄竹难书的罪行。正是由于《中立法》对美国海军军事行动的束缚，美国海军才会屡遭重创。罗斯福的舆论攻势极大地刺激了美国民众对纳粹德国的反感情绪，美国政界关于修订乃至废除《中立法》的呼声愈发强烈。
根据美德海军冲突的情况分析，1941年底，两国几乎走到了战争边缘。美国海军在冲突中往往处于被动挨打的局面，这就预示着美国的海军政策必然要突破《中立法》的束缚。受困于国内立法的限制，美国海军仅仅有权追踪和汇报敌方战舰位置的权力，不得主动进攻；而且只能执行“半程护航”，无法保护冰岛至英国的航路，所以才会在美德“不宣而战”中处于被动。从另一方面看，军事失利反而使《中立法》失去了理论和实践基础，遭到大部分政府官员的强烈抨击，这也就使美国的孤立主义者陷入了道德困境——固守中立反而会加速所谓“中立主义”的瓦解。诚然，美国在二战前半程完全是在执行暗中援助盟国的“暧昧中立”，然而这样的立场最终会因为战争态势的升级而破产，最终将《中立法》送入坟墓。战争初期，大部分美国民众仅仅将大西洋舰队当成保卫美国东海岸的“铜墙铁壁”，国会之所以支持美国的海军扩军计划，实则希望借此增强国防来威慑对手，然而表面上标榜“避免战争”（Short of War）的国防战略客观上却让美国逐渐卷入二战的漩涡。
美国政府于20世纪30年代颁布的《中立法》是20世纪孤立主义最为鲜明的符号。随着欧洲战争危机的加剧和国内经济危机的缓解，越来越多的美国民众开始对国门之外的战争局势感到恐惧，因此进一步加强了孤立自保的心理。在孤立主义者看来，美国优越的地理位置可以使其避开欧洲的战争，浩瀚无垠的大西洋为其提供了天然的安全保障，确保美国“坚不可摧”。美国国会中则是以罗伯特·塔夫脱（Robert Taft）、杰拉德·奈（Gerald Nye）为代表的孤立主义者大行其道，试图通过立法的形式使美国在国际冲突中置身事外。《中立法》从1935年8月第一次颁布，到1939年11月内容基本确定，虽然由于欧洲战事吃紧，法案对美国援助盟国的行为逐渐放宽，但是《中立法》依旧从宪政层面否定了美国战争行为的正当性，忽视美国国家安全与欧洲权力格局的必然关系。而且，它不区分侵略者与受害者，一律视为交战国，对世界局势产生了极为消极的影响，是以总统富兰克林·罗斯福为代表的美国高层主战派无法容忍它的存在。
随着欧亚战争局势的逐步恶化，美国《1939年中立法》的很多条款已经落伍了。早在“格利尔号事件”爆发前夕，1941年9月3日的《纽约时报》就刊文称：“美国在战争中不再中立，不再边缘化，而是充满战斗力。从某种程度上说，她已经是的战争物资运输关键一环，特别美国已经主导了从自己军工厂到欧洲前线全部航路。”②《中立法》日益成为美国参与反法西斯战争的桎梏，对美国《租借法》的实行制造了诸多的限制因素。③《中立法》第二款，“禁止美国商船向交战国运送战争物资”，第三款，“禁止美国任何船只进入‘作战区”，特别是第六款，“禁止美国商船自行武装，商船不得配备军事设施”。④正是以上条款极大地增加了美国海军在护航过程中的压力，大西洋舰队在海战中往往顾此失彼。在遭遇德国潜艇时，由于美国护航军舰距离商船较近，而商船没有自卫能力，美国海军害怕“误伤”而不敢贸然进攻，结果反倒使美国军舰经常被潜艇发射的鱼雷击中。
1941年9月以来美德海军的大西洋冲突的爆发终于为《中立法》的修订提供了契机。9月11日，在针对“格利尔号事件”举行炉边谈话的同一天，罗斯福就同国会领袖们讨论了修改“中立法”的议题。《纽约时报》在同一天则报道称：“《中立法》对于希特勒的价值相当于一千艘潜水艇”，媒体对白宫的积极动态给予高度评价。①当时悬而未决的问题是对于《中立法》的修改程度：是全部废除还是修改其中某些对于进一步实施《租借法》和推行“全面护航”的限制性条款。罗斯福认为必须尊重国会中反对派的意见，经过和内阁成员们的商议，暂时决定只对《中立法》进行部分修改。1941年10月9日，总统向国会正式提议废除关于“禁止武装商船”的相关条款，他在讲话中毫不掩饰地指出谁是美国的敌人，其中对希特勒进行公开的指责前后多达20次。他提醒国会，在战争爆发初期，美国已经正式宣布禁止本国船只进入大西洋“作战区”，但希特勒不断扩大作战区的范围，要把全世界都当成战场。美国总统认为，“‘武装商船是美國护航船队进入大西洋‘作战区的必要步骤，更是实行《租借法》的关键环节……修改《中立法》的根本目的是保卫美国”。②自此，一个长达39天，围绕“修法”的战争揭开帷幕。
总统的提案一开始在国会招致普遍抵制，主要原因是议员们普遍对总统只关注海外独裁者的暴行，却对国内工会领导人的“威势”视而不见不满。罗斯福当时认为战争物资的生产更为重要，所以对工会采取宽容政策，这种做法惹恼了众多国会议员。因此，他的提案在国会进展缓慢，特别是“允许商船进入作战区”的动议遭到了否决。国务卿赫尔在10月13日向参议院外交事务委员会发表的声明中强调：“或许《中立法》本身并不能限制美国的防御政策，但其理论症结在于‘潜在的规定了美国要自动远离危险，哪怕危险已经来临，无法躲避。现在美国面临的问题不是要避免危险，而是要坚决抵抗武力威胁西半球的敌对势力。”③10月中旬美德海军在大西洋的冲突——“尼基号事件”令“修法”峰回路转，再一次激起了美国人的反德情绪，很多国会议员开始转换立场，支持美国参战。就连罗斯福的竞选对手，共和党领袖温德尔·威尔基（Wendell Willkie）也强烈要求“废除这个羞耻的、欺骗民众的法律”。④由于国会两党达成部分一致，罗斯福的提案于11月7日在参议院最终以50比37票通过，共和党方面仍然只有6人支持总统，国会中反对派的势力仍然强大。到了众议院，修改《中立法》更有如“虎口拔牙”一般，很多议员仍然对总统安抚工会的行为耿耿于怀，更有甚者把责任归于英国，觉得是英国诱使美国为其参战，其目的只是不愿开辟能分担苏联军事压力的第二战场。⑤然而，美国参战前，在西线只有英国独自抵抗纳粹德国，饱受纳粹摧残的英国人根本无力开辟跨越其本土前往诺曼底的第二战场。
