依法治国与国家治理现代化

    高尚全+陆琪

    今年10月，在北京召开的中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议以研究全面推进依法治国为主题。这是新中国成立以来党的历次中央全会当中，第一次将法治作为全会主题。这个消息不仅引起学界的热切回应，也使全社会都感受到党中央全面推进依法治国的重大决心。党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标，法治是实现国家治理体系和治理能力现代化目标的基础条件，十八届四中全会以全面推进依法治国为核心议题，顺天应民、正当其时。

    从人治走向法治是巨大的历史进步

    依法治国，是对我国历史经验进行深刻总结和反思的结果。我国是有着数千年漫长封建历史传统的国家，坚定走依法治国的道路，从人治走向法治，这是巨大的历史进步。早在1978年的十一届三中全会上，邓小平同志就强调指出：“为了保证人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”但在改革开放初期，关于人治还是法治仍然经历过一些争论和辩驳，随着改革的推进和法治理论的逐渐厘清，依法治国逐渐成为全国人民和领导层的共识。十四大确立社会主义市场经济以来，依法治国更是逐渐发展成为党的重要治国方略。

    1997年召开的党的十五大第一次把依法治国、建设社会主义法治国家，作为党领导人民治理国家的基本方略郑重地提了出来。十五大报告把过去“建设社会主义法制国家”的提法改变为“建设社会主义法治国家”，极其鲜明地突出了法治的理念。

    1999年3月，全国人民代表大会对宪法进行了修改，明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”

    2002年，党的十六大提出了“推进政治体制改革，发展民主，健全法制，依法治国，建设社会主义法治国家，保证人民行使当家作主的权力”的目标。

    2004年，第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，把“国家尊重和保障人权”新增为宪法的重要条款之一，实现“人权入宪”。

    2012年党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。

    2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”

    2013年，党的十八届三中全会将依法治国作为深化政治体制改革的三个需要有机结合的重要因素之一，明确提出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”十八届三中全会《决定》以单独的一个篇章详细阐述推进法治中国建设，首次提出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”三中全会《决定》以极大的篇幅详细论述了落实依法治国必须维护宪法法律权威、深化行政体制改革，确保依法独立公正行使审判权、检察权、健全司法权力运行机制等等。

    2014年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》。习近平总书记在这次会议中特别强调，凡属重大改革都要于法有据。这次会议还要求加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，加快形成科学有效的社会治理体制，促进社会公平正义。2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《上海市司法改革试点工作方案》和《关于设立知识产权法院的方案》。这次会议的内容意味着司法体制改革启动了完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理、设立知识产权法院等一系列司法改革，为巩固社会主义市场经济的法治基础提供了契机。

    回顾十四大以来的法治脉络，20世纪90年代后期至2003年是我国推进依法治国的第一个高峰，突出表现在法治理念的深入人心和“依法治国”作为重要治国方略在党的重要文件中的体现以及《宪法》与时俱进的修改。此后，法治建设进入了较平缓的发展阶段，新的《公司法》《物权法》等与社会主义市场经济息息相关的基本法律相继出台，初步构建了完整的社会主义法律体系，但在法治实践当中，各种权大于法、侵害公民权利的状况时有发生，人们称之“严苛立法、普遍违法、选择执法”，权力扭曲法治造成许多老百姓“信访不信法、信权不信法”，全社会法治信心受到冲击。这种状况也凸显了国家治理能力、治理体系与社会经济持续发展脱节的矛盾。

    十八大产生的党中央新的领导集体总结了过去几十年来国家治理方面的经验教训，尤其是近十年来的经济社会发展状况，再次将“依法治国”作为治国理政的重要方略，并明确提出要实现国家治理体系和治理能力的现代化，这是中国在法治道路上的新的里程碑。

    依法治国是实现国家治理现代化的必由之路

    国家治理体系和治理能力的现代化，从内容上看包括国家各种行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等领域的现代化;从目标上看是要为市场经济、和谐社会、民主政治、优秀文化以及良好的生态提供有效的制度支撑;而从其运行的规律来看，国家治理体系和治理能力的现代化的本质就是通过严格的法治防止公权力的越位、缺位和错位，并以法治保障公民的权利以及对公共事务的有序参与和有效表达，在对公共事务的处理进行合法性程序监督的基础上，再附加舆论监督的城墙，既防止公权力的滥权和懒政，也防止私权利的滥用和民粹的煽动，进而实现经济社会环境的和谐发展。

