以政府行为转变推动要素市场改革的路径机制

    杨矗

    一、要素市场改革的内容及趋势

    30多年来，产品市场改革为中国经济增长释放了巨大的“改革红利”，为经济发展方式转变储备了规模基础。与此同时，生产要素的市场化改革明显滞后，要素市场发育程度较低。受多重因素影响，尤其是地方政府意志及短期行为的干扰，价格发现机制而难以正常发挥作用。我国要素市场扭曲主要表现为价格负向扭曲，即生产要素的真实价值被低估了。要素市场扭曲尤其是政策引致型的要素市场扭曲，会造成国民财富的非正常分配、转移甚至消散，阻碍经济系统的整体效率和发展质量提升。因此，我国必须深化要素市场改革，扭转“非对称改革”的困境。

    要素市场扭曲在现实中的多方面表现，Magee（1971）曾指出要素市场扭曲表现为要素流动障碍、要素价格刚性、要素价格歧视。其中，要素价格扭曲是要素市场扭曲在现实层面的最终反映，资本、劳动力等生产要素的实际报酬与应得报酬相背离，是要素市场扭曲的集中表现。一些研究甚至认为，要素市场扭曲专指要素价格扭曲。要素价格扭曲可能来源于经济系统内生原因，也可能来源于外生政策影响;既表现为要素报酬比例的失衡，又表现为要素报酬绝对水平的非正常变化。无论何种来源及表现，只要存在要素价格扭曲，就反映出了该经济体的要素市场化程度的欠缺，说明要素市场对其中的各种主体有着错误激励。因此，要素价格扭曲构成了要素市场扭曲的最主要内容。新制度经济学的产权理论对于理解要素价格扭曲的根源有一定启示。Barzel认为资产属性具有多样性、复杂性和可变性，因而在资产价格发现过程中必然存在着高昂的测度成本，阻碍了对资产属性的明确界定，总会有部分资产属性暴露于公共领域，成为“剩余属性”，被各方所竞相攫取。也就是说，当无法对要素的真实价格进行全面测度时，要素交易中的强势方必然会压低或抬高成交价格，造成要素价格扭曲。由于测度成本在经济系统中必然存在，因此矫正要素价格扭曲的必要条件之一是控制测度成本、增强市场对要素价格的自动发现。因此，为矫正要素价格扭曲、推进要素市场改革，一方面应降低生产要素价格发现的测度成本和预见成本，另一方面要增强经济系统对要素价格扭曲的厌恶和抵制动机。

    在以上两个方面难以顺利实现时，经济系统便体现出了对要素价格扭曲的“路径依赖”。尽管要素价格扭曲会对经济主体产生错误激励，造成要素交易过程中的效率损耗，但短期内可以通过让要素交易的强势方受益而使经济获得一种扭曲的增长源泉。一些研究发现，要素市场扭曲构成了中国30多年来出口与增长奇迹的重要基础，致力于矫正要素市场扭曲的措施还可能损害到即期的经济增长和贸易利益。这是因为我国要素市场扭曲主要是价格负向扭曲，即直接或变相地压低生产要素的价格，这可以减缓产品市场上的价格上涨压力，企业和政府倾向于通过加大实物投资获得收益和政绩，投资的“乘数效应”使经济以较高速度增长。然而，这种扭曲的增长源泉毕竟是不可持续的，要素市场改革的相对滞后造成的负面作用越来越突出。非对称的市场化改革，一方面体现了渐进式改革的阶段性特征，另一方面也是当时经济系统对要素价格扭曲的高容忍度使然。随着中国经济逐渐进入一个“次高速增长”阶段，有形要素的边际生产率递减积累到一定程度，进而需要更多的优质无形要素的投入（如人力资本和先进技术等）。而要素价格被压低和扭曲的现状会对生产要素所有者造成严重的错误激励，不利于人力资本积累与技术、制度创新。因此，经济系统对要素价格扭曲的容忍度开始降低、厌恶程度开始高企，未来必须打破生产者对生产要素的低成本投入使用的“路径依赖”，实现经济的均衡增长与协调发展，深化要素市场改革势在必行。