为了进一步赢得美国民众对修改《中立法》的支持，罗斯福在1941年11月11日“纪念一战停战”的讲话中继续着他的舆论攻势。他指出，相较于一战时期，当今纳粹的暴行使得当下的美国人更清楚地认识到了它对人类自由的威胁，特别是在欧洲，成千上万的人们仍然生活在纳粹的铁蹄下。然而，一战时牺牲的生命并没能换来世界的安宁，这个责任属于当前一代的美国人。总统激动地谈到：“1941年的美国人们坚信，‘自由值得人们为之去战斗，为了守护人类的自由，同邪恶势力斗争是美国人应尽的义务，更是美国人赋予自身的神圣的责任。特别是为了那些为守护我们当代人的自由而捐躯的先辈们。”⑥总统这篇演讲以“守护自由”为主旨，指出美国人民要为自由而战，并且要为了永久地拥有自由而赢得战争，罗斯福的语调似乎是要和德国宣战了。一战纪念日讲话的第二天，共和党议员，众议院领袖约翰·麦考马克（John McCormack）致信总统，要其回应：“倘若《中立法》修订失败，会对美国对外关系产生什么影响，特别是美德关系会有怎样的变化？”总统的回信切中时弊：“武装商船是针对美国船只在大西洋的持续遇袭事件而定，允许美国船只进入作战区会节省大量的时间和财力，因为这样租借货物就不用在冰岛或其他岛屿同英国商船进行中转，同时运送租借货物的频率和数量也会大幅度提升。而且通过美国海军对大西洋航线的护航，德国海军的威胁将大大减轻。倘若‘修法失败，英国、俄国乃至中国的战略地位会因为战争物资的短缺而大为削弱，这将极有利于‘轴心国扩大侵略利益，而且美国抵抗侵略的努力会因为盟国间合作不畅而大为削弱。”信的最后罗斯福称，希望在第二天召开众议院会议结束修订《中立法》的相关工作，因为欧洲战争局势的日益恶化令他忧心忡忡。①
《中立法》的终结之路可谓荆棘遍布，在珍珠港事件前，国会经历了无数次的激烈争论，白宫方面经过同孤立主义者的斗争，最终，1941年11月13日的国会众议院投票以212票赞成194票反对通过了废除《中立法》第2、3、6款，这是二战期间美国国会以最微弱多数通过的决议。国会废除《中立法》的举动虽然勉强，但不可否认的是，愈演愈烈的美德海军冲突最终使得美国做出了这次“自战争开始以来最重大的决定”。②首先，自从1939年二战爆发以来，这是美国国会第一次准许美国商船将军事物资直接运到英国，而且，大西洋海军终于变“半程护航”为“全程护航”。其次，“修法”使得美国的外交政策契合了建国初期就已提出的“公海航行自由”原则，是对麦迪逊和威尔逊两任总统关于该项原则涵义界定的一种拓宽，是二战以来国会第一次允许美国舰队以明确身份向敌国船只开火。诚然，美国政府在二战早期实施海军护航的目的重在警告轴心国，然而伴随着以“格利尔号事件”为代表的一系列美德大西洋冲突的不断升级，护航行为不可避免地导致了军事冲突，而军事行动正当性又必须要以国内法律的认可为依托，所以从“跟踪汇报”到“见了就打”再到“修法”的一系列动向就显得顺理成章了。
美国20世纪40年代的海军战略逐步突破了《中立法》的束缚，其实日本和德国自开战以来都没有尊重所谓“中立国家”的权益，轴心国在世界各地不断蚕食美国的势力范围，侵犯美国公民的利益，美国完全没有理由恪守《中立法》。但是，《中立法》代表了美国外交根深蒂固的孤立主义传统，它深深根植于美国的宪政框架内，这在战争时期体现得尤为明显。③1941年美德海军冲突揭示了《中立法》的反动本质，这场先期爆发的“不宣而战”解除了美国《中立法》对海军军事行动的束缚。珍珠港事件之后，美德两国正式宣战，《中立法》被全部废除，美国海军在大西洋的作战限制彻底消失，美德两国开始了真正的较量。
从暧昧不明到直面挑战需要经历艰辛的阵痛，正如美国学者托马斯·帕特森（Thomas Paterson）所说：“富兰克林·罗斯福指引了一条使美利坚通向战争的‘拐弯抹角的道路，因为他认为别无它途。”④20世纪三四十年代，孤立主义成了一种“少数人的专制”，一种对美国民众意愿的“绑架”，它让全世界都以为美国人是冷漠的。其实，二战爆发后的几乎每一次民调都显示，选择支持援助英国甚至美国直接参战的受访者的比例不在少数，特别是美德海军冲突的爆发，使民众对于战争的态度似乎有了更大的转变。而且，罗斯福的确刻意地夸大美国海军的损失，最终使美国“从后门进入战争”，这种“暗箱操作”受到了以查尔斯·比尔德（Charles Beard）、查尔斯·坦希尔（Charles Tansill）为代表的修正主义史学家的质疑甚至是批判，认为罗斯福为了参战欺骗了美国民众。⑤
