“吃空饷”溯源

    郑金刚

    

    所谓“吃空饷”，本意是指军队虚报名额、冒支军饷的行为。在古代，由于军队人员总数不仅庞大，而且时常会因为战争、逃亡等产生变动，再加上军权相对独立，难以监管、核查，因此很容易就形成“吃空饷”的温床。随着时间的推移，这种通过虚报名额来冒取的现象从军队蔓延到地方，成为了中国历史上的一大痼疾。

    “吃空饷”始自秦汉，盛行于唐宋

    历史上，何时开始出现“吃空饷”现象？先秦时代，由于是世袭贵族社会，无论是地方的官，还是军队里的将领，都是有分封领地的贵族，并不领取俸禄，而且士卒当兵打仗只是服劳役，也没有军饷可领，因而自然也就不会有所谓“吃空饷”的问题。到了秦汉大一统之后，随着世卿贵族社会的解体，由朝廷付给的俸禄代替了此前的封地，“吃空饷”才有了存在的可能。1975年在湖北云梦出土的《睡虎地秦简》中，就出现有“不当禀军中而禀者，皆赀二甲”律文，即是专门针对冒领军粮的处罚，说明到了秦代军中已经出现了虚报名额冒领军粮的现象，可谓中国古代“吃空饷”的最早源头。

    从现存的史料来看，中国古代军队出现大规模“吃空饷”弊端，是中唐以后的事情。随着时间的推移，隋唐时期一直实行的府兵制到了唐代中期已经名存实亡，不得不改为了募兵制，士卒载于军籍并由朝廷按册支付军饷、供给，由此给统兵将领打开了虚报兵额、冒领军饷物资的方便之门，军队“吃空饷”现象也就十分普遍。唐朝大诗人白居易形容当时军队“吃空饷”的乱象时说：天下各地统兵之将，无不虚捏浮报军籍以冒领粮饷，按实核计，真正实存的兵数不到十之六七，如果出现战死、逃亡情况，则十年之内实际兵数又将减少十之二三。全国军队“有籍无人”的比例竟然已达到了一半以上，足见其时“吃空饷”问题之严重。不仅如此，即使实际在籍的兵员中，还存在很多隐形“吃空饷”的现象，不少士卒不过是按时应卯，平时却各有营生，甚至有士卒终日在市场摆摊做小买卖。

    延至宋代，军队“吃空饷”的现象更是激增。据《宋史》《续资治通鉴长编》等史书记载，北宋开国之初军队“吃空饷”的问题就已经极为严重。例如，宋仁宗时期的中央禁军，按照正常编制，应该是以马军四百、步军五百为一指挥，但是“额存而兵阙”、不满编的情况比比皆是，大多数指挥仅有马军数十骑、步军也不过二百余，虚报兵额超过半数。一直困扰北宋始终的“三冗”之弊中，因“吃空饷”而起的就有“冗兵”“冗费”两项，三占其二。“吃空饷”泛滥，军队虚空，最终也导致了北宋国防虚弱不堪。

    明清时期，“吃空饷”变本加厉、花样翻新

    明清时期，军队“吃空饷”现象可谓变本加厉、花样翻新。本来，明朝肇建之初，明太祖朱元璋鉴于宋代募兵制造成的“冗费”“冗兵”之害，改行“兵农合一”的军户制度，被划为军户之家能分到一块土地，战时出征，平时务农，并不从朝廷支取粮饷，因此也一度杜绝了“吃空饷”的可能。但是，这种不分良莠、强制限定军籍的军户制度，时间一久不可避免地走上了僵化、衰落之路。由于军户兵弱不堪用，明代后期又重行募兵制，“吃空饷”的历史老问题也就如影随形地出现，到了明代末期已相较之唐、宋有过之而无不及。

    明末军队“吃空饷”严重到了何种程度？从袁崇焕诛杀毛文龙后向朝廷报告毛文龙的罪状书中，我们可以略窥其大致情形：按照袁崇焕的报告，毛文龙任左都督、平辽总兵，所辖东江（皮岛）加上老幼平民总数不过四万七千余人，其中实际士兵数额不足两万，但是虚报朝廷其兵数为“十万”，私设领兵将领多达千人。以不足两万之数，虚报十万之众支取粮饷，其中将近八万之“空饷”，自然是落入了毛文龙以下各级将领的私囊。按照史书记载，毛文龙在被袁崇焕诛杀之前，因为“上事多浮夸，索饷又过多，岁百二十万，兵二十万，朝论多疑而厌之”， 可见其部队“吃空饷”早已不是什么秘密。明末军队“吃空饷”之害，仅此就可见一斑。