    二、收入分配视角下的要素市场改革

    中国的要素市场改革由来已久，但一直相对滞后于产品市场改革，缺乏明确的路径主线，当前必须要加快推进全新思维主导下的要素市场改革。由于要素成交价格决定着要素所有者和要素需求方的收入所得与分配比例，良好的市场主体关系必须建立在正确的要素成交价格的基础上，因此未来要素市场改革应当以保护要素所有者的“剩余权利”、调整收入分配关系为主线。这样能够兼顾生产要素的供给—需求，具有理论上的全面性。而且，从要素的供给方和需求各方的利益诉求及分配机制入手，分析如何以最低的测度成本以及更强的推动力来深化要素市场改革，最终把政策建议落于收入分配关系调整的措施方案，这更有实践意义。

    要素价格偏离真实价值包括两种情况：一是若要素成交价格被低估，则要素所有者缺乏提高要素质量的足够动力，抑制了优质生产要素的供给;二是若要素成交价格被高估，则要素需求方试图改变生产模型，以降低对该种要素的需求。在我国现实中，资本、劳动力、土地、资源能源等要素在大部分情况下为负向价格扭曲，即生产要素的成交价格被低估了，要素需求方通常能够以较低的价格购进并投入使用生产要素，要素所有者的权益受到了一定损害。要素价格负向扭曲体现了收入分配关系的失调，要素交易中的强势方利用各种手段压低成交价格而获得超额的收入分配。

    第一，在很长时期内，我国缺乏对普通劳动者的就业指导，劳方维权意识较为薄弱，在与资方的谈判未形成合力，且难以得到及时的法律援助，因此劳动力要素的所有者通常以较低的工资出让劳动力，劳动合同管理不规范，甚至拖欠工资现象屡见不鲜，从而在初次分配中损害了劳动者的利益。

    第二，我国的国有商业银行一直占据普通居民储蓄、投资的主要地位，金融体制管理相对落后，利率市场化进程启动缓慢，资本市场体现了过多的国家意志而不是市场信息，因此资本要素的最终所有者（储户和股民等）在间接投资中并没有获得应有的利息和分红，从而在初次分配中损害了投资人的利益。

    第三，我国的土地城镇化进程在地方政府推动下逐渐加快，在目前法定的土地所有权、转让机制和监管体系下，强势方往往有很多漏洞可钻，地方政府在集体土地征用和国有土地转让中可能有违法违规甚至贪腐行为，土地一级市场中压低补偿款的现象较为常见，二级市场的成交价格也通常低于真实价格，从而在再分配中损害了农户和纳税人的利益。

    第四，由于我国粗放式增长模式难以及时转型，加之政府处理信息的效率相对低下，因而长期以来我国环境与资源规制相对不足，甚至对资源密集型、污染密集型企业进行盲目补贴、对低端采矿业的地方保护，相当于将纳税人的税负用于对低效产业（企业）的补贴，让环境与资源作为一种生产要素被需求方以较低的代价所消耗，也体现了再分配过程中的不公平和低效率。

    我国的要素市场更符合买方市场特征，要素所有者往往是市场上的“弱者”，其权益的一部分会变作“剩余权利”流入公共领域，成为被攫取的对象，进而扭曲了生产要素价格。要素市场扭曲可能会起到对幼稚产业的支持与保护作用，在经济规模较低时有助于激发经济增长活力。然而，这种有失公平的收入分配关系，长期中必然损害整体效率，因为错误的激励导向会造成生产要素的空置和浪费，并且其所有者不愿或难于更新和提升生产要素质量，生产要素的动态优化过程可能会被阻断。比如，由于要素市场低估了要素的价格，劳动者不愿在接受进一步教育和培训上花费更多成本，导致全社会的人力资本积累被缓滞;投资人不愿把家庭储蓄用于正规间接投资，导致炒房、炒黄金、炒艺术品等盲目投机蔓延;失地农民不愿接受较低的一次性补偿款而采取暴力抗拆、伪造建筑面积等非理性行为，导致土地用途转换过程中的附加成本高企;各类企业和居民因环境与资源“消费大户”以较低价格消耗了环境与资源而竞相“向底线赛跑”，导致了生态环境全面恶化与资源危机。