在这里应该指出，20世纪40年代北大西洋美德两国之间的“不宣而战”，并不是罗斯福制造的战争，而是美国与轴心国集团矛盾激化的必然结果，就像主战派参议员詹姆斯·威廉·富布莱特（James William Fulbright）所说，总统的“迂回战略”完全是出于打败法西斯的良好动机。⑥笔者认为，富兰克林·罗斯福1941年底实施的“反德战略”可谓步步为营：1940年9月的《以舰易地协定》，他利用一个“行政协定”避开了国会的干预而实现了自己的战略意图。对于“护航制”的问题，他没有公开要求国会通过护航决议，而是随着美德海军冲突的深入，凭借一系列军事冲突造成的声势缔造了美国海军的“非中立护航”，进而又利用德国潜艇的“罪行”和“珍珠港效应”完成了对《中立法》的废除。更重要的是，罗斯福对时局的判断得到了美国军方的坚决支持，军队高层协助总统对军事战略做出了正确的规划。出于对战争局势的考虑，美国实行遏制纳粹的政策不可避免，内阁一致认为1941年底是美国全面开始摧毁希特勒政权的最佳时机。随着大西洋海军冲突的爆发，罗斯福最终让《中立法》在美国国内彻底失去了市场。由于美德间的海军冲突接连爆发，加之“珍珠港事件”的催化，美德两国最后走向了终极对立面。①
1941年以来，美国出台的《以舰易地协定》《租借法》以及后来的“护航制”，已经使德国海军的“狼群战术”威力大减，希特勒其实有充足的理由在《以舰易地协定》实施后就对美国宣战，然而他只是口头上谴责美国。②可以这样说，在“珍珠港”之前，德国从未给美国一个合法的宣战借口。对于德国元首而言，1941年中后期他就已经意识到同苏联全面开战后将会面临的严峻局面，迫使其必须修正原来的战争计划，在1942年春天组织新的进攻，所以希特勒在当时似乎有充足的理由不和美国交恶。但最终令德国人难以容忍的是，在大西洋舰队的庇护之下，美国商船除了援助英国以外，还将相当数量的租借物资转送到了苏联，后者恰恰利用这些“美援”顶住了德国人的进攻，其后美国的对苏援助更是有增无减。③美国试图与苏联组建反法西斯联盟的深刻动机，实则才是美德关系最终破裂的根本原因。罗斯福极力推行“修法”，就是为了联合所有力量来抵制轴心国的侵略，进一步消除自己的战略障碍。
20世纪40年代初美德海军间的冲突完全围绕北大西洋航线展开，双方一开始都试图将军事行动维持在这种有限冲突当中，但是随着局势的进一步恶化，全面战争的爆發在所难免，而美国政府修订《中立法》便是实行遏制乃至摧毁轴心国集团的关键步骤。随着《中立法》当中限制性条款的失效，美国与纳粹德国的“终极对决”随之上演。就在珍珠港事件爆发的前一天——1941年12月6日，由时任海军作战部部长哈罗德·斯塔克（Harold Stark）以及陆军参谋长乔治·马歇尔（George Marshall）共同签署的军事战略报告中已经明确指出：“美国在二战中后期的整体目标就是要击败德国及其盟国……所以对其的经济封锁必须继续，对德国陆军的空袭和海军封锁更要加强，也要尽力支持德国占领区的所有抵抗运动。”④1942年之后，美国大西洋舰队已经拥有足够的护航驱逐舰，没有了《中立法》的束缚，美国海军可以在大西洋任何海域自由驰骋，新上任的海军总司令厄内斯特·金将军组成护航航母方队专门猎杀德国潜艇，德国“狼群”最终被美国“雄狮”制服。
时至20世纪40年代初，二战早已在欧洲打响，但是美国政府依然固守中立。当大英帝国岌岌可危，纳粹潜艇肆虐大西洋之际，美国政府才逐步放弃了她的理智，开始给予盟国军事援助，并且不断进行非正式的军事干预。随着1941年初《租借法》的出台，美国实际已经进入到了战争程序当中。因为这样的援助行为与希特勒的战争计划存在根本的冲突，到1941年9月，美德两国海军在大西洋实则已经开始了公开的战争。不过，在20世纪40年代初，美国的对德政策一直是谨慎的，因为《中立法》的掣肘，白宫方面不愿开罪国内的孤立主义势力，使得美德海军只得在北大西洋进行“未宣布的战争”，在此期间的一系列海军冲突致使美德双方的矛盾不断激化，这反而给了美国主战派与纳粹摊牌的机会。用美国历史学家查尔斯·坦希尔的话来讲，罗斯福确实开辟了一条从“后门进入战争的道路”。⑤虽然笔者不能认同坦希尔将罗斯福视为“战争骗子”的观点，但用“从后门进入战争”来形容美国1941年的国家大战略是准确的。
与其说《中立法》是一道难以逾越的障碍，不如说根植于美国外交中的“孤立主义顽疾”才是美国主战派们最大的敌人。因为美国国家独特的地缘以及民族属性，孤立主义思想基本上贯穿于美国历史发展的整个过程，每当美国国内经济或社会出现严重问题或在国际事务中遇到重大挫折时，美国国内的孤立主义思潮就会盛行一时。但是所谓的“孤立”只是一个相对的概念，美国从来没有出现过那种闭关锁国的状态，商业和文化的扩张一直是美国对外政策的一根主线。不仅如此，在18、19世纪，孤立主义往往是美国掩盖其对外扩张国家属性的一张精巧面具，甚至成为其在美洲谋求霸权的指导思想。因此，在不同历史时期，孤立主义的具体内涵不尽相同，并且往往与和平运动、单边主义、反全球化运动等交织在一起，但其实质都是主张减少美国的国际义务和责任。①孤立主义者把在国内政治中反对大政府的原则应用到对外关系中去，试图把美国对外关系严格控制在宪法框架内。在20世纪三四十年代，《中立法》所扮演的角色就是试图阻止美国执行以遏制轴心国为旨趣的国家大战略。因此，随着20世纪自由国际主义思维的兴起，美国面对外部战争的态度一直是挣扎且暧昧的，孤立主义与国际主义，传统与现实的矛盾始终令美国政府踌躇不前。然而，纳粹德国的侵略政策自20世纪40年代以来几乎遭到了美国国家各个阶层的坚决抵制，罗斯福总统逐渐拒绝向国内任何孤立主义者的指责妥协，反而巧妙地利用1941年美德海军冲突终结了《中立法》，这个阻止美国全面参战的障碍，达成了打击纳粹主义并打压国内亲德派势力的双重目的。
