关于“失独家庭”问题的分析及建议
黄小梅
由于目前对于“失独家庭”的定义还尚未明确界定，本文所指的“失独家庭”是指由于各种原因导致其唯一子女死亡并且女方基本不可能再生育的家庭。据相关统计，全国“失独家庭”已超过百万，且每年有一定增长。为了更好的应对失独家庭问题，作者通过梳理全国各地的相关情况和政策措施，同时以重庆市失独家庭为例，并与重庆市计划生育委员会相关部门的访谈及对失独群体的调研，对失独家庭产生的原因、面临的主要问题和困难及诉求为目标做了基础分析，在此基础上，作者通过更深入的分析与整合，为解决好这一群体的特殊问题提出相关对策建议。
一、研究背景
（一）国外相关研究
由于计划生育政策是中国特有的国情决定的特殊政策，因此，国外在失独家庭方面缺乏专门的研究，但是有类似对于其子女死亡的孤独老人的相关做法值得我们借鉴和参考。比如，英国所建立的“结束老年孤独运动”通过建立专门的网站和新媒体来宣传失独者们的诉求，呼吁社会和政府对其更多的了解与支持，从而为他们自身争取更多更好的外部环境；北欧国家已经推出一系列为失独者安居生活的服务与政策，为失独者提供免费的长期护理，建立公共卫生护理中心、培养公共护理专职人员，为失独老人提供保健、医疗、经济救助等一系列服务。
（二）国内相关研究
2001年颁布的人口与计划生育法中，涉及失独群体社会保障的条款为该法的第四章第二十七条：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”2012年6月，施行16年的老年人权益保障法迎来首次修订，中国的养老问题再次提上国家议程。而这份大规模扩容的修订草案并没有给予数量庞大“失独老人”特别的关注。
解决落实好各地“失独家庭”这一特殊敏感的问题，对于维护社会稳定，构建和谐社会有着至关重要的作用。学术界从不同的视角对“失独家庭”问题进行了有益探讨，为实现民生工程和保障以人为本的原则提供了诸多有价值的结论和方法论启示。但随着“失独家庭”数量日益增多的态势，对社会提出了更高的要求。因此，为创新关于更好的解决“失独家庭”路径提供坚实的基础，从不同角度来厘清关于“失独家庭”研究的现状具有重要的理论和实践意义。
首先，在经济方面。中国老龄科学研究中心副研究员王海涛认为：加强对失独家庭的分类指导，如果是经济能力较强的，可以重点在精神慰藉上予以帮助，比如开展心理辅导、义务巡诊、临终关怀等多元化服务。如果是经济上有困难的，应该加大扶助力度，保证他们老年衣食无忧。当他们需要入住养老院时，应当为其提供优先入院的机会。通过政府和社会各界的共同努力，让失独群体过上幸福生活。党俊武认为：首先是解决服务费用来源问题，失独老人的服务费用的来源基本上应该是国家来承担的。但是长期而言，应建立长期照护的保险制度，既包括社会保险也包括商业保险。
其次，在精神方面。中国计划生育协会原副会长苗霞认为，由于情感方面的受伤，很多失独老人并不愿意入住现有的养老机构，他们喜欢抱团取暖，希望有专门的失独者养老机构，失独者在一起生活，他们彼此心里才会消除芥蒂。
最后，在社会支持方面。丁兆林认为，可以通过一些非盈利组织的运作，对失独家庭进行心理和经济各方面的安抚，确确实实的服务。这方面国家和企业很难做到，必须由非营利组织在互相竞争中、公开透明地执行。柳志艳认为，基金会、NGO、志愿者等社会团体和社会组织可以帮助失独者获得正式的社会支持和感受社会温暖。
二、对当前“失独家庭”的相关政策梳理
对失独家庭专门的研究不多，各地的政策也各有千秋。因此，有必要对全国关于“失独家庭”已有政策进行梳理。
（一）全国总体情况
解决好“失独家庭”问题不仅关乎政府形象及政府信誉塑造，还关乎国家及社会稳定，因此，2007年8月，我国出台了一项特别扶助制度，对于独生子女死亡家庭，每人每年可得到1200元的补助金；对于年满60周岁以上的失去生活自理能力的计划生育家庭每月给予400、300、150元不等的生活护理补助；对于农村户籍无固定收入的且夫妻年满60周岁的失独家庭纳入“五保户”管理。
同时，全国已有13个地区根据当地的地域与文化差异采取了不同的政策。通过对这些关于“失独家庭”已有的政策进行分析和归纳发现，主要是从经济支持方面和人文关怀两方面来予以应对。
1.经济支持方面
