司法改革后检察机关对案件进行监督的思考
摘 要 司法办案责任制改革后，检察机关办理一般案件的程序由三级审批改为检察官负责制，突出了检察官办案主体地位，促进了检察官履职能力提升。但问题随之而来，放弃三级审批的监督后，对一般案件又该如何监督？如何运用监督结果与有权机关行使监察权有效衔接？本文将主要围绕对一般案件进行监督谈一些粗浅看法。
关键词 司法改革 检察机关 监督
作者简介：石伟，北京市石景山区人民检察院监察室。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.280
一、检察机关对办理案件进行监督的定位
近年来，随着国家“四个全面”战略的不断推进，检察机关已经进入了司法体制改革全面深化期，随着检察机关办案责任制改革等新形势，也为检察权运行的监督模式带来了新的变革需求。加强对检察权运行的监督，成为检察机关亟须思考和解决的重要内容。
首先，从对检察权进行监督的必要性看。笔者认为，毋庸置疑任何权利都应该至于监督之下，特别是党的十九大以来，中央、最高检提出了更好的保障和实现“严格公正规范文明执法”，最终实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求。今年3月召开的全国两会上，新的《宪法》、《国家监察法》相继出台，提出了监察全覆盖的要求。
其次，从对检察权进行监督的权力性质看。2018年3月召开的全国两会上，新的《宪法》、《国家监察法》规定了各级监察委员会行使监察权。《国家监察法》第三条中把各级监察委员会定位为行使国家监察职能的专责机关，对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪。《国家监察法》还第十一条对监察委员会的职责进行了规定，包括：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。显然，在法律中赋予各级监察委员会行使监察权，这是对检察机关行使检察权的监督。但是监察权的运用存在必要的前置程序，既对检察权行使正确与否进行判断，对于这种判断的权力性质，笔者认为应属于司法权范畴而非监察权，所以此项工作由司法机关进行而非监察机关。
最后，再看对检察权进行监督的主体。笔者认为对于检察权进行监督不仅要考虑到行使监察权的法定机关，还应考虑到对应前置程序的监督主体问题。
一是对检察权行使正确与否进行判断，权利性质属于司法权，是内部监督的一部分，应基于司法机关自身进行。
二是根据检察权行使的判定结果，对公职人员履职进行监察，根据相关法律法规应基于监察机关进行。对这两种情况进行监督既应注重发挥监督的协调配合，也应注重职能定位上的不同而区别对待。
从以上三个方面看，对检察权行使的正确性进行判定是对监督过程中十分重要的一环。司法办案责任制改革中，最高检对检察机关办理案件提出了“抓两大、放两小”的要求，既“重大复杂的案件和可能涉及到影响其他司法机关行使职权的事项由检察长或者检委会决定，其他一般案件和所有程序性的事务一律交由检察官去办。”这意味着检察机关办理一般案件的程序由三级审批改为检察官负责制，对检察权进行了适当下放，突出了检察官办案主体地位，促進了检察官履职能力提升。但问题随之而来，任何权力行使都要受到监督，信任不能代替监督，检察官可以对办理的一般案件自主做出决定，放弃三级审批的监督后，对一般案件又该如何监督？如何运用监督结果与有权机关行使监察权有效衔接？本文将主要围绕对一般案件进行监督谈一些粗浅看法。
二、对一般案件进行监督的设计
谈到对一般案件进行监督，不能脱离司法体制改革和纪检监察体制改革的大背景，且应当注重适当吸收改革前较为成熟的经验做法。
（一）对一般案件监督的职能设计
笔者认为，在职责设计上，可以继续沿用最高人民检察院《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》的部分内容：“执法办案内部监督，是指人民检察院对自身执法办案活动和检察人员在履行执法办案职责时遵守法律、纪律和规章制度情况实施的监督”。把对一般案件进行监督作为开展内部执法监督的一部分；在履职设计上，考虑《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》第十条相关内容：执法办案内部监督工作的责任主体是各级人民检察院的检察长、分管执法办案工作的副检察长、监察部门、执法办案部门负责人及其检察人员。检察长、检察委员会、业务部门负责人对执法办案的监督，均体现在司改前组织和领导办案的过程中，在检察官执法办案主体地位、责任地位日益确立的情况下，这种监督与“谁办案谁负责、谁决定谁负责”要求相去甚远，应当结合检察官负责制的要求进行调整，改由独立于各办案职能部门的内设机构承担此项职责。