综上所述，《中立法》的最终落幕，是罗斯福为代表的美国战时内阁实行的以“护航制”为核心的“西半球防御计划”的产物，美德海军在北大西洋耗时近三个月的“未宣布的战争”加快了罗斯福战略目标的实现。德国“潜艇战”给美国大西洋舰队造成的巨大损失令美国人逐渐放弃了偏安美洲乃至隔岸观火的保守暧昧态度，《中立法》的废除是美国最终成为反法西斯战争中坚力量的关键环节，第二次世界大战最终进入美国模式。
【作者简介】王道，中国人民大学历史学院世界史专业博士研究生，美国乔治华盛顿大学访问学者，主要研究方向为美国外交史、现代国际关系史。
【责任编辑：王湉湉】
关键词 大西洋海军冲突，中立法，孤立主义，护航制度，二战
中图分类号 K15 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）04-0059-08
美国人对于介入世界大战的保守态度由来已久，两次世界大战期间，国际主义者都是经历了和孤立主义者的艰苦斗争才得以使美利坚走出帷幕，抵抗暴力。“援助盟国”在20世纪40年代初逐渐开始主导美国的外交思维，然而美国人对于战争的态度仍然是“暧昧”的，希望通过非军事手段达到抑制轴心国侵略的目的。二战全面爆发后，美国国内的“国际主义者”（interventionist）把援助英国视为对美国人的一次“道德测验”，唯有如此，美国在国际政治中才能扮演恰如其分的角色；而与之对立的“不干涉主义者”（non-interventionist）则十分厌恶国家卷入战争，坚持认为美国应该总结先前“中立主义”的不足，参加战争有损民主制度和公民权利，这种情况与一战期间非常类似。①很明显，后者在20世纪40年代初的美国政坛仍然炙手可热，坚持认为欧洲战事对美国而言似乎仍是遥远的、“不可接触”的。因此，尽管欧洲战事已是如火如荼，而美国政府对战争的态度依然模糊，白宫方面只是间接地干预战争。诚然，对于时任美国总统富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）来说，摧毁希特勒纳粹政权的决心已不容置疑。但是美国政府深知国民对涉外军事议题的抵触情绪，特别是“威尔逊主义”在凡尔赛会议后的颓势依旧令人恐惧。所以美国暂时只能停留在“援助而不介入”的层面上，以总统为代表的“干涉派”只能在“中立”的伪装下实施反德政策。相比伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson），富兰克林·罗斯福面临的挑战更为严峻。《中立法》便是一个巨大的障碍，其不仅限制美国海军的活动范围，甚至禁止美国商船进行自卫，从而造成美国海军护航制度难以发挥应有的效果，使美国陷入了绥靖主义的漩涡。随着战争的推进，1941年美德海军冲突在北大西洋海域接连上演，美国政府高层主战派终于觅得了终结“暧昧中立”，全面遏制纳粹德国的良机。国内学界至今还没有关于1941年美德海军冲突与《中立法》修订问题的专门性著作。外国学者，特别是美国学者的相关研究成果丰富，其中哈佛大学教授威廉·兰格尔（William. L. Langer）和阿莫斯特大学教授艾弗瑞特·格利逊（Everett Gleason）的研究以大量一手档案为基础，详实地描绘了《中立法》随着二战的逐步深入而失去威信的具体过程；而美国斯坦福大学教授托马斯·贝利（Thomas. A. Bailey）则是从二战时期美国外交政策制定思维这一宏观的角度出发，认为美国政府通过废除《中立法》，逐步建立了盟军军事优势；美国罗格斯大学教授沃伦·金布尔（Warren. F. Kimball）更是深入討论了国会与政府在外交政策制定中的权力分配问题，揭示了缘何《中立法》会对美国的战争行为产生强烈的反作用，尽管总统是国家权力的执行者，然而想要充分实施自己的政策，国会必然是一道难以逾越的障碍。①
上述国外学者的研究都直接或间接地揭示了美德海军冲突与《中立法》被废除之间的微妙关系，但许多研究停留在“以事论事”的静态层面，对于1941年战事不断加剧对美国传统外交理念——孤立主义的摧毁涉及不深，遮蔽了美国政府通过废除《中立法》而开始完全执行“自由国际主义”外交模式这一历史意义。有鉴于此，本文试图将美德海军冲突与《中立法》的没落轨迹更为清晰地结合在一起，立足于20世纪40年代二战的历史语境与政治军事背景，分析罗斯福政府逐渐抛弃《中立法》的内在逻辑，并探究美德海军冲突在美国“终结暧昧，走向战争”这一过程中所起的作用。笔者认为，更深入地考察1941年大西洋海军冲突与美国政府修订《中立法》的历史关联，对于20世纪中叶美国外交模式转型的理解意义重大。
20世纪40年代，二战欧洲战场战势焦灼，国家利益冲突的激化致使美国与纳粹德国在北大西洋的军事较量逐渐升级。为此，美国政府针对“国防”和“援助”两大议题，开始规划美国海军在北大西洋的军事活动。1940年9月，美国提供50艘曾在一战期间服役的“逾龄驱逐舰”给英国护航舰队使用，作为交换条件，英国将大西洋中从纽芬兰到圭亚那海域中的八个军事基地租让给美国，美国海军至此“非正式”地介入大西洋战场。②1941年1月到3月，“英美高级参谋会谈”（又称ABC会谈）召开，英国和美国海军高层就双方未来的军事合作达成一系列共识，形成了日后著名的“ABC-1计划”，其最终成为新时期美国海军战略的指导方针。根据英美参谋会议的相关内容，美国海军逐渐进入大西洋战争区域，开始为盟国商船护航，此举必然增加与德国“短兵相接”的机会，美国试图“不宣布战争”却“制造战争”。③