全国13个地区包括北京、重庆、陕西、上海、深圳等地区都从经济方面就“失独家庭”予以数额不等的补助。其中，重庆市北碚区独生子女死亡家庭父母每人每年可得到3120元扶助金，独生子女残疾家庭父母则为2760元；北京就这项补贴于2008年开始发放，数额为每人每月200元，直至亡故。此外，根据北京各区县情况，独生女子亡故后，女方年满55周岁，男方年满60周岁，可一次性领取5000元到10000元不等的补贴；经济支持方面金额最高的是陕西，从2012年10月1日起，提高了对“失独家庭”扶助标准，失独农村家庭一次性补助2万元，城镇家庭3万元；对60周岁以上的失独家庭夫妇，扶助金农村每人每月提高到800元，城镇每人每月提高到1000元。
2.人文关怀方面
目前，在这些已有政策中，不仅有经济方面的支持，还有精神方面的慰藉。比如杭州注重对失独家庭的心理疏导工作，以社区为平台，组织或引导社会力量、社会组织和志愿者等关心关爱失独家庭，给予科学的心理干预，加强心理疏导服务；上海也将政策延伸到日常照顾、上门义诊、助老陪聊、临终关怀等多元服务方面；武汉对于独生子女伤残或死亡的60岁以上生活困难老人，每天可免费享受1小时上门保姆服务，服务方式包括洗衣、买菜做饭、打扫卫生、购物、陪同寻医看病等等。
（二）重庆的政策及做法
重庆市目前已有的相关政策主要包括政策保障和社会关怀两方面：
第一，政策保障。首先，重庆市先后多次调整特别扶助标准，在国家特别扶助标准每人每年1620元的基础上调整到现在的3120元，累计投入资金27132万元。其次，从2008年开始，重庆市对农村居民和城镇无业居民中的失独者，参加城乡居民合作医疗保险的，个人参合资金由政府全额补贴，5年来共为76761人次补贴参合资金279.56万元。再次，对符合城乡最低生活保障条件的失独者，优先纳入最低生活保障；符合城市“三无”、农村五保条件的失独者入住国办福利机构，给予优先。四是部分区县对失独者落实了“一帮一”制度，在重大节假日开展了慰问活动。五是多数区县建立了健康检查制度。
第二，社会关怀。经济支持固然重要，精神慰藉更不可缺少，重庆市通过各种社会关怀，对失独者给予精神慰藉和生活照顾。一是建立生育关怀资金给予生活帮扶。截止到2012年6月，全市有32个区县建立了生育关怀资金，资金总额达到3709.03万元，专门用于包括失独者在内的计划生育特殊困难家庭的帮扶。二是开展联谊活动给予精神慰藉。2006年，重庆市建立了全国第一家旨在关怀失独者的真情联谊会所，会员通过互帮互助，义务兵、大学生与会所人员结对帮扶等形式，广泛开展心理干预、精神慰藉等真情关怀活动。目前有16个区县建立了真情会所，组织8000余名失独者参加“亲情牵手”活动，帮助他们走出悲痛，重树生活信心，融入社会。三是整合资源给予特殊关爱。各区县整合政策、部门和社会资源，通过补贴参合费、实行二次报销、发给特别关爱金、开展居家养老服务等形式，对失独者给予特殊关爱。
三、重庆市失独家庭面临的主要问题及诉求
重庆市社科规划重大课题《新农村建设与农村社会管理创新》（2012ZDB16）课题组根据市委、市政府《关于保障和改善民生的若干意见》的要求：“完善独生子女死亡家庭关怀政策体系”，深入北碚、潼南、大渡口等区县，针对这一特殊的民生群体，开展了问卷调查和座谈调研，此课题成果同时得到了重庆市孙政才书记等相关领导的批示，现将本次调研成果展示如下：
（一）失独家庭面临的主要问题
一方面是精神上：失独者在失去最大精神依靠后，精神上受到巨大撞击，甚至有些家庭因此破裂，父母伤心至死的也不在少数，尤其是失独者到了晚年，身体状况日益下降，而需要的细心照顾更是得不到应有保障，
另一方面是经济上：有稳定且可观的经济收入的失独者可能更在乎精神方面的需求，但现实中很多低收入甚至没有经济收入的失独老人情况就更加艰难。总之，他们都缺乏以经济为基础的生活保障、医疗保障以及养老保障。
（二）失独家庭的诉求
首先，提高扶助标准。失独者大多认为，各个省市的扶助标准并不统一。目前，重庆补贴的标准为每人每月260元，一年3120元。这一标准高于补贴较低的四川、山东等地，但远低于深圳、福建、陕西以及石家庄等地的补贴标准。作为我国首批特别扶助制度试点地区，这一补贴标准显然不高。