因此，综合考虑到纪检监察体制改革已逐步推开，检察系统原内设监察部门面临职能转型，且原内设监察部门根据《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》第十二条（监察部门在执法办案内部监督中承担的具体职责：
1.对执法办案内部监督工作进行归口管理，研究制定有关的工作措施和规章制度，对本院执法办案部门和下级人民检察院执法办案内部监督工作进行指导、督促和检查。
2.对本院检察人员和下级人民检察院的领导干部履行执法办案职责的情况进行监督。
3.受理、核查、处理在执法办案内部监督中发现的执法过错和违纪违法线索。
4.向本院领导和上级人民检察院监察部门报告执法办案内部监督工作的情况，对执法办案活动中存在的问题提出监察建议，并督促落实。
5.完成上级交办的其他执法办案内部监督任务。）笔者认为原监察部门转型后的新部门继续承担对一般案件进行监督的职责更为顺畅。
（二）对一般案件监督的程序设计
对一般案件进行监督基于司法责任制改革中“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的基本原则，应定位于对已经做出决定的案件进行监督，既对已經做出决定的案件进行监督，根据启动监督的程序应分为两类。
一是依申请对一般案件进行监督。包括接到涉检信访线索、接到案件评查部门转来线索、接到有权机关提出司法过错认定的需求等情形。前提是前文所述，笔者认为对于一般案件办理的结果正确性进行判定属于司法权，职能并未随着纪检监察体制改革而转移。
因此，涉检涉案问题应首先由检察机关内部进行评判，并根据评判结果决定是否认定为司法过错移送有权机关。
二是主动履责对一般案件进行监督。考虑到申请对一般案件进行监督的情况仅占到一般案件总数的极少部分，因此为了达到监督全覆盖，实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的最终目标，还应根据风险防控工作的成熟经验，分析检察机关办理一般案件的特点，围绕检察权运行的风险点进行有针对性的主动监督，建议采取风险案件普遍监督、一般案件抽查监督的模式。
三、对一般案件进行监督还应考虑的内容
结合检察机关一些实践以及司法体制改革的举措，笔者认为，对一般案件进行监督还应注意以下问题：
（一）对一般案件进行监督与检察机关开展案件评查的关系
从监督内容上看，虽然案件评查也是对检察官办理案件开展检察机关内部监督，但案件评查更加侧重于通过评价检察官办案的质效从而促进检察官业务能力建设，而本文讨论的对一般案件进行监督，侧重于判定检察官是否正确行使检察权的，同样也是作为监察机关行使监察权的重要前置程序，使检察机关内部监督与监察机关履行职责能够有效衔接。从履责部门上看，案件评查一般放在司改后检察管理监督部门（既司改前检察委员会办公室部分）开展，检察管理监督部本身也是检察机关业务部门之一，也涉及办理一般案件，不应作为判定一般案件中检察权是否正确行使的主体。
（二）对一般案件进行监督必须走专业化道路
对一般案件进行监督既是对检察官的监督，司法体制改革后，检察官无论在知识结构、职业素养、专业素能方面，必然呈现出较高的水准。对检察官开展监督毋庸置疑要避免落入外行监督内行的情形，避免让非专业人员来监督检察官执法办案，防止对执法办案的内部监督沦为摆设和面子工程，必须使监督主体走上专业化的道路。
（三）对一般案件进行监督必须做好相关衔接
一是要注重与案件评查的衔接。实现评查结果与对一般案件进行监督成果实现双向衔接，既发挥评查促进质效作用，同样发挥问责促治本的作用，最终实现提升检察机关公信力。
二是要注重与检察官管理部门的衔接。实现检察官管理与惩戒制度相衔接，将监督结果及时提交检察官考核与惩戒机构，全面落实司法责任制，保障检察官依法履职，维护司法公正。