护航制度的实行是美国走向对德战争的关键环节，二战期间的美军护航起源于1939年“泛美会议”上美洲国家达成的一系列共识。1939年10月2日，罗斯福正式命令美国海军开始“中立巡逻”，范围从北美西海岸至西经60度，巡逻的目的便是追踪和报告靠近美国沿海以及西印度群岛的轴心国军事目标及其动态。④后来，肆虐大西洋的德国潜艇给美国商船造成了严重威胁，罗斯福开始逐渐提升大西洋舰队的实力，同时平衡两洋海军的军事部署。美国于1940年5月通过了《两洋海军法案》，美国海军的铁腕人物——厄内斯特·金（Ernest King）成为新的大西洋舰队总司令，主持大范围开展大西洋舰队巡逻、护航活动。
1941年4月18日，金将军提出了“3号行动计划”：“将西经26度经线作为西半球的东部边界，任何国家的武装船只进入西半球，除非该国在西半球拥有领土主权，否则都会被美国视为是一种受到邪恶利益驱使的，对西半球民主国家产生威胁的不友好行为”，该计划的实施意味着美国在西半球防御范围的延伸。⑤5月27日，由于英德两国海军在丹麦海峡爆发冲突，美国同丹麦和冰岛正式签署了军事协定，7月7日，美国海军陆战队在冰岛登陆，随后建立海军航空基地，并组建了丹麦海峡巡逻队。⑥7月9日，罗斯福批准了海军部起草的《西半球共同防御计划》，正式下令海军保护从美国到冰岛的跨大西洋航道，将盟国商船纳入护航体系之中。金司令之后推出的“5、6号行动计划”进一步提升了美国海军的护航部署：7月15日提出的“5号行动计划”的核心，就是美国海军通过加强对冰岛的防卫来打击任何对西半球国家安全产生威胁的轴心国船只；19日提出的“6号行动计划”要求美国海军为美国和冰岛之间航行的非轴心国船只护航，并且协助英国和加拿大舰队的军事行动。①至此，美国围绕冰岛建立的“护航体系”趋于完善。
1941年8月的英美大西洋峰会确定了一系列国际原则，“护航问题”依然是英美双方磋商的核心问题。两国最终决定：自1941年8月26日起，美国海军将为盟国商船提供护航，护航范围从美国至冰岛——也就是“半程护航”。8月14日英美签署的《大西洋宪章》中第二部分第七款明确指出，“盟国将确保所有人能够在公海上不受阻碍的自由航行”；此外，美国必须成为“公海航行自由原则”的忠实捍卫者，致力于推进广泛且持久的海洋安全体系建设。随着“西半球防御圈”的扩展，美国的大西洋海军基地随之增加，美国的“海上中转站”一直从北大西洋的冰岛延伸至南美的特立尼达。②随着海军护航在二战中正式制度化，美国大西洋艦队的军事活动更加游刃有余。
在承担了保护英国船只任务后，美国的海军政策已经很可能触发对德战争了。1941年8月25日，罗斯福正式命令美国大西洋舰队摧毁任何对美国和冰岛之间航线构成威胁的水面军事目标，这意味着先前的护航原则已经延伸到大西洋航线上的全部非轴心国船只。9月1日，厄内斯特·金司令针对护航的具体细节又提出了“7号行动计划”，要求美国大西洋海军做好战争准备，对加拿大和冰岛之间航行的盟国船队提供海上军事庇护，美国大西洋舰队将与加拿大海军和英国皇家海军合作，在纽芬兰承接加拿大海军的护航任务，护航至冰岛后再移交给英国海军，所谓“半程护航”正式开启。③护航制度的完善使英国军舰在北大西洋更从容地面对德国潜艇的威胁，前者被击沉的数量只相当于1941年初的1/5。为此，德国海军“狼群战术”的攻击重点不得不转移到大西洋南部的维达斯海角附近。④然而，出于1941年底对苏援助的需要，盟军的护航范围必须进一步从挪威海岸一直延伸到摩尔曼斯克，美国海军的“半程护航”显然已经不够了，随着大西洋航运密度的不断增加，美德海军冲突一触即发。
1941年，美国海军和纳粹潜艇在北大西洋海域的交锋便不断上演，而且双方的冲突全部发生在北美至冰岛的护航区域。1941年10月9日，德国潜艇U-652号袭击并非执行护航任务的美国驱逐舰“格利尔号”（Greer），双方对峙时间超过10个小时，这一事件实质上是美德海军的一场海洋追踪战，乃二战爆发以来美德两国武装力量第一次正面交锋。⑤一周后的10月17号，德国潜艇U-568号袭击为加拿大船队提供军事支援的美国护航驱逐舰“尼基号”（Kearny），造成11人死亡，24人受伤，这是美国海军自二战以来第一次出现人员损伤。⑥1941年10月31日，正在执行护航任务的美国驱逐舰“鲁本·詹姆斯号”（Ruben James）在破晓时分被德国潜艇击沉，115人遇难，舰上的海军官员无一生还。这一事件更是自二战爆发以来美国海军最为惨重的损失，根据时任海军司令哈罗德·斯塔克后来的报告：“这次袭击使美国大西洋舰队损失了15%的人力。”自1939年美国宣布“中立”，一直到1941年12月，“鲁本·詹姆斯号”成为美国对纳粹德国正式宣战之前唯一被击沉的驱逐舰。⑦为此，富兰克林·罗斯福先是在1941年9月11日的炉边谈话中宣布：“一旦轴心国的舰艇出现在美国的防卫水域范围内，会被当作响尾蛇，见了就打！”①而后又在10月27日的“海军日讲话”中痛陈德国罄竹难书的罪行。正是由于《中立法》对美国海军军事行动的束缚，美国海军才会屡遭重创。罗斯福的舆论攻势极大地刺激了美国民众对纳粹德国的反感情绪，美国政界关于修订乃至废除《中立法》的呼声愈发强烈。