    与现代化的国家治理体系和治理能力相比，我国长期封建历史中形成的统治管理模式的特征是管理主体的孤立、管理维度的单一、价值追求的分裂和最终结果的分野。传统的统治管理模式的管理主体仅仅是公权持有者，这种权力的来源往往不是来自于民众的选择，而是来自于武力的强权或世袭的血统，所以是“孤王”“寡人”以及他们的“爱卿”或“奴才”构成了对立于被统治对象的统治集团;在管理维度上，则是“民可使由之”“君要臣死、臣不得不死”这样单向的命令和施压;在价值追求上强调的是统治的稳定和秩序而非民众的福利;它的最终结果是管理者与被管理者之间张力的不断扩大，最后分崩离析导致社会的混乱，在这个过程中，不断地出现大面积权力寻租带来的灰色双向互动并导致潜规则盛行。

    推进国家治理体系和治理能力的现代化，首先，需要管理者和被管理者在价值观和利益上的高度统一，也就是说，国家治理体系和治理能力的现代化的基础是有真正代表人民利益的政党和人民选择的政府，这就意味着《宪法》的落实至关重要。我国《宪法》开宗明义“一切权力属于人民”，因此落实《宪法》是国家治理体系和治理能力的现代化的基础，而落实和实施《宪法》同时也是依法治国的重要内容。

    其次，现代国家层级、功能繁杂，保障国家及其经济社会的有效运行必须有章可循、有法可依、有法必依，但当前有关法律的缺失以及其他约束公权力运行的法律的疏漏，执法过程粗放不规范，不仅造成了大量的执法争议，也影响了人民群众对法治的信心。因此，要实现国家治理体系和治理能力的现代化必须补足依法治国的这项短板。

    再次，必须依法保障人民群众的言论表达权利、保障媒体的舆论监督权利，这实际上是落实《宪法》权利的内容。之所以单独着重提及，是因为言论自由和舆论监督是实现管理者与被管理者之间由传统的单向施压走向双向互动的一个重要转变通道。晚清及国民党统治时期老百姓“莫谈国是”，而现代国家治理体系当中新闻媒体却是“无冕之王”，当前我国的言论环境、舆论环境还缺乏法治的保障，要实现国家治理体系和治理能力的现代化必须尽快推动如《新闻监督法》这样的法律制定和实施。

    最后，独立、公正的司法是实现权力与权利平衡的关键，也是国家治理体系和治理能力能够实现现代化的保障。法律区别于道德的最大特征在于法律具有明确的评判和惩戒机制，权力脱离规章制度的约束如果得不到惩戒，遭受侵害的权利得不到救济，那么这种国家治理与传统高压统治就没有区别，现代国家治理体系中独立、公正的司法就是悬挂在公权力头顶的达摩克利斯之剑，保障公权力的公正运行。

    实现国家治理现代化需要解决依法治国从理论层面到实践适用的多个瓶颈

    从十五大报告正式提出将“依法治国”作为治国基本方略至今，十几年来，党的各项文件对“依法治国”的重视程度只高不低，但我国的法治建设状况仍不够理想，乃至十八届四中全会要专门以全面推进依法治国来作为中心议题。出现这种状况的原因是法治进程当中从理论层面到实践适用都存在阻碍进步的瓶颈尚待突破。

    第一，党的领导与法治限权的关系。法治的核心在于限权。作为社会主义国家，我国《宪法》明确规定中国共产党是掌握和行使绝大部分公权力的执政党。因此，在全面推进依法治国的进程当中，限制公权力的过程，实质上也是规范和约束党和政府的权力的过程，全面推进依法治国的进程在很大程度上也是要全面规范和约束各级党组织和各级政府的权力范围和权力行使方式的过程。全面推进依法治国的一个重要的方面是通过规范和约束各级党组织、各级政府的权力范围和行使方式，避免行使权力的特定组织和个人以党的名义滥用权力，改善党的领导，并最终加强党的领导，进而克服国家治理体系和治理能力里的现代化过程中的弊病。由于这个话题的敏感性，长期以来，大部分人谈法治的时候不提对执政党履行执政权力的规范和约束，但如果不从逻辑上而仅从表面上去理解和执行加强党的领导，就会出现小平同志批评过的状况：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切。”结果与依法治国背道而驰。依法治的方式规范和约束党的权力不是削弱党的领导，而是改善党的领导，最终目的正是加强党的领导。

    党的领导与以限权为核心依法治国二者之间的关系是相互促进的，二者并不矛盾。中国共产党作为执政党，就是领导和支持人民当家作主。党是依法治国的倡导者，党同人民一起制定法律，党又必须自觉地在宪法和法律规定的范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法，那种认为党的权力不受任何制约，“把领导人说的话当作法，不赞成领导人说的话就叫‘违法，领导人的话改变了，‘法也就跟着改变”的想法是错误的。因此，法治的概念，是民主和法制相结合，是同人治对立的。