其次，希望出台相关配套政策。由于大部分失独家庭都是当年为了响应国家计划生育政策的号召，只生了第一胎，可是由于各种原因，导致他们失去唯一的孩子，此时，政府应该承担起这一历史责任，2001年底颁布的人口和计划生育法明确规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”这一规定虽然意识到了失独的法律保障问题，但由于规定笼统，所以全国很多地方，目前没有专门针对失独者的完备救助体系。从政策层面来讲，尚没有专门针对这一群体的相关配套制度。
最后，呼吁全社会的关心。关心失独家庭之事，不只是计生委部门的事情，应该得到各个党政组织以及社会力量联合的关心。失独者的养老等社会保障问题成为了最为突出的问题。在失独老人来看，尽管普通养老院的大门一直敞开，但部分失独者由于没有“担保人”签字，无法完成规定的入院手续；更多失独者拒绝的理由是：“看到别人有孩子来探望而我们没有，会难受。”因此，有必要给予失独者养老更多样的选择空间。而这需要政府在主导解决失独问题的同时，引导社会力量的广泛参与。
四、对于“失独家庭”问题的对策建议
可以从提高其经济扶助标准、加强政策支持、整合社会力量以及应因地制宜这几个方面来有重点、分阶段、分地域地逐步解决和完善“失独家庭”面临的困难。
（一）提高经济扶助标准，并建立动态调整机制
根据大多失独家庭最强烈的诉求来看，从人本角度出发，对于失独人员的扶助标准不应低于民政“三无老人”供养水平，或者不应低于地区平均生活水平，这在道理上顺理成章。平均生活水平的衡量标准可考虑上年度城镇居民人均可支配收入。如2011年，中国的城镇居民人均可支配收入是24565元，月人均2047元；农村居民的人均纯收入是7917元，月人均660元。失独家庭的收入没达到上述标准的即可考虑补助到该标准。
按照财政部、国家人口计生委《关于建立全国农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助标准动态调整机制的通知》（财教〔2011〕622号）文件规定：当农村居民家庭年人均生活消费支出累计增幅达到或超过30%时启动调整机制，调整幅度可以按照现在的标准×（1+累计增长幅度）。
（二）出台相关政策，整合政策资源
目前“失独家庭”数量在全国范围内过百万户，且每年以7.6万多户递增。可见，这将是一个庞大的社会群体，所以必须成立专门的机构来管理这类群体，以消除社会的不和谐隐患。首先，在政策构建方式上，建议采取自下而上的方式，首先要进行实地调研，根据各地具体的需求做出满意决策。其次，要整合各地区现有政策资源，各部门最大限度的联合为“失独家庭”生活提供便捷服务，各司其职：人口计生部门负责失独家庭的认定、扶助政策、扶助标准的制定；民政部门负责养老机构、失独家庭互助组织的培育、发展和管理；国土房管部门和公租房管理部门负责失独者入住公租房同等条件优先，或按照廉租房收取租金等事宜，以及帮助失独家庭互助组织提供场地等。建立相应的政策保障迫在眉睫，否则社会民心很难安抚，计划生育政策很难继续推行。
（三）借助社会力量，承担共同责任
人口计生委应该义不容辞，承担相应责任，但是党政组织以及社会组织都应该关心“失独家庭”，共同承担责任。政府部门要做出正面宣传，引导社会舆论良性发展，关爱失独家庭的精神需求。同时，探索建立针对失独群体的社会管理模式：可鼓励社会力量举办民政事业类民办非企业单位、卫生事业类民办非企业单位、集养老服务和医疗卫生服务为一体的民办非企业单位，为这一特殊群体提供社会服务。
（四）分类关怀，因地制宜
由于各个地区经济社会发展水平和文化背景不同，各个地区在采取应对措施时必须根据地区特色，深入基层调研，然后出台合理可操作性政策，比如重庆市失独家庭不仅享有全市层面的资金和人文关怀，各个区县同时因地制宜的制定特别政策。沙坪坝区对于特别扶助对象中的丧子成员予以生病住院关怀2000～5000元；九龙坡区对失独家庭人员每人每月在国家和市特扶标准基础上加发33.3元；南岸区和江北区将失独对象纳入居家养老主要对象；大渡口区对于年满49周岁以上的失独人员开展每两年一次的免费体检活动。总之，重庆市各个区县结合自身的特点制定了相应的措施，并取得了较好的效果。因此，各个地区在出台相应政策时以及在实行过程中要注意因地制宜，不能一刀切。
参考文献：
[1]周天鸿.独生子女意外死亡风险中的政府责任[J].中国党政干部论坛，2012（4）：15-17.
[2]王广州，郭志刚.对伤残死亡独生子女母亲人数的初步测算[J].中国人口科学，2008（1）：37-43.
作者单位：中共重庆市委党校研究生部
责任编辑：宋英俊