三是要注重与监察机关的衔接。对一般案件进行监督作为监察问责的重要前置程序，既要与监察机关配合做好指定案件的司法过错判定，也要在监督中主动移送问责线索，确保《国家监察法》的有效实施。
关键词 司法改革 检察机关 监督
作者简介：石伟，北京市石景山区人民检察院监察室。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.280
一、检察机关对办理案件进行监督的定位
近年来，随着国家“四个全面”战略的不断推进，检察机关已经进入了司法体制改革全面深化期，随着检察机关办案责任制改革等新形势，也为检察权运行的监督模式带来了新的变革需求。加强对检察权运行的监督，成为检察机关亟须思考和解决的重要内容。
首先，从对检察权进行监督的必要性看。笔者认为，毋庸置疑任何权利都应该至于监督之下，特别是党的十九大以来，中央、最高检提出了更好的保障和实现“严格公正规范文明执法”，最终实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求。今年3月召开的全国两会上，新的《宪法》、《国家监察法》相继出台，提出了监察全覆盖的要求。
其次，从对检察权进行监督的权力性质看。2018年3月召开的全国两会上，新的《宪法》、《国家监察法》规定了各级监察委员会行使监察权。《国家监察法》第三条中把各级监察委员会定位为行使国家监察职能的专责机关，对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪。《国家监察法》还第十一条对监察委员会的职责进行了规定，包括：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。显然，在法律中赋予各级监察委员会行使监察权，这是对检察机关行使检察权的监督。但是监察权的运用存在必要的前置程序，既对检察权行使正确与否进行判断，对于这种判断的权力性质，笔者认为应属于司法权范畴而非监察权，所以此项工作由司法机关进行而非监察机关。
最后，再看对检察权进行监督的主体。笔者认为对于检察权进行监督不仅要考虑到行使监察权的法定机关，还应考虑到对应前置程序的监督主体问题。
一是对检察权行使正确与否进行判断，权利性质属于司法权，是内部监督的一部分，应基于司法机关自身进行。
二是根据检察权行使的判定结果，对公职人员履职进行监察，根据相关法律法规应基于监察机关进行。对这两种情况进行监督既应注重发挥监督的协调配合，也应注重职能定位上的不同而区别对待。
从以上三个方面看，对检察权行使的正确性进行判定是对监督过程中十分重要的一环。司法办案责任制改革中，最高检对检察机关办理案件提出了“抓两大、放两小”的要求，既“重大复杂的案件和可能涉及到影响其他司法机关行使职权的事项由检察长或者检委会决定，其他一般案件和所有程序性的事务一律交由检察官去办。”这意味着检察机关办理一般案件的程序由三级审批改为检察官负责制，对检察权进行了适当下放，突出了检察官办案主体地位，促進了检察官履职能力提升。但问题随之而来，任何权力行使都要受到监督，信任不能代替监督，检察官可以对办理的一般案件自主做出决定，放弃三级审批的监督后，对一般案件又该如何监督？如何运用监督结果与有权机关行使监察权有效衔接？本文将主要围绕对一般案件进行监督谈一些粗浅看法。
二、对一般案件进行监督的设计
谈到对一般案件进行监督，不能脱离司法体制改革和纪检监察体制改革的大背景，且应当注重适当吸收改革前较为成熟的经验做法。
（一）对一般案件监督的职能设计
笔者认为，在职责设计上，可以继续沿用最高人民检察院《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》的部分内容：“执法办案内部监督，是指人民检察院对自身执法办案活动和检察人员在履行执法办案职责时遵守法律、纪律和规章制度情况实施的监督”。把对一般案件进行监督作为开展内部执法监督的一部分；在履职设计上，考虑《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》第十条相关内容：执法办案内部监督工作的责任主体是各级人民检察院的检察长、分管执法办案工作的副检察长、监察部门、执法办案部门负责人及其检察人员。检察长、检察委员会、业务部门负责人对执法办案的监督，均体现在司改前组织和领导办案的过程中，在检察官执法办案主体地位、责任地位日益确立的情况下，这种监督与“谁办案谁负责、谁决定谁负责”要求相去甚远，应当结合检察官负责制的要求进行调整，改由独立于各办案职能部门的内设机构承担此项职责。