根据美德海军冲突的情况分析，1941年底，两国几乎走到了战争边缘。美国海军在冲突中往往处于被动挨打的局面，这就预示着美国的海军政策必然要突破《中立法》的束缚。受困于国内立法的限制，美国海军仅仅有权追踪和汇报敌方战舰位置的权力，不得主动进攻；而且只能执行“半程护航”，无法保护冰岛至英国的航路，所以才会在美德“不宣而战”中处于被动。从另一方面看，军事失利反而使《中立法》失去了理论和实践基础，遭到大部分政府官员的强烈抨击，这也就使美国的孤立主义者陷入了道德困境——固守中立反而会加速所谓“中立主义”的瓦解。诚然，美国在二战前半程完全是在执行暗中援助盟国的“暧昧中立”，然而这样的立场最终会因为战争态势的升级而破产，最终将《中立法》送入坟墓。战争初期，大部分美国民众仅仅将大西洋舰队当成保卫美国东海岸的“铜墙铁壁”，国会之所以支持美国的海军扩军计划，实则希望借此增强国防来威慑对手，然而表面上标榜“避免战争”（Short of War）的国防战略客观上却让美国逐渐卷入二战的漩涡。
美国政府于20世纪30年代颁布的《中立法》是20世纪孤立主义最为鲜明的符号。随着欧洲战争危机的加剧和国内经济危机的缓解，越来越多的美国民众开始对国门之外的战争局势感到恐惧，因此进一步加强了孤立自保的心理。在孤立主义者看来，美国优越的地理位置可以使其避开欧洲的战争，浩瀚无垠的大西洋为其提供了天然的安全保障，确保美国“坚不可摧”。美国国会中则是以罗伯特·塔夫脱（Robert Taft）、杰拉德·奈（Gerald Nye）为代表的孤立主义者大行其道，试图通过立法的形式使美国在国际冲突中置身事外。《中立法》从1935年8月第一次颁布，到1939年11月内容基本确定，虽然由于欧洲战事吃紧，法案对美国援助盟国的行为逐渐放宽，但是《中立法》依旧从宪政层面否定了美国战争行为的正当性，忽视美国国家安全与欧洲权力格局的必然关系。而且，它不区分侵略者与受害者，一律视为交战国，对世界局势产生了极为消极的影响，是以总统富兰克林·罗斯福为代表的美国高层主战派无法容忍它的存在。
随着欧亚战争局势的逐步恶化，美国《1939年中立法》的很多条款已经落伍了。早在“格利尔号事件”爆发前夕，1941年9月3日的《纽约时报》就刊文称：“美国在战争中不再中立，不再边缘化，而是充满战斗力。从某种程度上说，她已经是的战争物资运输关键一环，特别美国已经主导了从自己军工厂到欧洲前线全部航路。”②《中立法》日益成为美国参与反法西斯战争的桎梏，对美国《租借法》的实行制造了诸多的限制因素。③《中立法》第二款，“禁止美国商船向交战国运送战争物资”，第三款，“禁止美国任何船只进入‘作战区”，特别是第六款，“禁止美国商船自行武装，商船不得配备军事设施”。④正是以上条款极大地增加了美国海军在护航过程中的压力，大西洋舰队在海战中往往顾此失彼。在遭遇德国潜艇时，由于美国护航军舰距离商船较近，而商船没有自卫能力，美国海军害怕“误伤”而不敢贸然进攻，结果反倒使美国军舰经常被潜艇发射的鱼雷击中。
1941年9月以来美德海军的大西洋冲突的爆发终于为《中立法》的修订提供了契机。9月11日，在针对“格利尔号事件”举行炉边谈话的同一天，罗斯福就同国会领袖们讨论了修改“中立法”的议题。《纽约时报》在同一天则报道称：“《中立法》对于希特勒的价值相当于一千艘潜水艇”，媒体对白宫的积极动态给予高度评价。①当时悬而未决的问题是对于《中立法》的修改程度：是全部废除还是修改其中某些对于进一步实施《租借法》和推行“全面护航”的限制性条款。罗斯福认为必须尊重国会中反对派的意见，经过和内阁成员们的商议，暂时决定只对《中立法》进行部分修改。1941年10月9日，总统向国会正式提议废除关于“禁止武装商船”的相关条款，他在讲话中毫不掩饰地指出谁是美国的敌人，其中对希特勒进行公开的指责前后多达20次。他提醒国会，在战争爆发初期，美国已经正式宣布禁止本国船只进入大西洋“作战区”，但希特勒不断扩大作战区的范围，要把全世界都当成战场。美国总统认为，“‘武装商船是美國护航船队进入大西洋‘作战区的必要步骤，更是实行《租借法》的关键环节……修改《中立法》的根本目的是保卫美国”。②自此，一个长达39天，围绕“修法”的战争揭开帷幕。
总统的提案一开始在国会招致普遍抵制，主要原因是议员们普遍对总统只关注海外独裁者的暴行，却对国内工会领导人的“威势”视而不见不满。罗斯福当时认为战争物资的生产更为重要，所以对工会采取宽容政策，这种做法惹恼了众多国会议员。因此，他的提案在国会进展缓慢，特别是“允许商船进入作战区”的动议遭到了否决。国务卿赫尔在10月13日向参议院外交事务委员会发表的声明中强调：“或许《中立法》本身并不能限制美国的防御政策，但其理论症结在于‘潜在的规定了美国要自动远离危险，哪怕危险已经来临，无法躲避。现在美国面临的问题不是要避免危险，而是要坚决抵抗武力威胁西半球的敌对势力。”③10月中旬美德海军在大西洋的冲突——“尼基号事件”令“修法”峰回路转，再一次激起了美国人的反德情绪，很多国会议员开始转换立场，支持美国参战。就连罗斯福的竞选对手，共和党领袖温德尔·威尔基（Wendell Willkie）也强烈要求“废除这个羞耻的、欺骗民众的法律”。④由于国会两党达成部分一致，罗斯福的提案于11月7日在参议院最终以50比37票通过，共和党方面仍然只有6人支持总统，国会中反对派的势力仍然强大。到了众议院，修改《中立法》更有如“虎口拔牙”一般，很多议员仍然对总统安抚工会的行为耿耿于怀，更有甚者把责任归于英国，觉得是英国诱使美国为其参战，其目的只是不愿开辟能分担苏联军事压力的第二战场。⑤然而，美国参战前，在西线只有英国独自抵抗纳粹德国，饱受纳粹摧残的英国人根本无力开辟跨越其本土前往诺曼底的第二战场。