    清代入关之后，军队编制有八旗与绿营之分，两者差别很大，但都普遍存在有“吃空饷”的严重问题。八旗军属于职业兵，旗人除了当兵吃粮之外被禁止从事其他各业，因此未当兵的旗人实际上可以合法地“吃空饷”。清乾隆皇帝曾一度核查云南绿营驻军粮饷情况，结果发现绿营上下“吃空饷”早已是不成文的规矩，如开化镇额定驻军应该有185人，但实际兵丁数仅71人，有114人是在“吃空饷”，有营官甚至将自己不满十岁的亲属编入册籍支领钱粮。至于嘉庆、道光之后，清代各地八旗、绿营驻军“吃空饷”蔚然成风且花样翻新，军队“不事操防，以空名冒钱粮，专事肥己”，而且还出现了军队里的“空饷”名额不仅可花钱贿买，还可以父子相传，并且美其名曰“荫粮”“荫德”，“吃空饷”俨然已经走向了公开化、合法化。

    古代地方行政“吃空饷”相对较少，主要是因为不实惠

    随着时间推移，“吃空饷”逐渐开始从军队向地方行政系统滋生蔓延，最后成为军、政两界均存的一大痼疾。

    与军队明目张胆虚造名册、冒领粮饷不同，历代地方行政“吃空饷”大多是“实有其人但不履职”，属于“隐性”的“吃空饷”。例如，东汉末年，董卓擅权，“一人得道，鸡犬升天”，不仅让家族成员担任各种要职，还加封自己年幼的孙女为渭阳君，甚至将自己仍在襁褓之中的幼子也封为侯爵。除此以外，如魏晋、两宋时代官制繁复，存在有不少“遥领”“兼”“摄”等只领俸禄、不需实际履职的官员，也算是另一种形式的“吃空饷”。但是，上述两种“吃空饷”现象的存在，显然都是为了权而不是饷。

    明清之后，地方行政“吃空饷”现象日渐多了起来。明嘉靖十四年，工部书吏蔡泳受等人，通过造假印、虚报官员姓名的方式，前后共计冒领银7万两之多。明末崇祯年间，一度任职京官的林时对曾描述自己在京中衙门见闻：京城各衙的衙役多半“窜籍”三大营，两边冒名领取粮银，已是十分普遍的现象。清代虽然对地方衙门的吏役人数有严格限定，但是全国各地州、县衙门的书吏、衙役规模总数多达百万计，其中到底有多少只是“挂名”而已，到了清中后期早已无法计算，地方赋税“存留”中有多少是真正用于支付给吏役，也就成了一笔难以厘清的糊涂账。

    当然，与军队“吃空饷”相比，中国古代地方行政“吃空饷”现象少得多，问题也远没有军队那么严重。个中原因，除了地方官薪俸支出相对军队监管更严格、透明外，还有一点就是，中国历代多是由地方官全权负责的“代理人”制度，地方官员对于地方的税赋收入，除了按规定数额上缴中央以外，剩下地方行政经费都是由地方官全权处理，因而“吃空饷”对于官员并无太大意义。而对于差、吏，由于可支取的薪俸微薄，挂名领薪、“吃空饷”反而不如弄权谋私、敲索乡里来得“划算”。因此，中国古代地方行政中“吃空饷”现象不如军队那样普遍，不是因为地方官吏更加廉洁、自律，而是因为在同样缺乏权力监管的情况下，地方官吏有比“吃空饷”更为简便、实惠的谋私途径。

    由此而论，无论是军队里“吃空饷”泛滥，还是地方行政“吃空饷”相对较少，都是权力监管缺失、滥用造成的结果，因此，要想真正根治“吃空饷”的历史痼疾，需从权力监管着手，真正把“权力关进制度的笼子里”。

    （作者单位：西北大学历史学院）