    第二，党的领导与独立司法的关系。长期以来，虽然《宪法》明确规定了法院和检察院独立行使审判权和检察权，但是独立司法总让一些人闻之色变，似乎司法一独立，党的领导就会被削弱，于是不断地出现要求司法“服务大局”、要求律师“讲政治”等令人侧目的言论。实际上，无论是从理论还是从事实出发，独立司法都有利于加强和改善党的领导，不独立才会削弱党的领导。独立司法在制度层面上的意思众所周知，它的核心目的是保障法官、检察官等司法人员能够遵循法律的规定而不被权力等因素扭曲，确保司法本身的公正并使人们确立司法公正的信心。司法机关据以作出裁决的基础是立法机关制定的法律。我国的立法过程就是党领导人民把人民的意志和要求变成党的政策并通过人大立法程序上升为法律的过程，法律是经过实践检验和法定程序上升为国家意志的主张。因此，法官、检察官、律师严格遵照法律行使权力或权利，就是从根本上坚持党的领导，法治才是最大的大局，独立司法是加强了而非削弱了党的领导。从近些年的事实来看，要求司法服从于某个领导认为的大局、服从于某个地区党委、政府的特殊要求，其结果是制造了冤假错案，严重地破坏了法治。中央全面深化改革领导小组第二次会议对司法改革作了全面部署，其中很重要的一个方面是加强地方各级法院的独立性，这是完全正确的，是迈向国家治理体系和治理能力现代化的重要一步。

    习近平总书记提出的“党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一”，是国家治理现代化需要实现的目标，也是社会主义法治整体健康运行的结果。对“党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一”不能庸俗化地理解为在个案当中原本应当独立司法的司法机关要服从于当地党组织的指示、要屈从于当时当地的某种“民意”，而是要在个案当中严格遵循法律的规定，坚持司法的独立和公正。唯其如此，才能实现习近平总书记提出的“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的要求，才能真正实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。

    第三，司法公正与舆论监督的关系。互联网的兴起使舆论环境发生翻天覆地的变化，司法公正尤其是个案的公正因其矛盾的集中和激烈以及中间可能夹杂着的腐败因素自然成为网络舆论关注的热点。一些律师群体通过微博、微信等自媒体将他们认为是枉法裁判的案件以及公检法机关侵害当事人权益的行为诉诸于网络舆论。客观来看，这种做法一定程度上遏制了权力对司法的扭曲，但在个别案件中，舆论也会对司法的客观公正造成一些负面影响。因此，如何保障舆论监督在促进司法公正的过程中发挥积极的作用是全面推进依法治国的重要内容，是防止独立司法产生负面作用的重要手段，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

    捋顺司法公正与舆论监督的关系必须在明确法律界限的基础上解放思想，司法机关应当接受舆论的监督，独立的司法也需要舆论的监督，国家甚至还应当制定法律来保障舆论监督的权利。与此同时，司法机关尤其是法院又要保持自身的专业性和独立性，在坚持独立司法、司法中立的基础上不随意为舆论所左右。此外还必须认识到，那些发起舆论监督的律师并非法治的敌人，相反，律师是全面推进法治最重要的力量，是最希望实现法治的群体，由律师和律师群体发起的舆论质疑和监督更具有专业性，更值得重视，当然，这并不意味着所有舆论监督和质疑中提出的意见都是正确的。

    第四，体制改革与依法治国的关系。毫无疑问，国家治理体系和治理能力现代化是体制改革的重大内容和目标，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式。”过去在法治不完善、法律体系不完备的情况下，改革缺乏系统法律框架的约束，基本上是以经济效益最大化为导向，有的甚至直接突破了当时的法律和政策，比如小岗村村民用血手印约定共同承担刑责。在特殊的历史条件背景下，突破陈旧的法律框架的确能使改革突飞猛进，但在当下法律体系初步建立的情况下完全忽视法治环境，不仅不能带来改革的迅速推进，反而会造成公平的缺失以及各种挂羊头卖狗肉的侵害群众权利的假改革泛滥。

    要落实习近平总书记所讲的“在法治的框架内、用法治思维和法治方式有效推进改革”的要求，处理好体制改革与依法治国的关系必须在两个方面有所加强：一要加强中央决策的效率，对必须要立法铺垫的改革事项能够迅速作出决策并推进立法，避免迁延，当然立法本身要科学不能只求速度。十八届三中全会成立的全面深化改革领导小组为此创造了有利的条件。二要在市场经济条件下充分发挥市场主体和司法机关的作用。部门立法主导的法律、法规构成的现有法律制度体系在哪些方面阻碍经济的发展、阻碍创新和进步，市场主体了解得最及时、体会得最深刻、掌握得最全面。如果那些阻碍经济发展、阻碍创新进步的各种行政法规、部门（地方）规章以及红头文件都需要中央去清理，那显然是不现实的。在部门利益的格局下，也不能寄希望于各地方和部门的自我清理，只有赋予广大市场主体对行政法规等这些抽象行政行为完整的诉权，使市场主体可以通过司法途径以诉讼的方式废止各种制造玻璃门的抽象行政行为，才能使体制改革在法治的轨道上迅速推进，使市场主体发挥出最大的活力，创造最大的红利。