为了进一步赢得美国民众对修改《中立法》的支持，罗斯福在1941年11月11日“纪念一战停战”的讲话中继续着他的舆论攻势。他指出，相较于一战时期，当今纳粹的暴行使得当下的美国人更清楚地认识到了它对人类自由的威胁，特别是在欧洲，成千上万的人们仍然生活在纳粹的铁蹄下。然而，一战时牺牲的生命并没能换来世界的安宁，这个责任属于当前一代的美国人。总统激动地谈到：“1941年的美国人们坚信，‘自由值得人们为之去战斗，为了守护人类的自由，同邪恶势力斗争是美国人应尽的义务，更是美国人赋予自身的神圣的责任。特别是为了那些为守护我们当代人的自由而捐躯的先辈们。”⑥总统这篇演讲以“守护自由”为主旨，指出美国人民要为自由而战，并且要为了永久地拥有自由而赢得战争，罗斯福的语调似乎是要和德国宣战了。一战纪念日讲话的第二天，共和党议员，众议院领袖约翰·麦考马克（John McCormack）致信总统，要其回应：“倘若《中立法》修订失败，会对美国对外关系产生什么影响，特别是美德关系会有怎样的变化？”总统的回信切中时弊：“武装商船是针对美国船只在大西洋的持续遇袭事件而定，允许美国船只进入作战区会节省大量的时间和财力，因为这样租借货物就不用在冰岛或其他岛屿同英国商船进行中转，同时运送租借货物的频率和数量也会大幅度提升。而且通过美国海军对大西洋航线的护航，德国海军的威胁将大大减轻。倘若‘修法失败，英国、俄国乃至中国的战略地位会因为战争物资的短缺而大为削弱，这将极有利于‘轴心国扩大侵略利益，而且美国抵抗侵略的努力会因为盟国间合作不畅而大为削弱。”信的最后罗斯福称，希望在第二天召开众议院会议结束修订《中立法》的相关工作，因为欧洲战争局势的日益恶化令他忧心忡忡。①
《中立法》的终结之路可谓荆棘遍布，在珍珠港事件前，国会经历了无数次的激烈争论，白宫方面经过同孤立主义者的斗争，最终，1941年11月13日的国会众议院投票以212票赞成194票反对通过了废除《中立法》第2、3、6款，这是二战期间美国国会以最微弱多数通过的决议。国会废除《中立法》的举动虽然勉强，但不可否认的是，愈演愈烈的美德海军冲突最终使得美国做出了这次“自战争开始以来最重大的决定”。②首先，自从1939年二战爆发以来，这是美国国会第一次准许美国商船将军事物资直接运到英国，而且，大西洋海军终于变“半程护航”为“全程护航”。其次，“修法”使得美国的外交政策契合了建国初期就已提出的“公海航行自由”原则，是对麦迪逊和威尔逊两任总统关于该项原则涵义界定的一种拓宽，是二战以来国会第一次允许美国舰队以明确身份向敌国船只开火。诚然，美国政府在二战早期实施海军护航的目的重在警告轴心国，然而伴随着以“格利尔号事件”为代表的一系列美德大西洋冲突的不断升级，护航行为不可避免地导致了军事冲突，而军事行动正当性又必须要以国内法律的认可为依托，所以从“跟踪汇报”到“见了就打”再到“修法”的一系列动向就显得顺理成章了。
美国20世纪40年代的海军战略逐步突破了《中立法》的束缚，其实日本和德国自开战以来都没有尊重所谓“中立国家”的权益，轴心国在世界各地不断蚕食美国的势力范围，侵犯美国公民的利益，美国完全没有理由恪守《中立法》。但是，《中立法》代表了美国外交根深蒂固的孤立主义传统，它深深根植于美国的宪政框架内，这在战争时期体现得尤为明显。③1941年美德海军冲突揭示了《中立法》的反动本质，这场先期爆发的“不宣而战”解除了美国《中立法》对海军军事行动的束缚。珍珠港事件之后，美德两国正式宣战，《中立法》被全部废除，美国海军在大西洋的作战限制彻底消失，美德两国开始了真正的较量。
从暧昧不明到直面挑战需要经历艰辛的阵痛，正如美国学者托马斯·帕特森（Thomas Paterson）所说：“富兰克林·罗斯福指引了一条使美利坚通向战争的‘拐弯抹角的道路，因为他认为别无它途。”④20世纪三四十年代，孤立主义成了一种“少数人的专制”，一种对美国民众意愿的“绑架”，它让全世界都以为美国人是冷漠的。其实，二战爆发后的几乎每一次民调都显示，选择支持援助英国甚至美国直接参战的受访者的比例不在少数，特别是美德海军冲突的爆发，使民众对于战争的态度似乎有了更大的转变。而且，罗斯福的确刻意地夸大美国海军的损失，最终使美国“从后门进入战争”，这种“暗箱操作”受到了以查尔斯·比尔德（Charles Beard）、查尔斯·坦希尔（Charles Tansill）为代表的修正主义史学家的质疑甚至是批判，认为罗斯福为了参战欺骗了美国民众。⑤
在这里应该指出，20世纪40年代北大西洋美德两国之间的“不宣而战”，并不是罗斯福制造的战争，而是美国与轴心国集团矛盾激化的必然结果，就像主战派参议员詹姆斯·威廉·富布莱特（James William Fulbright）所说，总统的“迂回战略”完全是出于打败法西斯的良好动机。⑥笔者认为，富兰克林·罗斯福1941年底实施的“反德战略”可谓步步为营：1940年9月的《以舰易地协定》，他利用一个“行政协定”避开了国会的干预而实现了自己的战略意图。对于“护航制”的问题，他没有公开要求国会通过护航决议，而是随着美德海军冲突的深入，凭借一系列军事冲突造成的声势缔造了美国海军的“非中立护航”，进而又利用德国潜艇的“罪行”和“珍珠港效应”完成了对《中立法》的废除。更重要的是，罗斯福对时局的判断得到了美国军方的坚决支持，军队高层协助总统对军事战略做出了正确的规划。出于对战争局势的考虑，美国实行遏制纳粹的政策不可避免，内阁一致认为1941年底是美国全面开始摧毁希特勒政权的最佳时机。随着大西洋海军冲突的爆发，罗斯福最终让《中立法》在美国国内彻底失去了市场。由于美德间的海军冲突接连爆发，加之“珍珠港事件”的催化，美德两国最后走向了终极对立面。①