因此，综合考虑到纪检监察体制改革已逐步推开，检察系统原内设监察部门面临职能转型，且原内设监察部门根据《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》第十二条（监察部门在执法办案内部监督中承担的具体职责：
1.对执法办案内部监督工作进行归口管理，研究制定有关的工作措施和规章制度，对本院执法办案部门和下级人民检察院执法办案内部监督工作进行指导、督促和检查。
2.对本院检察人员和下级人民检察院的领导干部履行执法办案职责的情况进行监督。
3.受理、核查、处理在执法办案内部监督中发现的执法过错和违纪违法线索。
4.向本院领导和上级人民检察院监察部门报告执法办案内部监督工作的情况，对执法办案活动中存在的问题提出监察建议，并督促落实。
5.完成上级交办的其他执法办案内部监督任务。）笔者认为原监察部门转型后的新部门继续承担对一般案件进行监督的职责更为顺畅。
（二）对一般案件监督的程序设计
对一般案件进行监督基于司法责任制改革中“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的基本原则，应定位于对已经做出决定的案件进行监督，既对已經做出决定的案件进行监督，根据启动监督的程序应分为两类。
一是依申请对一般案件进行监督。包括接到涉检信访线索、接到案件评查部门转来线索、接到有权机关提出司法过错认定的需求等情形。前提是前文所述，笔者认为对于一般案件办理的结果正确性进行判定属于司法权，职能并未随着纪检监察体制改革而转移。
因此，涉检涉案问题应首先由检察机关内部进行评判，并根据评判结果决定是否认定为司法过错移送有权机关。
二是主动履责对一般案件进行监督。考虑到申请对一般案件进行监督的情况仅占到一般案件总数的极少部分，因此为了达到监督全覆盖，实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的最终目标，还应根据风险防控工作的成熟经验，分析检察机关办理一般案件的特点，围绕检察权运行的风险点进行有针对性的主动监督，建议采取风险案件普遍监督、一般案件抽查监督的模式。
三、对一般案件进行监督还应考虑的内容
结合检察机关一些实践以及司法体制改革的举措，笔者认为，对一般案件进行监督还应注意以下问题：
（一）对一般案件进行监督与检察机关开展案件评查的关系
从监督内容上看，虽然案件评查也是对检察官办理案件开展检察机关内部监督，但案件评查更加侧重于通过评价检察官办案的质效从而促进检察官业务能力建设，而本文讨论的对一般案件进行监督，侧重于判定检察官是否正确行使检察权的，同样也是作为监察机关行使监察权的重要前置程序，使检察机关内部监督与监察机关履行职责能够有效衔接。从履责部门上看，案件评查一般放在司改后检察管理监督部门（既司改前检察委员会办公室部分）开展，检察管理监督部本身也是检察机关业务部门之一，也涉及办理一般案件，不应作为判定一般案件中检察权是否正确行使的主体。
（二）对一般案件进行监督必须走专业化道路
对一般案件进行监督既是对检察官的监督，司法体制改革后，检察官无论在知识结构、职业素养、专业素能方面，必然呈现出较高的水准。对检察官开展监督毋庸置疑要避免落入外行监督内行的情形，避免让非专业人员来监督检察官执法办案，防止对执法办案的内部监督沦为摆设和面子工程，必须使监督主体走上专业化的道路。
（三）对一般案件进行监督必须做好相关衔接
一是要注重与案件评查的衔接。实现评查结果与对一般案件进行监督成果实现双向衔接，既发挥评查促进质效作用，同样发挥问责促治本的作用，最终实现提升检察机关公信力。
二是要注重与检察官管理部门的衔接。实现检察官管理与惩戒制度相衔接，将监督结果及时提交检察官考核与惩戒机构，全面落实司法责任制，保障检察官依法履职，维护司法公正。
三是要注重与监察机关的衔接。对一般案件进行监督作为监察问责的重要前置程序，既要与监察机关配合做好指定案件的司法过错判定，也要在监督中主动移送问责线索，确保《国家监察法》的有效实施。