    基于以上分析，要素市场改革就是通过理顺要素价格形成机制，实现对生产要素所有者的保护与支持，避免其利益暴露于公共领域。在初次分配中处理好公平与效率的关系，在再分配中更加注重公平，进而构建起对要素所有者的正确激励导向机制。在收入分配视角下，要素市场改革的根本目的是增强要素所有者优化和提升生产要素质量的自觉动机，促进有形要素与无形要素在供给过程中顺利结合，从而为企业自主创新提供便利，为产业可持续发展提供动力。综上，我国未来的要素市场改革同收入分配调整任务具有时序一致性，深化要素市场改革应以市场化为导向、以收入分配调整为主线，全面保障要素所有者按生产要素分配的权益。

    三、要素市场改革的推进机制：政府行为转变

    要素价格负向扭曲说明了我国按生产要素分配的方式仍不够健全合理。计划经济下国家对收入分配的行政性参与及其他政企不分的政府思维，在目前的要素市场上得到了延续。要素市场改革的长期滞后造成了严重的路径依赖，各地政府发展本地经济的逻辑起点就是要素价格的负向扭曲，通过各种途径压低生产要素的市场价格，变相鼓励了企业形成利益集团，竞相向政府索要低价要素（寻租）。要素市场扭曲导致居民收入分配关系难以切实得到优化，而政府对此负有重要责任。究其根源，一些地方政府的“创租”“设租”行为，导致形成了一些具有市场影响力的利益集团，作为自身的“分利伙伴”，而这种利益集团中的企业低价投入使用生产要素的优势往往非常明显。可以说，地方官员出于晋升、财权等考虑而变相成为了“国富民弱”的始作俑者。因此，我国必须进一步完善政府治理，转变其行为激励导向，规制其短期行为，着眼长效机制，强化制度供给，从而激发要素的价格发现机制，让生产要素的交易价格能够反映其真实价值，让要素所有者的权益得到切实保障，实现“藏富于民”。

    第一，财政规模决定着政府提供公共服务的能力，地方政府往往为追求财政收入而对本地企业进行保护支持，包括廉价地向其提供生产要素，对它们利用强势地位损害要素所有者权益的行为采取容忍态度。因此，要扩大财政分权，保障地方政府的预算内收入，减弱其非正常追求预算外收入的动机。由于预算内收入增加受税制所限，地方政府往往因地区竞争压力而通过各种途径实现预算外增收，其中最常见的是加大对由本地企业组成的利益集团寻租的支持力度，鼓励它们以较低价格购进生产要素、粗放式扩大生产规模，进而为政府提供更高的税费贡献。这是我国要素市场扭曲、要素市场改革相对迟滞的最重要原因。因此，我国必须通过深化财税体制改革，实现对地方政府追求长远利益的正向引导，合理平衡财政分权与地方竞争，促使地区间在财政税收、产业法治、基础设施上形成良好的竞合关系。通过进一步扩大财政分权，适当减弱中央—地方转移支付力度，让地方政府正常获得预算内收入，杜绝地方政府对“跑部钱进”模式的依赖。同时，实现审批权等权限下移，使地方政府的财权与事权相对等，进而有助于矫正地方官员的财政激励，减少以“贱卖”公共要素为途径的利益集团寻租及贪腐行为。