1941年以来，美国出台的《以舰易地协定》《租借法》以及后来的“护航制”，已经使德国海军的“狼群战术”威力大减，希特勒其实有充足的理由在《以舰易地协定》实施后就对美国宣战，然而他只是口头上谴责美国。②可以这样说，在“珍珠港”之前，德国从未给美国一个合法的宣战借口。对于德国元首而言，1941年中后期他就已经意识到同苏联全面开战后将会面临的严峻局面，迫使其必须修正原来的战争计划，在1942年春天组织新的进攻，所以希特勒在当时似乎有充足的理由不和美国交恶。但最终令德国人难以容忍的是，在大西洋舰队的庇护之下，美国商船除了援助英国以外，还将相当数量的租借物资转送到了苏联，后者恰恰利用这些“美援”顶住了德国人的进攻，其后美国的对苏援助更是有增无减。③美国试图与苏联组建反法西斯联盟的深刻动机，实则才是美德关系最终破裂的根本原因。罗斯福极力推行“修法”，就是为了联合所有力量来抵制轴心国的侵略，进一步消除自己的战略障碍。
20世纪40年代初美德海军间的冲突完全围绕北大西洋航线展开，双方一开始都试图将军事行动维持在这种有限冲突当中，但是随着局势的进一步恶化，全面战争的爆發在所难免，而美国政府修订《中立法》便是实行遏制乃至摧毁轴心国集团的关键步骤。随着《中立法》当中限制性条款的失效，美国与纳粹德国的“终极对决”随之上演。就在珍珠港事件爆发的前一天——1941年12月6日，由时任海军作战部部长哈罗德·斯塔克（Harold Stark）以及陆军参谋长乔治·马歇尔（George Marshall）共同签署的军事战略报告中已经明确指出：“美国在二战中后期的整体目标就是要击败德国及其盟国……所以对其的经济封锁必须继续，对德国陆军的空袭和海军封锁更要加强，也要尽力支持德国占领区的所有抵抗运动。”④1942年之后，美国大西洋舰队已经拥有足够的护航驱逐舰，没有了《中立法》的束缚，美国海军可以在大西洋任何海域自由驰骋，新上任的海军总司令厄内斯特·金将军组成护航航母方队专门猎杀德国潜艇，德国“狼群”最终被美国“雄狮”制服。
时至20世纪40年代初，二战早已在欧洲打响，但是美国政府依然固守中立。当大英帝国岌岌可危，纳粹潜艇肆虐大西洋之际，美国政府才逐步放弃了她的理智，开始给予盟国军事援助，并且不断进行非正式的军事干预。随着1941年初《租借法》的出台，美国实际已经进入到了战争程序当中。因为这样的援助行为与希特勒的战争计划存在根本的冲突，到1941年9月，美德两国海军在大西洋实则已经开始了公开的战争。不过，在20世纪40年代初，美国的对德政策一直是谨慎的，因为《中立法》的掣肘，白宫方面不愿开罪国内的孤立主义势力，使得美德海军只得在北大西洋进行“未宣布的战争”，在此期间的一系列海军冲突致使美德双方的矛盾不断激化，这反而给了美国主战派与纳粹摊牌的机会。用美国历史学家查尔斯·坦希尔的话来讲，罗斯福确实开辟了一条从“后门进入战争的道路”。⑤虽然笔者不能认同坦希尔将罗斯福视为“战争骗子”的观点，但用“从后门进入战争”来形容美国1941年的国家大战略是准确的。
与其说《中立法》是一道难以逾越的障碍，不如说根植于美国外交中的“孤立主义顽疾”才是美国主战派们最大的敌人。因为美国国家独特的地缘以及民族属性，孤立主义思想基本上贯穿于美国历史发展的整个过程，每当美国国内经济或社会出现严重问题或在国际事务中遇到重大挫折时，美国国内的孤立主义思潮就会盛行一时。但是所谓的“孤立”只是一个相对的概念，美国从来没有出现过那种闭关锁国的状态，商业和文化的扩张一直是美国对外政策的一根主线。不仅如此，在18、19世纪，孤立主义往往是美国掩盖其对外扩张国家属性的一张精巧面具，甚至成为其在美洲谋求霸权的指导思想。因此，在不同历史时期，孤立主义的具体内涵不尽相同，并且往往与和平运动、单边主义、反全球化运动等交织在一起，但其实质都是主张减少美国的国际义务和责任。①孤立主义者把在国内政治中反对大政府的原则应用到对外关系中去，试图把美国对外关系严格控制在宪法框架内。在20世纪三四十年代，《中立法》所扮演的角色就是试图阻止美国执行以遏制轴心国为旨趣的国家大战略。因此，随着20世纪自由国际主义思维的兴起，美国面对外部战争的态度一直是挣扎且暧昧的，孤立主义与国际主义，传统与现实的矛盾始终令美国政府踌躇不前。然而，纳粹德国的侵略政策自20世纪40年代以来几乎遭到了美国国家各个阶层的坚决抵制，罗斯福总统逐渐拒绝向国内任何孤立主义者的指责妥协，反而巧妙地利用1941年美德海军冲突终结了《中立法》，这个阻止美国全面参战的障碍，达成了打击纳粹主义并打压国内亲德派势力的双重目的。
综上所述，《中立法》的最终落幕，是罗斯福为代表的美国战时内阁实行的以“护航制”为核心的“西半球防御计划”的产物，美德海军在北大西洋耗时近三个月的“未宣布的战争”加快了罗斯福战略目标的实现。德国“潜艇战”给美国大西洋舰队造成的巨大损失令美国人逐渐放弃了偏安美洲乃至隔岸观火的保守暧昧态度，《中立法》的废除是美国最终成为反法西斯战争中坚力量的关键环节，第二次世界大战最终进入美国模式。
【作者简介】王道，中国人民大学历史学院世界史专业博士研究生，美国乔治华盛顿大学访问学者，主要研究方向为美国外交史、现代国际关系史。
【责任编辑：王湉湉】