    第二，政府官员要对损害要素市场公平、支持企业压低要素成交价格的政府行为负责。因此，是否违背以收入分配调整为主线的要素市场改革应当作为一条重要的审计与政绩标准，加强对官员行为的监督与引导，打击职务犯罪。按照理论分析，损害居民按生产要素分配的收入增长的政府行为都属于“隐性渎职”，违背以收入分配调整为主线的要素市场改革的政府行为的直接实施者是各级政府人员。因此，我国需要完善国家审计的正规化机制，监督和惩治政府官员的“隐性渎职”，加强对地方官员政绩观的引导。通过审计手段对这种渎职行为的损害加以评估，对其中的违法犯罪行为进行坚决打击，对与整体利益不一致的短期行为进行规制，从而促进地方官员树立更加绿色、公益、合法、可持续的科学政绩观，形成增进城乡居民收入的自觉动机。加大反腐力度，坚决惩治和预防腐败，加强对土地买卖、招商引资、出口支持等重点领域中透明化监控，杜绝“官商勾结”和“定向寻租”。要在更加公开透明的机制下进行要素买卖和转让，严格规制政府借宏观调控之名对要素报酬分配的行政性干预，切实保障公民的合法财产权及转让后的长期收益权。

    第三，政府作为要素市场活动的重要参与者，对要素成交价格和各方收入分配关系会产生显著影响。因此，必须强化对政府权力的限制，在要素市场上构建“有限政府”模式，促使政府依法行政、公平行政、科学行政。要素市场改革的本质同产品市场改革一样，都是以市场化为导向，规制市场中的行政垄断力量，构建公平有序的市场竞争秩序。因此，应合理调整政府在要素市场上的活动范围，消除其“越界”行为，重构政府参与要素市场的动力机制、活动内容、参与方式和监督办法，在制度设计中最大限度地体现政府的“守夜人”角色和平等参与主体角色。另外，公共投入是现代经济的重要领域，其规模及比重不断提高是未来的基本趋势。公共投入过程是一个涉及政府—企业—居民的综合系统，能够对企业盈利、居民增收和要素回报的环境产生重要影响，并且公共产品本身属于一种生产要素。因此，政府在提供公共产品过程中，应特别重视对自身权利的限制，并以产权清晰、权责明确的政企合作为基本模式，不断通过制度创新引入新的公共产品供给机制。比如，目前各地出现的政府融资平台，本身是一种较好的公共投入融资机制，以项目为中心、以多元化资金来源为特征的政企合作平台。尽管其可能造成宏观经济政策失调和各种寻租行为，但原因在于未形成“大市场、小政府”的模式，加之监督主体的缺位，并不否定政府融资平台的发展前景，根本出路在于该模式与更加深入的政府自身改革相配套。

    第四，要素市场信息不对称是要素价格扭曲的重要成因之一，要素交易中的弱势方往往是信息的被动接收方，掌握信息的能力与手段较为有限。因此，政府要加强对要素市场主体的服务尤其是信息服务，实现政府职能转变，构建服务型政府。市场失灵一个重要原因是信息不完全，市场信息在不同市场主体间不对称分布和失真传递，易造成弱势方的利益受到损害。我国的要素市场主要为买方市场，弱势方通常是要素所有者，他们往往是信息的被动接收方，掌握信息的能力与手段较为有限。那么，政府减少对要素市场的直接干预的同时，还要加强对要素市场的服务，应致力于降低他们获得市场信息的成本，向他们提供更加优质而及时的信息服务。另外，其他的政府服务也不可或缺，包括支持合法的劳方维权行为，提高劳动仲裁效率，主动提供适当的公益法律咨询和诉讼服务，是政府向劳动力要素所有者提供服务的有效途径;加强和改进政府为企业或个人提供商务信息和投资信息的服务内容及形式，鼓励和引导相关咨询服务公司的发展，是政府向资本要素所有者提供服务的有效途径。监督监管也属于一种服务，加强政府对银行业和证券业的有效监管，在我国现阶段对于要素市场改革的意义极为重要。这是因为金融业是要素需求方攫取要素供给方“剩余权利”的集中场所，也是政府的不合理行为对收入分配公平产生损害的主要工具和介质，金融业的健康发展是调节居民收入分配的有力保障之一。

    【本文系西北大学研究生自主创新教育项目“优化高中阶段教育的公共投资结构研究”（YZZ12048）的阶段性成果】

    （作者单位：西北大学经济管理学院）